Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011

© Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Instituto de Estudios Urbanos - IEU

© Vicerrectoría de Investigación

Editorial Universidad Nacional de Colombia

© Paul Bromberg Zilberstein

Colaboradores

Mónica Páez Sierra

Óscar Enrique Alfonso

Wilson Enrique Colmenares Moreno

Comité y Centro Editorial Instituto de Estudios Urbanos - IEU

Comité editorial de la Editorial Universidad Nacional de Colombia

Primera edición, 2016

ISBN: 978-958-775-697-5 (papel)

ISBN: 978-958-775-699-9 (IBD)

ISBN: 978-958-775-698-2 (digital)

www.unal.edu.co www.editorial.unal.edu.co www.institutodeestudiosurbanos.info direditorial@unal.edu.co

Colección Ciudades, Estados y Política

Instituto de Estudios Urbanos - IEU

Diseño de la colección

Inti Guevara. Diseñadora gráfica

Dora Inés Perilla Castillo - Cordinación editoral

Martha Elena Reyes Martínez - Corrección de estilo

Ángela Pilone Herrera - Diseño de cubierta

Olga Lucía Cardozo Herreño - Diagramación

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio

sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales

Impreso y hecho en Bogotá, D. C., Colombia, 2016.

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Bromberg Zilberstein, Paul, 1952-

Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011 : realidades y ficciones / Paul Bromberg Zilberstein ; colaboradores, Mónica Páez Sierra, Óscar Enrique Alfonso, Wilson Enrique Colmenares Moreno. -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia (Sede Bogotá). Instituto de Estudios Urbanos - IEU, 2016.

196 páginas : ilustraciones. -- (Colección Ciudades, Estados y Política)

Incluye referencias bibliográficas e índices

ISBN 978-958-775-697-5 (papel). -- ISBN 978-958-775-698-2 (digital). --

978-958-775-699-9 (IBD).

1. Impuestos -- Bogotá -- 1992-2011 2. Hacienda pública 3. Cultura urbana -- Impuestos 4. Planificación tributaria 5. Política de gastos públicos 6. Recaudación de impuestos 7. Bogotá -- Administración pública 8. Bogotá -- Política fiscal I. Páez Sierra, Mónica, 1988-, colaborador II. Alfonso, Óscar Enrique, 1973-, colaborador III. Colmenares Moreno, Wilson Enrique, 1982-, colaborador IV. Título V. Serie

CDD-21 336.201486148 / 2016

Investigación financiada con recursos de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría Distrital de Hacienda. Dirección Distrital de Impuestos. Contrato número 629 de 2009.

Publicación financiada con recursos de la convocatoria del Programa nacional de divulgación y difusión del conocimiento mediante la publicación de libros 2013-2015. Universidad Nacional de Colombia. Vicerrectoría de Investigación, Editorial Universidad Nacional de Colombia e Instituto de Estudios Urbanos (IEU).

Colección

Ciudades, Estados y Política

Universidad Nacional de Colombia (Sede Bogotá).

Instituto de Estudios Urbanos (IEU)

Contenido

Lista de tablas

Tabla 1. Comparativo ingresos tributarios 2006-2007

Tabla 2. Resumen calificaciones 2005-2010

Tabla 3. Cumplimiento del pago predial

Tabla 4. Acciones de cultura tributaria, 1992-2007

Tabla 5. Frecuencia noticiosa de temas tributarios en El Tiempo

Tabla 6. Diferencias por periodo del tratamiento noticioso en el diario El Tiempo

Tabla 7. Cambios generadores de noticia, por periodo

Tabla 8. Aporte voluntario 10 %

Tabla 9. Pago voluntario predial, por estratos

Tabla 10. Contribución de cada estrato al segundo pago voluntario, 2003

Tabla 11. Contribución de cada estrato al tercer pago voluntario, 2004

Tabla 12. Contribución de cada estrato al pago voluntario, 2007

Tabla 13. Primera pregunta. Encuesta de cultura ciudadana en el 2001

Tabla 14. Segunda pregunta. Encuesta de cultura ciudadana del 2001

Tabla 15. Segunda pregunta. Encuesta de cultura ciudadana del 2003

Tabla 16. Número de personas que respondieron estar totalmente de acuerdo (TA) más las personas que respondieron estar de acuerdo (A) en las encuestas de 2003 y 2001

Tabla 17. Comparativo de las personas que respondieron estar totalmente de acuerdo (TA) y de acuerdo (A) en las encuestas de los años 2003 y 2001

Tabla 18. Comparativo 2001-2003: percepción sobre las consecuencias del no pago

Tabla 19. Pregunta sobre recordación de impuestos distritales

Tabla 20. Opciones de respuesta a la pregunta: ¿Recuerda usted por cuáles conceptos se deben pagar impuestos en el Distrito?

