Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011

Modelo IV (y complemento al modelo II)

Ahora se incorpora el literal e) de las observaciones al modelo democrático liberal básico idealizado: no todos los tributos son iguales, ni en sus hechos generadores, ni en sus sujetos activos y pasivos. Luego la disposición a pagarlos solo en primera aproximación puede pensarse genéricamente.

En general, los ciudadanos adultos desempeñan al mismo tiempo dos roles, el de consumidor y el de productor. Separar estos dos no está libre de interrogantes, pero hay más riesgo de cometer errores si no se hace. Como agente económico en la producción, el comportamiento de una persona frente a los impuestos que gravan su actividad productiva (sus ganancias) puede ser distinto de su comportamiento como consumidor.

El pago del impuesto predial residencial puede percibirse como una suerte de tasa no individualizable relacionada con las condiciones del entorno residencial y de la ciudad como espacio de uso y disfrute, ambos en el rol de consumidor. Pagar el predial significaría aseo y barrido de las zonas públicas10, mantenimiento de vías y andenes, mantenimiento de parques, alumbrado público, arborización, y por tanto en los dilemas frente al pago del predial puede jugar el balance entre estos servicios comunes y el precio que paga cada cual, claro está, todo sujeto al civismo… y a los dilemas de acción colectiva.

El impuesto de industria y comercio (ICA) requiere consideraciones distintas. El civismo parece más difícil de convocar; los actores están en el rol de productores, en el cual no solo son estratégicos, sino profundamente estratégicos. No se trata de una elección asociada al consumo, sino al medio por el cual recibe su ingreso, y “con el negocio no se juega”:

■ Que los competidores no paguen no solo desmoraliza, sino sitúa en desventaja económica a quien lo paga.

■ Los mecanismos de elusión y evasión son numerosos.

■ En este caso, los actores están organizados o son representados por organizaciones en su deliberación con las autoridades públicas y en su presencia en los medios de comunicación. Es posible incluso que algunas organizaciones de empresarios contraten expertos en comunicación para afectar el clima de opinión en su favor. De hecho, ha sucedido.

■ Cambios pequeños en los porcentajes pueden conducir a la quiebra; no es el caso del predial residencial, en el que se trata de elegir qué se deja de consumir para pagar el impuesto.

En este caso, se hace obligatorio acudir a la escuela de la elección racional al estilo de los economistas, no de los sociólogos: balance de pérdidas y ganancias al tributar o no tributar. En forma esquemática, el problema se reduce a lo siguiente:

1) Se tienen dos opciones: pagar o no pagar el impuesto (con esto se hace referencia a la factibilidad de la elección);

2) El contribuyente es libre de elegir cualquiera de las dos opciones. En este caso, para hacer su elección las ordena de acuerdo con su preferencia que está asociada al costo beneficio: el balance entre los costos que implica pagar y los costos-riesgos de no pagar, pagar menos, eludir, evadir, omitir, etcétera;

3) El contribuyente ordena estas opciones según sus preferencias, que incluyen las condiciones económicas prevalecientes.

Se ha afirmado, al discutir el modelo III, que en el caso del predial-residencial este razonamiento debe ser mirado con reservas. ¿Sí hacen los ciudadanos un balance costo beneficio frente a pagar o no pagar? Muchos de ellos pueden dar por supuesto que hay que pagar. En el caso de predial-residencial y de vehículos, los ciudadanos pueden tener la certeza de que, al momento de vender, el impuesto aparece; y puede aparecer con intereses (en el periodo de indiferencia tributaria oficial, se podía tener la expectativa de amnistías; de ahí lo grave de esa tradición institucional). ¿Cuántos contribuyentes conocerán de alguien cuyo inmueble haya sido rematado por no pagar predial? La pregunta no se ha hecho, pero con plena certeza se puede afirmar que muy pocos (el primer caso de este tipo pudo haberse presentado en el segundo periodo de Mockus (Saldías, comunicación personal). La seriedad en el cobro del tributo, su regularidad anual, que más hace pensar en un ritual ciudadano, el hecho de que el ciudadano sabe que su predio está registrado, que el gobierno está pendiente de su valor y de su estado de cuenta, aunado a la percepción de que el tributo lo pagan materialmente todos a su alrededor, todos estos se unen para constituir el factor principal que produce el cumplimiento de la obligación tributaria. Es lo que se quiere decir al afirmar que los impuestos se pagan porque se cobran.

