Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011

Capítulo 1
¿Qué es cultura tributaria?

Se considerará más adelante cada una de las acciones que se han venido ejecutando a partir de 1995 bajo el nombre de cultura tributaria, pero tomaré como punto de partida la definición original de este programa:

Conjunto de valores y principios que determinan las actitudes de los ciudadanos para que asuman el deber tributario y el conjunto de fortalezas institucionales de la administración para el cumplimiento efectivo de su función retributiva en el mejoramiento de las condiciones de vida y la construcción de ciudad (Castaño Duque, 2002, p. 9).

A primera vista, la definición contiene dos campos distintos: el primero evoca la noción de cultura ciudadana; es decir, actitudes de los ciudadanos frente al cumplimiento de la ley, en este caso, las obligaciones tributarias. El segundo hace referencia a la administración: los funcionarios, su actitud, sus roles, sus formas de acción; aquí cultura tributaria no es una noción neutra: “es lo que es”, sino valorativa: “debe ser”. Se refiere a comportamientos y valoraciones que conducen a los miembros de un grupo social a autoimponerse aceptar y administrar las obligaciones tributarias.

Por otro lado, Rivera y Sojo (2002, p. 457), en un trabajo de investigación realizado con la Flacso sobre cultura tributaria en Costa Rica, la definen así: “La cultura tributaria es un campo de las representaciones sociales sobre la relación Estado-sociedad”. Es decir, las representaciones sociales de la relación entre sociedad y Estado serían, según esta definición, el género próximo de la cultura tributaria. Y su diferencia específica: “La cultura tributaria [es] el universo de representaciones sobre los impuestos y sus relaciones con el compromiso individual y la acción pública” (p. 458). Más adelante aclaran lo que puede querer decir esto: “… la forma en que [los ciudadanos] construyen una imagen de los impuestos a partir de una combinación de información y experiencia sobre la acción y el desempeño del Estado” (p. 458). Aquí cultura tributaria es un término neutro que hace parte de la cultura política. Medirla es medir un estado de cosas en un grupo.

En este libro se definirá la cultura tributaria “estrictamente hablando” a partir únicamente de considerarla como la expresión, en el campo de la tributación, de la cultura ciudadana. Más adelante también se hará referencia a cada una de las componentes de los proyectos de inversión que efectivamente se han ejecutado, aunque no queden cobijados por el término.

Cultura tributaria

Para los efectos de este análisis se definirá cultura tributaria (CT) como el conjunto de acciones, con pretensión de sistematicidad, que se financian mediante presupuesto de inversión y se diseñan con objetivos directos e impactos indirectos, con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de impuestos, tasas y contribuciones que se destinan a la provisión de bienes y servicios comunes o de bienes y servicios meritorios para el mismo sistema político que decide imponérselas.

A continuación se aclara lo que se quiere decir y lo que no se quiere decir con cada uno de los términos que son clave en esta definición.

Sistema político de una jurisdicción territorial

Una jurisdicción territorial es un territorio demarcado por una frontera que incluye personas que viven en él de manera permanente. Es una jurisdicción porque en ella hay autoridades públicas que toman decisiones válidas solamente dentro de la frontera2. Cuando las personas ungidas como autoridades públicas tienen alguna forma de responsabilidad política hacia los habitantes del territorio, la jurisdicción conforma una comunidad política, y el conjunto de personas funciona como un sistema político en los procesos para ocupar los cargos en los cuales se toman decisiones y en los procesos para hacer cumplir estas decisiones bajo la amenaza o el uso efectivo de la fuerza institucionalizada. El sistema político comprende: 1) personas, que habitan el territorio, y que se clasifican de acuerdo con la relación que asumen de manera voluntaria en el proceso de toma de decisiones públicas y en su implementación; 2) reglas de juego formales, que se denominan régimen político, y 3) patrones de juego de los cuales son conscientes los jugadores.

Cultura tributaria

Como ya se indicó, el término cultura tributaria también acostumbra a referirse –en un sentido distinto del que se adopta aquí– a la descripción objetiva de una condición social subjetiva (un “imaginario colectivo”), en general variable con el tiempo, acerca de los diferentes pagos que los habitantes de una jurisdicción territorial realizan al fisco. En comunidades3 numerosas y socialmente heterogéneas, este imaginario colectivo tiene dos promotores relacionados entre sí: los activistas políticos y los medios de comunicación masiva.