Tabla 21. Respuestas a la pregunta sobre los conceptos de pago de impuestos

Tabla 22. Comparativo 2001-2003 de las respuestas a la pregunta sobre conceptos de pago de impuestos

Tabla 23. Preguntas de conocimiento, actitudes y percepciones sobre cultura tributaria

Tabla 24. Respuestas pregunta 602, Encuesta de cultura ciudadana 2001

Tabla 25. Respuestas pregunta CE20, Encuesta de cultura urbana 2003

Tabla 26. Comparación 2001-2003 sobre percepción de que se malgasta el dinero de los contribuyentes

Tabla 27. Misma comparación tabla anterior, 2001-2003-2007

Tabla 28. Resumen tabla 27

Tabla 29. Pregunta CE21c, Encuesta 2003

Tabla 30. Clasificación de las acciones de cultura tributaria

Lista de figuras

Figura 1. Modelo para analizar el comportamiento del sistema político

Figura 2. Ingresos corrientes tributarios 1990-2006

Figura 3. Evolución de impuestos de mayor participación 1990-2006

Figura 4. Predominio de noticias sobre catastro y valorización en el año 2007, según mes

Figura 5. Cantidad de aportantes voluntarios predial según estrato, 2003-2007

Figura 6. Los que sí pagan el 10 % adicional

Figura 7. Recordación de tributos, comparativo de ciudades, 1

Figura 8. Recordación de tributos, comparativo ciudades, 2

Figura 9. ¿A quién prefiere pagar tributos? Comparativo ciudades

Introducción

Entre 1990 y 2011, Bogotá experimentó una transformación. Así se manifestó en el nuevo imaginario que difundieron sobre ella los medios masivos y en el interés de académicos y gestores públicos de diversos rincones del mundo por analizarla. Este imaginario se respaldó en el mejoramiento de la calidad del espacio público, en la prestación de servicios que lo impactan (recolección de basuras, siembra y poda de árboles, parques, Transmilenio, señalización vial, etc.), y en la cobertura y la calidad de otros servicios, como los domiciliarios, la salud, la educación, el bienestar social, entre otros (Bromberg Zilberstein, 2005).

La gestión que ha producido estos cambios tiene, para el ciudadano común y corriente, un lado oculto que es crucial: parte de esos cambios es fiscalmente sostenible. No se ha respaldado únicamente en ingresos contingentes1, sino especialmente en un mejoramiento sustantivo y acumulativo de la estructura fiscal de la ciudad. Este mejoramiento se hizo posible porque actores políticos (alcaldes) lo promovieron y lo ejecutaron desde 1993 en adelante. Incluso el gobierno de Samuel Moreno, cuestionado por corrupción en los años posteriores, tiene un balance muy positivo en su gestión fiscal. A lo largo de este periodo un sistema político que renegó durante años del cobro de impuestos, tasas y contribuciones, pasó a una condición en la que proponer aumentar los ingresos fiscales de manera sostenida no equivale a la muerte política.

La ciudad parecía orientarse hacia la sostenibilidad política y fiscal, es decir, hacia una condición en la cual el sistema político se propondría y aprobaría proyectos viables, considerando sus competencias y los recursos con los cuales puede contar. Esta condición puede verse amenazada desde los dos flancos: uno, decisiones y programas que son políticamente difíciles de revertir pero generan obligaciones recurrentes cuando no crecientes, lo que parece haber ocurrido durante el periodo posterior a Samuel Moreno. En el otro flanco, el regreso a aquella condición que se vivió durante muchos años, cuando el cobro y el pago de tributos cayeron en descrédito. Siempre está presente el riesgo de que vuelva a imponerse una cultura política de rebelión frente a los tributos. De hecho, dos acontecimientos del año 2007, durante la administración del alcalde Luis Eduardo Garzón, prendieron las alarmas: 1) un grupo de empresarios consiguió que el alcalde revirtiera el proceso de actualización catastral; 2) ese año, además, el alcalde aplazó y puso en cuestión los cobros de la primera etapa de una contribución de valorización aprobada por el Concejo dos años antes. En buena hora, ambas crisis fueron superadas durante el periodo de Samuel Moreno. Sin embargo, las dos crisis llevan a preguntar qué tan consolidados son los logros en aceptación cultural de los impuestos, eso que se ha venido denominando cultura tributaria.