En cambio, en el caso del ICA, por las razones anotadas, la situación es distinta. En este caso, el cálculo de los riesgos sí está presente. Vuelve a ser cierto, sin embargo, que puede ser más importante la certeza de que hay acciones de fiscalización y cobro, que las sanciones mismas.

Capítulo 3
Evolución de los ingresos fiscales en Bogotá, 1992-2006

En la sección anterior se construyó un modelo general para aplicarlo a cualquier territorio con el fin de intentar explicar por qué sus habitantes pagan tributos. A partir de esta sección se comienzan a mirar los datos de Bogotá, tomando como referencia una de las afirmaciones a las que se llegó en la construcción del modelo: “Los impuestos se pagan porque se cobran”. Bogotá vivió a partir de 1993 una transformación en el cobro de tributos y otras formas de recaudo fiscal. En esta sección se verán algunos detalles de esta transformación11.

Administración Jaime Castro (1992-1994)12

Al comenzar la década de los 90, la ciudad de Bogotá entró en una fuerte crisis financiera:

En 1992, la inversión carecía en buena parte de financiación, crecían aceleradamente las deudas con contratistas, y los ingresos apenas cubrían el funcionamiento. Después del gran esfuerzo de restricción presupuestal, en valores constantes de hoy el déficit fue de $81.715 millones. Los ingresos crecían a tasas del 1 por ciento mientras que los gastos corrientes lo hacían al 7 %, lo cual tendía a agravar el déficit fiscal. El ahorro interno después de pagar intereses, cayó en un 20 por ciento, y la inversión, en términos reales disminuyó en un 4,3 % (Castro, 1994, p. 63).

La administración de Jaime Castro tuvo que diseñar un esquema que le permitiera a la ciudad salir de esa difícil situación. El paquete de medidas se centró en dos escalas de tiempo: medidas de tipo coyun- tural para sortear la crisis, por un lado, y medidas de corte estructural para la generación de soluciones de largo plazo. El tema tributario se circunscribe a este último conjunto de medidas.

Las medidas tributarias de largo aliento se consagraron en el Estatuto Orgánico de Bogotá. Además de esto, la administración Castro se concentró en mejorar la estructura de gestión administrativa, se privatizaron los servicios de recaudo13, dejando esta labor al sistema bancario (Bromberg Zilberstein et al., 2006), de tal forma que fuera más fácil para el usuario cancelar sus obligaciones, eliminando sistemáticamente la figura del tramitador y, por consiguiente, reduciendo –por decir lo menos– el riesgo moral propio de los anteriores procesos de recaudo (Castro, 1994, p. 52).

El seguimiento de los contribuyentes se realizó a partir del cruce de información de distintas bases de datos, entre ellas las de la DIAN, la Superintendencia de Sociedades, la Cámara de Comercio, las corporaciones de ahorro y vivienda, y se sistematizó todo lo concerniente a la recaudación, ganando en eficiencia (Castro, 1994, pp. 53-54).

Acciones y resultados

El incremento de los ingresos tributarios en 1994 fue de alrededor del 77,1 % real con respecto a 1993. Se duplicaron los ingresos provenientes del impuesto predial, calculando un aumento del 74 %. El incremento del recaudo del impuesto de industria y comercio fue de 111 %, mientras los impuestos de timbre y rodamiento, y los de delineación urbana crecieron 45,7 % y 131 %, respectivamente (Castro, 1994, p. 62). La situación para el año 1994 puede resumirse de la siguiente manera:

Después de cubrir el déficit del nivel central generado en 1993, se produjo un superávit de $21.468 millones. En valores constantes los ingresos subieron a una tasa de 62 por ciento, mientras que los gastos corrientes lo hicieron al 27,6 por ciento. El ahorro interno después de pagar intereses creció en un 247 por ciento frente al año anterior, y llegó a $275.769 millones, lo cual permitió financiar en buena parte la inversión, que alcanzó la suma de $344.100 millones […] Los niveles de endeudamiento neto se mantuvieron con un ligero crecimiento del 10 por ciento, y los intereses crecieron en un 27 por ciento […] En valores reales, el servicio de la deuda, entendido como los intereses más las amortizaciones representaba en 1992 el 17,75 por ciento del total de ingresos y transferencias que recibía el Distrito. En 1994 sólo representó el 11,3 por ciento (Castro, 1994, p. 64)14.