Activistas políticos

La sociología política suele afirmar que una de las funciones de los partidos políticos es la de ordenar la deliberación pública sobre los temas políticos, es decir, sobre las decisiones posibles de las autoridades públicas y sus actuaciones reales en su ejercicio. En un sistema político con partidos laxos, como el bogotano, es más adecuado referirse a los activistas políticos4. Bien en el ejercicio como autoridades públicas (en el ejecutivo o en los cuerpos colegiados de elección popular, condiciones ambas que les otorga una visibilidad privilegiada en los medios de comunicación), bien en la contienda política (que los pone en contacto permanente con grupos de interés con capacidad de movilización política o de movilización por reclamos específicos), estos activistas tienen capacidad de alterar el clima de opinión frente a diferentes temas. Es más, su estrategia política siempre pasa por influir sobre el clima de opinión en uno u otro tema.

Clima de opinión es el término que se empleará para referirse al imaginario que la deliberación pública parece reforzar sobre un tema específico, según se trasluce como balance de lo que se comunica a través de los medios masivos de comunicación.

En la anterior caracterización se suponen unos medios masivos que rinden culto a su propia lógica, en contraposición a aquella prensa que tiene una presentación abierta de apoyo político a uno y otro partido político, como se tuvo hace unos años en Bogotá. Entre el conjunto de lógicas propias del medio de comunicación está la amplificación de contrastes. Cuando un acontecimiento se vuelve visible y es bien valorado, se exagera. Las noticias y los comentarios con los que vienen acompañadas compiten por ensalzar. Solo unos cuantos ensayan el enfoque contrario, arriesgándose a salir abucheados, pero ante la perspectiva de quedarse con el premio de haber estado entre los primeros en darse cuenta de que algo que era ya dejó de ser, de manera que ellos mismos se convierten en noticia. Un comportamiento semejante en el otro sentido se produce cuando algo es mal valorado. Se exagera lo malo. Esa lógica interna también se da en las noticias relacionadas con el recaudo y el gasto público.

Luego, cuando se hace referencia a CT en este sentido de descriptor de un estado de cosas en el sistema político acerca de los tributos, se deben tener en cuenta dos planos: el talante político-ideológico de los activistas políticos, que posee un componente estable, y a su vez es afectado por las contingencias propias de la competencia por el poder en el día a día; el otro plano es el clima de opinión de la sociedad en su conjunto, que en principio debería poderse descomponer en estructural + contingente.

Presupuesto de inversión

La actividad rutinaria de una oficina pública encargada de recaudar tributos incluye diferentes formas de comunicación hacia el conjunto de habitantes de la jurisdicción y hacia sectores económicos y sociales específicos. Van desde publicidad masiva sobre fechas de vencimiento, instrucciones, cambios en procedimientos o tasas, etc., hasta cartas individualizadas en el proceso de fiscalización y cobro, pasando por los formularios mismos.

Estos procesos rutinarios de hecho crean imaginarios y son susceptibles de alterar el clima de opinión, y por ello se aprovechan para emitir mensajes al público. Todas las rutinas deben tener en cuenta el impacto en el imaginario tributario5. Esas rutinas mantienen un estado de cosas (administrativo y en el imaginario), y la debida atención a la comunicación requiere experiencia profesional que se debe sostener permanentemente mediante presupuesto de funcionamiento.

Por ser de funcionamiento, esas actividades no quedarían cobijadas por CT como se está definiendo aquí. Es decir, al incluir en la definición de CT la acotación de que se trata de un proyecto de inversión, se indica que se trata de un gasto acotado en el tiempo que tiene por objeto cambiar un estado de cosas hacia otro estado de cosas. A manera de ejemplo, se está aludiendo a aumentar el porcentaje de habitantes que:

■ pertenecen a la jurisdicción y reconocen cuáles son las cargas económicas correspondientes, y a qué gasto se destinan;

■ reconocen (en declaraciones frente a encuestadores) el pago de tributos como un deber cívico, y

■ aceptan las virtudes redistributivas de algunos tributos y que otros no lo sean.