A partir de 1995, como un capítulo de las acciones de cultura ciudadana que caracterizaron al gobierno de Antanas Mockus (1995-1997), la Secretaría Distrital de Hacienda inició un programa de acciones y un estilo de comunicación que adoptaron ese nombre. Este programa ha tenido continuidades y discontinuidades a partir de su nacimiento, aunque las acciones y el sentido de lo que se hace bajo el nombre de cultura tributaria cambian de gobierno a gobierno. Los alcaldes y los secretarios de Hacienda subsiguientes han conservado parte del discurso del tema tributario que comenzó en ese momento en la ciudad, con la excepción del alcalde Garzón, a quien durante la campaña incluso se le oyó el viejo discurso antitributario que tanto daño le había hecho a la ciudad.

La transformación fiscal de Bogotá generalmente se mira desde el lado del mejoramiento en tarifas y procedimientos, así como de la capacidad técnica asociada al recaudo y al cobro. Como se narra en el texto, esta transformación no se logró sin sangre de político. Pero como ella coincidió en parte con ese programa sistemático llamado cultura ciudadana, que sugería la posibilidad de adelantar un cambio cultural para acercar la cultura a la ley, también cabe la pregunta sobre la incidencia que pudieron haber tenido –o que pueden tener–acciones de política en el campo de la cultura tributaria.

En el año 2009, la Secretaría Distrital de Hacienda me solicitó conceptuar sobre la pertinencia de mantener un proyecto de inversión bajo ese nombre, investigación que realicé bajo el paraguas institucional del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia en su línea de investigación en Gobierno Urbano. Este libro es la adaptación del informe correspondiente, que respondía la siguiente pregunta para el caso específico de la Secretaría Distrital de Hacienda en 2009: ¿Qué incidencia tiene un programa de cultura tributaria en la aceptación y el pago cumplido de los tributos por parte de los ciudadanos?

Los técnicos tienden a subvalorar los programas de esta naturaleza: los impuestos hay que cobrarlos y punto, y los ciudadanos los pagan por la amenaza de sanción. Los culturalistas sueñan con hacer todo por las buenas, hasta el punto de que todos deberíamos ir con alegría a consignar nuestros impuestos, aunque al cobrador de impuestos casi ni le importe.

Dada mi intervención pública durante el primer gobierno de Mockus, cuando tuve a mi cargo el manejo de muchas acciones del programa de cultura ciudadana (no el de cultura tributaria, por cierto), abordé el estudio con la expectativa de mostrar que la razón estaba del lado de los culturalistas. La conclusión resultante fue la contraria, para el caso de Bogotá 2009. Para ello tuve que revaluar las acciones de cultura tributaria. No hay pago de tributos sin que la oficina pública a cargo desempeñe sus funciones con seriedad, continuidad y dé la imagen de competencia técnica (por supuesto, es mejor que además de dar esa imagen, realmente la tenga). Pero los técnicos tampoco tienen toda la razón, y lo cierto es que la invocación exclusiva a “dura es la ley, pero es la ley” ayuda a forjar resistencias políticas, y tiene poco impacto en el compromiso más importante de gobierno bajo una democracia: todas las acciones en un régimen democrático deben contribuir a reforzar el Estado democrático de derecho. Por eso, en la democracia, el fin no justifica los medios. Por ende no basta con técnicos, ni con razón burocrática. Hacen falta razones, y muchas razones. Hace falta “creación de sentido”.

La pregunta es difícil de abordar. La respuesta, este libro, contiene lo que se podía hacer dado el tiempo y la información disponibles. Creo que logra superar el enfoque basado en los deseos o en una deliberación que desde la filosofía es poco fértil para orientar políticas públicas en serio, esto es: si el ser humano es bueno por naturaleza y la sociedad lo corrompe o si la sociedad (léase Estado, más bien) domestica la naturaleza salvaje de ese ser humano.

En el primer capítulo se aclaran los significados del término cultura tributaria. Allí se señala que la cultura tributaria puede entenderse como: a) una de las dimensiones de la cultura política de una sociedad, “el universo de representaciones sobre los impuestos y sus relaciones con el compromiso individual y la acción pública” (Rivera y Sojo, 2002, p. 458 ); b) un conjunto de acciones que se diseñan con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de impuestos, tasas y contribuciones; c) una definición ostensiva: el conjunto de acciones contempladas en los proyectos de inversión que han sido ejecutados bajo ese nombre a partir de 1995. Adopto la definición b debido al compromiso contractual con la Secretaría.