Administración Antanas Mockus-Paul Bromberg (1995-1997)15

Estas cifras dan fe del punto de inflexión que viviría la ciudad a partir del año 1994. La administración Mockus-Bromberg profundizó la política acerca de la tributación, acentuando la producción de ingresos propios en la ciudad, pero haciendo énfasis en la concepción de una ciudadanía que tiene el deber de tributar para poder exigir sus derechos ciudadanos. De acuerdo con el discurso que se manejó durante el gobierno, no es suficiente con generar cambios en las instituciones formales: se requiere cambiar ciertos comportamientos y justificaciones para poder generar proyectos de largo aliento.

El gobierno distrital propuso al Concejo Distrital proyectos de racionalización tributaria, sobretasa a la gasolina, valorización por beneficio local, endeudamiento, conversión en sociedad por acciones de la Empresa de Energía de Bogotá16 y de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, y una propuesta sobre el estatuto presupuestal.

Acciones y resultados

El esquema tributario diseñado en la administración Castro fue mejorado y puesto en funcionamiento. Al tomar como base el sistema de autodeterminación, fue posible avanzar en acciones de desarrollo institucional, en programas de fiscalización y cobro, y en programas de cultura ciudadana (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997, p. 95). Todos estos programas fueron financiados por medio del componente de cultura tributaria relacionado en el Plan de Desarrollo. Del mismo modo, se produjeron cambios en la normatividad de los impuestos que se tradujeron en nuevos recursos, todo desde la base de un discurso abierto sobre la relación con el contribuyente.

Se reformó la Dirección Distrital de Impuestos (DDI), organizándola según el tipo de impuestos –Subdirección de impuestos a la producción y al consumo y Subdirección de impuestos a la propiedad–. Esta reforma puso a tono a la DDI con las tendencias internacionales en cuanto a la organización de la administración tributaria. Del mismo modo, se profundizó en la profesionalización de la planta de personal, apoyándola en un esquema de selección por perfiles, según el cual se suprimieron cargos del nivel asistencial y se eliminó el cargo de auxiliar17.

Sumado a esto, se adelantó un programa de actualización informática y de adquisición de nueva tecnología, con sistemas de lectura óptica que permitieron mejorar la calidad de la información, así como concentrar esfuerzos en los campos de auditoría y control (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997).

Finalmente, se realizó un ejercicio de divulgación de la normatividad tributaria de la ciudad enfocada a los contribuyentes y se amplió el convenio con los bancos de tal forma que se aumentaron a 700 las oficinas de recaudo.

En el área de fiscalización y cobro, entre 1994 y 1996 los recaudos aumentaron en 150 %, para el área de fiscalización, y en 526 % para el área de cobranza.

Bajo racionalización tributaria se enmarcaron tres estrategias: mejoras en los procesos de fiscalización y cobro, adopción de la sobretasa a la gasolina y optimización de los tributos existentes.

A partir de 1996, el Concejo Distrital aprobó el cobro de la sobretasa a la gasolina con destinación a temas de movilidad urbana, con tarifas de 13 % en 1996, 14 % en 1997 y 15 % a partir de 1998 (Concejo de Bogotá, 1995a). A finales de 1997, el gobierno distrital presentó un proyecto de acuerdo para elevar la sobretasa a un 20 %, que fue aprobado por influencia del alcalde electo, Enrique Peñalosa, quien propuso destinar el 10 % de esa sobretasa a su proyecto bandera, el metro, central en la estrategia de transporte público del candidato ganador. Al terminar su gobierno, en el año 2000, ese 10 % se pasó a la contrapartida para el desarrollo de Transmilenio.