Como impacto, puede pensarse en relacionar un mejoramiento en algún indicador de estos con:

■ aumentar el recaudo

■ disminuir el trámite (y los costos) de las actividades de fiscalización y cobro

Si se incorpora la deriva al “estado de cosas”, resulta más preciso el paralelo:

Por ejemplo, se puede intuir (el asunto es demostrar en cada caso), que la “conciencia tributaria” tiene una deriva negativa natural. Si esto es así, el presupuesto de funcionamiento de una entidad debe incluir recursos para contrarrestar esa tendencia natural a la degradación.

Voluntariamente

El aumento del recaudo puede producirse mediante medidas administrativas, con un proyecto de inversión que mejore las bases de información o, en fin, a través de esfuerzos administrativos y de gobierno similares. No es a ese tipo de esfuerzos que transforman el estado de cosas hacia un estado más favorable a la captación de tributos a los que apunta un programa de CT. La modalidad específica de CT está signada por la idea de voluntariedad. Es algo más que “aceptarla”, ya que la aceptación también puede ser resultado de la rutina. En CT se parte de que el estado de cosas puede cambiarse invocando razones y sentimientos. El aparato de Estado tiene confianza en que, más allá de la razón burocrática (“o paga o se atiene a las consecuencias”), puede invocar razones y sentimientos o emociones para motivar. En el lenguaje de cultura ciudadana, se trata de acercar los comportamientos ordenados por la ley (en sentido positivo: “haga”; en sentido negativo: “no haga”) a comportamientos motivados socialmente (“los otros hacen o no hacen”) o motivados moralmente (“su conciencia”), algunos de los cuales evocan emociones morales

Capítulo 2
¿Por qué los ciudadanos pagan tributos?

Los impuestos se pagan porque se imponen. La misma palabra se rebela contra la idea de pago voluntario. Sin embargo, en los regímenes democráticos el asunto es más complicado. En esta sección se presentarán algunos modelos analíticos sobre el tema, para luego:

1) contrastarlos con los datos empíricos, tratando de verificar cuál “explica mejor”, o “predice mejor”, por qué los ciudadanos pagan impuestos. “Explicar mejor” es una combinación entre sensatez, navaja de Occam y coherencia aceptable entre el modelo y los datos.

2) emplear los modelos, ya respaldados (pero no más, no llegan a ser corroborados) con datos empíricos, para decidir sobre la pertinencia y los alcances de acciones diseñadas con el objetivo de mejorar, mantener o proteger la rutina prevaleciente de pago de impuestos.

Modelo I

En Las instituciones y el desarrollo económico en Colombia, Salomón Kalmanovitz presenta lo que él denomina el modelo democrático liberal básico idealizado:

El modelo democrático liberal básico idealizado podría ser el siguiente: una comunidad que alcanza a generar excedentes y que, en cambio de apropiarlos todos privadamente, decide imponerse tributos proporcionales a la riqueza de cada cual, y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza […] La asamblea de la comunidad decide sobre los tributos, controla a los ejecutores de las políticas y les impone un equilibrio fiscal […] El Estado es [...] la gente organizada en donde todos contribuyen a financiar sus necesidades (Kalmanovitz, 2001, p. 261).

En el contexto de la discusión de Kalmanovitz, el modelo básico idealizado fue suficiente, y no se pretende refutarlo. La idea es partir de él para ir construyendo un modelo de tributación que sea útil en la discusión acerca de qué es pertinente hacer en cultura tributaria.