En el segundo capítulo se construyen varios modelos para responder a la pregunta “¿por qué los ciudadanos pagan impuestos?”, a partir de complejizar una imagen simplificada de una sociedad tomando decisiones, el modelo liberal ideal básico:

Una comunidad que alcanza a generar excedentes y que, en cambio de apropiarlos todos privadamente, decide imponerse tributos proporcionales a la riqueza de cada cual, y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza (Kalmanovitz, 2001, p. 261).

El proceso permite precisiones importantes para abordar la pregunta: 1. “La gente” es un concepto muy grande; supone comunidades homogéneas que no existen. Dividiendo el grupo en gorrones, dispuestos pero prácticos y kantianos se llega a un modelo mucho más fiel a la realidad que la supuesta comunidad homogénea; 2. Los mecanismos para dar cuenta de cómo se conserva una rutina o ritual son distintos de aquellos necesarios para explicar cómo se producen transformaciones de rutinas o rituales públicos vigentes. En ambos casos es necesario reconocer el papel de los actores políticos y cómo funciona el sistema político particular; 3. Al seguir este razonamiento, se llega al modelo que plantea que una comunidad tributa, fundamentalmente, porque le cobran tributos; 4. Cada tributo debe analizarse en sus propias características para entender el comportamiento del grupo y del sistema político frente al tributo; 5. En todo esto resulta importante el concepto de clima de opinión.

Hasta este punto la aproximación es analítica. Los hechos se comienzan a invocar en el capítulo 3, en el que se hace una reseña breve de las acciones administrativas que en Bogotá lograron, en el curso de pocos años, multiplicar por 10, en términos reales, el recaudo fiscal. Este capítulo se nutre casi completamente de un texto elaborado por Carmenza Saldías y Diego Pardo para otra investigación, resumido y complementado por el segundo y por mí. Por la fecha en que se realizó el estudio no se incluye un balance completo de las acciones de la administración de Samuel Moreno, sino una reseña breve de sus acciones y logros. Durante este periodo continuó el proceso de mejoramiento acumulativo que venía de atrás. En el capítulo 4 se hace un intento de sistematizar el variopinto catálogo de acciones que se han denominado cultura tributaria, para construir los modelos que subyacen a la idea de que ellas tendrán impacto en el pago de tributos.

En el capítulo 5 se contrasta lo expuesto con la evolución que en los últimos años se ha registrado en las respuestas a preguntas sobre ingresos y gastos del gobierno distrital, que en diferentes encuestas se han venido haciendo a los ciudadanos. Resultan así varias cosas esperables, pero también algunas sorpresas, no todas agradables. La atrevida propuesta de Mockus de pagar voluntariamente un 10 % adicional convocó tan solo a un 3 % de contribuyentes, cuando el gobierno que lo propuso esperaba mucho más. Este número coincide con el porcentaje de kantianos esperable en nuestra sociedad. La manera como inició su disminución desde el año 2004 hasta llegar a menos del 1,5 % corrobora la hipótesis de que los pequeñísimos logros de este 10 % voluntario están asociados al respaldo político de fieles con los que cuenta el exalcalde Mockus en la ciudad.

Las encuestas de cultura ciudadana muestran una actitud favorable al pago de tributos, pero, contrario a las ilusiones de los gobernantes y los comentaristas, a medida que aumentaron el recaudo y la “cultura tributaria positiva”, lo hizo también el porcentaje de personas que creían que la plata se malgasta o se la roban. Una encuesta realizada en 2002 por Fedesarrollo en las principales ciudades, por encargo de la Secretaría Distrital de Hacienda, mostró que el porcentaje de ciudadanos que confunden los tributos locales con los nacionales es bastante más alto en Bogotá que en las otras ciudades. Estos resultados no respaldan la idea de que los bogotanos aceptan pagar impuestos porque saben en qué se invierten y están satisfechos con ello.