La racionalización tributaria incluyó reformas a los impuestos de industria y comercio (ICA) y predial unificado (Concejo de Bogotá, 1995b), de vehículos y de rifas, juegos y espectáculos. En el caso del ICA se introdujeron las siguientes modificaciones:

■ Aumento en tarifas para algunos de los sectores de la actividad económica, que resultan en un incremento de la tarifa promedio de 5,8 a 6,5 por mil;

■ Implantación del sistema de retenciones, lo cual resultó en disminución del costo del recaudo y reducción de la evasión;

■ Eliminación de la obligación de presentar declaraciones a los pequeños contribuyentes;

■ Establecimiento de las bases presuntivas mínimas para algunos contribuyentes que permiten disminuir la evasión y elusión tributarias y simplificar su recaudo.

En el impuesto predial se simplificaron las categorías de tarifas aplicables a los predios y se aumentaron las tarifas para algunos estratos (que implicaron en promedio, un incremento en tarifas del 7 %) (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997, p. 103).

Se fusionaron los impuestos de timbre nacional de vehículos, de circulación y de tránsito en el impuesto unificado de vehículos, al igual que los impuestos de juegos, espectáculos públicos y rifas y sorteos. Con estas fusiones se logró reducir el costo de recaudo y se facilitó el trámite al contribuyente.

Administración Enrique Peñalosa (1998-2000)18

El costo estimado del Plan de Desarrollo de la administración de Enrique Peñalosa, denominado “Por la Bogotá que queremos” era de 13,5 billones de pesos de 1998, los cuales serían financiados por medio de la generación de nuevos ingresos, nuevo endeudamiento, venta de acciones de la Empresa de Teléfonos de Bogotá y la descapitalización de la Empresa de Energía de Bogotá, estos últimos recursos factibles dadas las condiciones en que quedó el proceso adelantado por la administración anterior.

Acciones y resultados

Se diseñó un plan de racionalización tributaria (Concejo de Bogotá, 1998), en el cual se introdujo un esquema de preferencias para los estratos 1 y 2 del impuesto predial unificado. Igualmente, se redefinieron las características y el sistema de pago para los pequeños contribuyentes del impuesto de industria y comercio, y se eliminaron exenciones y tratamientos preferenciales que se presentaban en el recaudo y en el cobro de algunos tributos (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 6).

Por medio del Acuerdo 6 de 1998 se buscó cerrar la brecha entre el valor de las obras y su beneficio. Del mismo modo se trazó un plan de control a la evasión y la morosidad tributaria:

Los resultados han sido efectivos, la gestión por fiscalización y cobro en 1999 y lo corrido a septiembre de 2000 alcanza un recaudo de $117 mil millones, superior en 12 % a la del periodo 1995-1998. Por primera vez, la administración de impuestos ha utilizado instrumentos como: 1) remate de predios por atrasos en pagos del Impuesto Predial; 2) actualización de la base de datos del Impuesto de Vehículos, que ha permitido hacer “redadas” en centros comerciales y parqueaderos públicos y privados y 3) outsourcing de cobro de cartera morosa de pequeños contribuyentes (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 7).

Del mismo modo se generaron estrategias para mejorar la relación con los contribuyentes, y se continuó con la política de cultura tributaria:

… se ampliaron las campañas publicitarias, se organizaron seminarios y conferencias sobre el tema tributario y se realizaron estudios de evaluación del proyecto en la comunidad. En 1998, la Oficina de Cultura Tributaria se convirtió en la Subdirección de Cultura, desarrollando principalmente tres estrategias: Comunicación, Pedagogía e Investigación (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 7).

Igualmente se persistió en la actualización tecnológica de la administración tributaria:

… el desarrollo de un nuevo sistema que integra las etapas del procedimiento tributario y sus vínculos con áreas de presupuesto, contabilidad, tesorería y gestión interna. Las ventajas en suministro de información de calidad, confiable y oportuna, la corrección de inconsistencias de incorporación y aplicación de pagos, el apoyo en procesos de fiscalización y cobro, y la mejora en el servicio al contribuyente redundan en una eficiente administración tributaria (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 8).