Problemas del modelo I

a) No contempla mecanismos redistributivos, pues advierte que se trata de impuestos proporcionales a la riqueza de cada cual (Rojas Hurtado y Alviar Ramírez, 1985). Una comunidad que solo maneja dilemas horizontales.

b) Supone un orden imposible: primero, la ciudad existe sin bienes comunes, y una vez que el esfuerzo individual, se insiste, sin bienes y servicios colectivos, ha producido la riqueza de cada cual, la comunidad decide invertir excedentes en lo común de la ciudad. La sola provisión de infraestructura común (vías, plazas) y de servicios tan esenciales como la seguridad, el agua y la energía eléctrica indica que ese no es el orden real. La necesidad de proveerse de bienes comunes en cualquier municipio es la razón de existir del mismo. No viene después.

c) Expresado como lo hace el autor, no advierte que las decisiones son tomadas por mayoría, no por todos. Y por consiguiente, si se trata de la provisión de bienes comunes, aparece la necesidad de ejercer coacción sobre la minoría que no aprueba el aporte pero seguramente se beneficiará de él.

d) Un problema muy importante: la presencia de intermediarios en la toma de decisiones sobre impuestos. No es la asamblea de la comunidad, sino criaturas elegidas, que pueden perfectamente representar comunidades de receptores de tributos, no de aportantes (el temor a la democracia, vigente en la filosofía política de la cultura occidental desde los mismos griegos). O, por el otro lado, las decisiones pueden terminar orientadas, de manera oculta, por intereses económicos que de ninguna manera representan la mayoría, sino eso, poderes económicos.

e) El modelo no tiene en cuenta diferentes formas de tributo, y la manera como los roles influyen sobre el comportamiento frente a los tributos.

Modelo II

Interesan los últimos tres literales, y se comienza con el tercero: la necesidad de mecanismos de coacción. “La gente” es un concepto muy difuso: supone que la sociedad es un hormiguero, en el cual “todas las hormigas son iguales”. Pero no todos los seres humanos son iguales. Ninguna comunidad de seres humanos es homogénea. Considérese inicialmente que el grupo se divide en dos: los que van a pagar porque tienen la suficiente virtud cívica para aportar sin coacción, y quienes necesitan de la coacción porque de otra manera no pagarían. Así que en una primera aproximación, bastante buena en la medida en que supera los enfoques ingenuos al problema de por qué “la gente” paga tributos, se pueden por lo menos tener en cuenta dos grupos:

C (total de contribuyentes) = S (solidarios) + F (dispuestos a no pagar)

Para que el pago se efectúe es necesario que a través de autoridades centrales se impida la acción de los gorrones (free riders), quienes disuelven la solidaridad en la provisión de bienes comunes. Es decir, la acción sobre los gorrones no tiene como fin principal el recaudo que de otra manera no se recibiría, sino prevenir la desmoralización que ellos producen entre los que están dispuestos a pagar. Los mecanismos universales de coacción impiden que se produzca un efecto de evasión en cascada, evasión movilizada mediante el siguiente mecanismo: F no paga y algunos de S lo saben; aquellos de este grupo que tienen menos compromiso moral dejan de pagar, con lo que aumenta la proporción de los que no pagan, lo que a su vez aumenta el número de desmoralizados, y así se produce un efecto que termina llevando a la ineficacia del tributo.

Tampoco los S son todos iguales entre sí. Entre ellos usualmente hay un grupo pequeño, que algunos autores denominan los kantianos, quienes actúan exclusivamente por motivos morales abstractos sin contemplar el comportamiento de los demás. Ellos seguirán cumpliendo con la obligación, aunque los demás no lo hagan. Insisto: se trata de un grupo pequeño, y no tiene sentido que los programas de cultura tributaria estén concebidos para hacerlo crecer, como no deben estar concebidas las acciones de cultura ciudadana al imaginario de una sociedad de seres homogéneamente kantianos (Bromberg Zilberstein, 2003b).

Un programa de fiscalización y cobro está dirigido a F, grupo que sin la consideración del refuerzo negativo se inclinará a no tributar. Por su parte, este refuerzo negativo, bien dirigido, aumentará la moral de los integrantes de S. Una de las funciones sociales de la sanción en un Estado de derecho, cuando la autoridad está bien dirigida e implementada6, es el reforzamiento de la solidaridad entre los que cumplen la norma. Al sancionar a los no cumplidos, a ellos y a los cumplidos se les demuestra que no es lo mismo cumplir la ley que no cumplirla.