¿Se deduce de esto que no ha habido impacto de las acciones de gobierno más afines a la idea de cultura tributaria? No. Por una parte, es necesario diferenciar entre la conservación de un estado de cosas y sus transformaciones. Pero por otra parte es necesario desentrañar los modelos en los que implícitamente se sustentan las ilusiones sobre el impacto. Esto es lo que se hace en el capítulo 6. Definiendo la eficacia del modelo de impacto como el producto entre eficacia de la modalidad de interacción y cubrimiento, y eficacia de la estrategia de escalamiento, analíticamente aparece que algunas acciones, como el trabajo dirigido a los niños de las escuelas públicas y la publicidad masiva para “ser buenitos con los impuestos”, tendrían un impacto bajo comparado con la comunicación permanente con el alcalde cuando están en curso crisis y reformas. Pero esta estrategia depende del alcalde: de su ideología, de su capacidad de comunicación, de su voluntad política; no del cobrador de impuestos. Por otro lado, las rutinas y los rituales que implican las obligaciones tributarias de los ciudadanos, creadas por el cobrador en cumplimiento de sus funciones, se han aprovechado para la creación de sentido sobre los tributos. En la comunicación de noticias a los ciudadanos, en la recordación de fechas, en los textos de los formularios, en la atención que se brinde a quien lo solicite, ha habido un cambio en el lenguaje que influye sobre el clima de opinión.

Si ha variado la cultura tributaria, tendrían que contrastarse las respuestas sobre temas tributarios en las encuestas hoy en día con encuestas sobre el tema previas a la transformación, pero estas no existen.

Al final del gobierno de Garzón, el clima de opinión favorable a los tributos parecía desvanecerse. Sin embargo, en la administración Moreno se cobró la valorización y se hizo la actualización catastral, y a pesar de las denuncias de corrupción y desgreño que se desataron al final de su administración, no se abrió el campo político para los buscapleitos contra los impuestos. Se trataría de una señal esperan- zadora ya que, en medio de ires y venires, Bogotá avanzaría hacia una sociedad más integrada que acepta el pago de tributos como una condición clave para crear una capital con futuro.

Acontecimientos en el campo fiscal han sido muy importantes durante el periodo de Gustavo Petro. El formulario para el cobro de impuestos voluntarios soportado en los decretos de 2002 sigue vigente, con la opción de pago voluntario sin lista de proyectos, sin acciones de promoción y sin información pública sobre el monto del recaudo tributario logrado. En esas condiciones de indiferencia, el recaudo por esta modalidad seguramente ha seguido cayendo. El cobro de valorización se cuestionó en un discurso que no quedó claro, con la decisión de pagar algunas obras con recursos de crédito, una cuenta en el futuro que se diluye. El crecimiento de los precios del suelo aumentó los valores de los inmuebles, que con la actualización catastral que se diseñó en el periodo del secretario Juan Ricardo Ortega y el fin de la vigencia del acuerdo que diluía el efecto de las reformas mediante la figura de “ajustes por equidad tributaria” han venido aumentando el recaudo, originándose un conato de rebelión que no pasó a mayores. El recaudo sigue subiendo y al mismo tiempo aparecieron los políticos con proyectos de ley del tipo “a ver qué pasa” para limitar la capacidad tributaria de los municipios con el pretexto de defender a los ciudadanos. Estos y otros hechos de este polémico periodo ameritarían extender el estudio para incorporarlo, pero eso no fue posible. El análisis se mantiene para el periodo 1992-2011.

Agradezco a los exfuncionarios del periodo las entrevistas que me aceptaron: Fidel Castaño Duque, María Camila Uribe en sus calidades de directores distritales de impuestos y Carmenza Saldías y Pedro Rodríguez en sus calidades de secretarios de Hacienda. Agradezco en especial a quienes eran durante el estudio la directora de impuestos, Gloria Nancy Jara, y secretario de Hacienda, Juan Ricardo Ortega, por la atención que prestaron al tema y por el tiempo que invirtieron en las discusiones que sostuvimos. En todo caso, el contenido refleja mis ideas, que no necesariamente coinciden con las de ellos.

Por supuesto, agradezco a Carmenza Saldías y a Diego Pardo por su significativo aporte al contenido del tercer capítulo, y a Constanza Cubillos por el trabajo de sistematización de las noticias de El Tiempo.

Finalmente, agradezco a Mónica Páez Sierra, Óscar Enrique Alfonso y Wilson Enrique Colmenares Moreno, quienes me apoyaron con la gestión de citas y referencias bibliográficas, corrección de estilo y gestión editorial del libro.

Todos ellos quedan exonerados de cualquier culpa por los errores e impertinencias.

Paul Bromberg Z.

Carmen de Apicalá, Tolima

Mayo de 2015