A nivel coyuntural, no debe olvidarse la recesión económica que sufrió el país durante los años 1998 y 2001, y los recursos extraordinarios provenientes de la descapitalización de las empresas del sector eléctrico, fruto del proceso de capitalización de la Empresa de Energía de Bogotá que realizó la administración anterior.

En general, esta administración es la única en la que se han presentado, de un lado, reducción de ingresos tributarios, y de otro, la reducción del presupuesto de inversión programado, debido a las dificultades para su financiamiento (fracasó la venta de acciones de la ETB y no se contrató el crédito programado). Como consecuencia, el Plan de Desarrollo debió reducir a la mitad sus expectativas de gasto de inversión.

Administración Antanas Mockus (2001-2003)19

La segunda administración de Antanas Mockus se guió por el Plan de Desarrollo “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Su estrategia financiera se basó en la generación de nuevos ingresos20, producto de la elevación de los niveles de tributación y la reducción de la evasión; el ahorro en gastos; nuevo endeudamiento por un monto estimado de 1,3 billones de pesos; reducción de capital de Codensa; transferencias y cofinanciación.

Acciones y resultados21

Los ingresos totales de la ciudad crecieron en un 1,4 % real anual durante el periodo 2001-2003. Los ingresos que más aportaron a este aumento fueron las transferencias, que aumentaron en un 30 % real anual resultado de la gestión del Distrito frente al Gobierno Nacional22, y los ingresos corrientes con un aumento de 8,6 % real anual, producto de los esfuerzos de generación de ingresos propios (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 240). Los aumentos más significativos se dieron en los impuestos de mayor participación: industria y comercio, predial unificado, sobretasa a la gasolina (que gracias a la Ley 788 de 2002 pasó de 20 % a 25 %), consumo a la cerveza y delineación urbana.

El impuesto de industria y comercio, que decreció en promedio 2,4 % real anual durante el periodo 1998-2000, pasó a observar un crecimiento real de 16 % anual entre 2001 y 2003. Estos resultados se obtuvieron gracias al aumento del 38 % en las tarifas (Concejo de Bogotá, 2002a), a la homologación de requisitos para pertenecer al régimen simplificado con los establecidos para el mismo régimen en el impuesto sobre las ventas. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 244), a la habilitación del sistema Dype de pago por vía electrónica, que aumenta el control por parte de la administración y facilita el pago por parte del contribuyente, y a la simplificación del trámite de Registro de Información Tributaria, lo que también permitió disminuir los costos de la Dirección Distrital de Impuestos.

El impuesto predial unificado se reforzó con la actualización de los valores catastrales de 697 mil predios (cerca del 42 % de los predios de toda la ciudad, sin tocar el problema del bajo avalúo de los centros comerciales). Esto representó ingresos adicionales en 200323 de $22,6 mil millones. Además, con la gestión antievasión, en conjunto creció un 12,5 % real en 2002.

La sobretasa a la gasolina, por su parte, también sufrió una disminución fruto de la sustitución por ACPM y gas natural, además de las restricciones a la movilización de vehículos, la entrada en funcionamiento de Transmilenio y el proceso de chatarrización. Para remediar esta situación se gestionó ante la Nación un aumento de la sobretasa a la gasolina de 20 a 25 % (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 246), y se inició el control al expendio ilícito de combustibles y el proceso de disminución de la diferencia de precios del ACPM y la gasolina corriente.

El impuesto del consumo a la cerveza retornó a su senda natural después de la recesión económica, registrando decrecimientos reales del orden de 10,4 % en 2001, pasando en 2002 a un crecimiento de 9,1 %, proyectándose un crecimiento de 2,4 % para 2003.

Por su parte, el impuesto de delineación urbana registró uno de los mayores aumentos durante el periodo, dada su relación con el desempeño económico, el cual está altamente asociado al sector de la construcción, que entre 2001 y 2003 fue del orden de 48,6 %.

Como se puede observar, el esfuerzo propio en la generación de ingresos ha sido constante. Cuando Jaime Castro llega a la Alcaldía recibe una ciudad prácticamente quebrada; para 2010, Bogotá es una ciudad con alta legitimidad institucional en términos financieros.

Sobre el aporte voluntario del 10 % –ese interesante “ensayo” de política tributaria–, se hará la reseña en un capítulo posterior.