Los gorrones producen un efecto de evasión en cascada, pero también podría pensarse que los kantianos generen en momentos especiales un efecto de inclusión en cascada (como en el caso del ahorro del agua en Bogotá en 1997). Cuando hay un proceso de transición como el que comienza a darse en Bogotá desde 1994, un conjunto muy grande de “dispuestos pero prácticos” aguardará, antes de pagar, a ver el comportamiento de los demás. Algunos de ellos se deciden a pagar cuando se dan cuenta que otros pagan primero, lo cual aumenta el número de personas que han pagado, y se produce un proceso de recurrencia hasta llegar a un tope, F.

Ahora es preciso preguntarse: en un comportamiento social como el pago de impuestos (el pago de impuestos es un comportamiento social, no es simplemente una relación aislada individuo-Estado, en la que ningún ciudadano se entera de lo que hacen los demás7), presente en un grupo social, por ejemplo los bogotanos, en un momento dado determinado por el clima de opinión, ¿cuál de los dos mecanismos es más probable que prevalezca, la evasión en cascada o la inclusión en cascada? Esto es muy importante en los comienzos de una transición. Y en ellos, los actores principales son los políticos. Luego, ha llegado el momento de incorporar al modelo el literal d), expuesto arriba.

Modelo III

En tributos, y en otros avatares, la rutina se soporta en mecanismos distintos de aquellos que convocan los procesos de transformación. Rutina evoca el concepto de “hábito”, y este supone periodos cortos, lo que se hace cotidianamente sin pensar. No es apropiado aplicar la noción de rutina al pago de tributos, que se repite con periodos largos y nunca de manera automática. Le cabe mejor la idea de ritual. La navidad se celebra todos los años y se puede hacer sin preguntarse por qué. El no pago de tributos, o la evasión, o la elusión, han podido constituirse en rituales. Ahora, el tipo de explicaciones que se necesita para entender por qué un comportamiento estable se sostiene (“pues, ¡por rutina, por ritual!”) y por qué y en qué grado se resiste a fluctuaciones, es distinto del tipo de explicaciones que se requieren para entender por qué se da o se acepta un cambio en las rutinas o rituales8, y cómo se consolida este cambio hasta producir una nueva rutina, un nuevo comportamiento social. Y los cambios en las rutinas y los ritos de las relaciones de los individuos con el aparato de Estado son impulsados por y en el ejercicio de la política. Se discutirá en seguida esta complejización del modelo a partir de una breve reseña sobre el caso bogotano.

En los años previos a la reforma tributaria local de 1993-1994, los bogotanos vivían la rutina de “tomar los impuestos locales a la ligera”, por decir lo menos duro. Los avalúos catastrales eran muy bajos; los recibos a veces llegaban, a veces no; las amnistías eran frecuentes y podía esperarse una nueva en cualquier momento; la fiscalización y el cobro eran materialmente inexistentes; era común escuchar que para más de uno era posible tener amigos en el gobierno que “resolverían su situación” con el fisco distrital.

El sistema político estaba acomodado a esta situación. El poder electoral se concentraba en la competencia por el Concejo; sus candidatos determinaban el resultado electoral a través de relaciones con necesidades barriales por un lado y pactos políticos con candidatos a la Alcaldía por el otro: respaldo de los votos que se consideran propiedad de los activistas barriales a cambio de control del aparato de gestión y de servicios, o sea control de las entidades distritales. La pobreza fiscal no afectaba los circuitos de reproducción política de estos activistas, pues esas necesidades barriales eran atendidas, bien con el aparato de servicio de las entidades centrales (por ejemplo, la maquinaria de Acción Comunal), bien con pequeñas “partidas” para ir haciendo poco a poco, y precariamente, la infraestructura barrial: vías, parques, salones comunales, saloncitos en escuelitas. Todo se veía estable dentro de este orden de cosas.

En lugar de estable, la condición queda mejor descrita como metaestable: se iba incubando una crisis que estalló al inicio del gobierno del alcalde Jaime Castro. Y en un periodo de pocos años se habría producido en el incierto tinglado del sistema político una transformación a una nueva condición, a un diferente clima de opinión sobre los tributos. Como resultado de él los ciudadanos declaran positivamente sobre los impuestos (según las encuestas de cultura ciudadana, como se describe más adelante), una mayoría muy notable los paga año tras año, en la deliberación pública hay proyectos políticos que no le tienen miedo a hablar de cobrarlos, y hay mayor precaución por parte de los actores políticos frente a despotricar contra “los tributos que nos agobian” (que, de paso es importante decirlo, de ninguna manera son confiscatorios).

El modelo para analizar el comportamiento del sistema político en los periodos de transición y consolidación de un nuevo clima de opinión es el siguiente (ver figura 1), que se aplicará al caso de Bogotá:

Figura 1. Modelo para analizar el comportamiento del sistema político

Nota: para entender los desenlaces de un conflicto en una coyuntura es mejor acudir al concepto de “clima de opinión sobre los tributos” que al de “cultura tributaria”. Ver explicación en el texto. Fuente: elaboración propia.

El sistema político bogotano se puede describir en forma breve como democracia de audiencia (Manin, 1998) en la elección de alcalde, con partidos laxos que no portan ideologías claras, lo que quiere decir que en muchos temas los activistas políticos responden al clima de opinión. Más que “representar” sectores sociales, el alcalde puede ser afín a algunos de ellos. El régimen político pone en el talante del alcalde, en su personalidad, las decisiones sobre tributos. El candidato o el alcalde lanzan sus propuestas a la deliberación pública, para lo cual consultan primero su conciencia (en este caso, su manera de concebir los alcances de la acción del Estado), sus atribuciones según el régimen y las consideraciones que le formulen los expertos que seleccione, incluyendo los que han venido haciendo parte del aparato de gobierno local. Una propuesta de cambio en asuntos tributarios, bien sea como proyecto de acuerdo, como anuncio, como programa de gobierno o como soporte financiero del Plan de Desarrollo, será discutida por la opinión pública, con mayor o menor intensidad según el tamaño del cambio que proponga.

Los activistas políticos, que representan su opción de “vivir para la política” pero especialmente su necesidad de “vivir de la política”9, de acuerdo con sus afinidades se moverán en respaldo de ciudadanos que se sientan maltratados por una política o que teman una decisión de política; no dejarán de consultar y ser consultados por los gremios de la producción, pero estos se manifestarán por su propia cuenta, tratando de influir en el clima de opinión, de manera independiente. Los medios de comunicación, por su parte, aplicarán en general su propia lógica de lo noticioso; el alcalde hará su propio cálculo sobre los riesgos y las posibilidades de ganar respaldo según el clima de opinión, y mediante este respaldo espera promover la decisión favorable del cuerpo colegiado local.

En cuanto a lo que interesa aquí, ¿por qué tributa la gente?, la consideración de la relación entre clima de opinión sobre tributos y sistema político es de crucial importancia. El razonamiento es el siguiente:

1) La gente tributa, fundamentalmente, porque le cobran tributos. En casos extremos –como cobros excesivos– habrá rebelión.

2) La condición “clima de opinión ampliamente desfavorable para tributar” se realimenta con un sistema político que decide no cobrarlos o cobrarlos con indolencia.

3) Salir de este circuito implica una transformación, seguramente traumática, más porque el sistema político responderá para conservar el estado de cosas con el que ha producido el conjunto de ganadores que se han acomodado a él, que porque haya una idea profunda y ampliamente compartida de que se pueden tener bienes colectivos en calidad y cobertura aceptables sin pagar tributos, tasas o contribuciones.

4) Luego, cuando se quiere responder la pregunta: ¿Por qué tributa la gente?, también hay que responder la pregunta: ¿Por qué se le está cobrando a la gente? La cultura tributaria tiene que ver con las dos. En el segundo caso, se trata de mantener un clima de opinión favorable a la tributación, para reducir la tentación en la que pueden caer los activistas políticos de desandar las decisiones que condujeron a que se cobren tributos.

Todas estas consideraciones y otras del mismo estilo deben ser añadidas para acercar el modelo democrático liberal básico idealizado a las condiciones reales de los gobiernos de ciudades como Bogotá, en donde la comunidad reunida en asamblea es sustituida por un sistema político en el que los intereses de políticos profesionales –los confesables: su reproducción política– también se ponen en juego.