La austeridad fiscal: causas y consecuencias

La austeridad fiscal: causas y consecuencias

Colección

Heterodoxos

Dirección General de Publicaciones y Fomento Editorial

A mis compañeros de la generación 1965-1969

de la Facultad de Economía, uanl.

Contenido

Introducción

Capítulo 1. La funcionalidad y disfuncionalidad de la austeridad fiscal Por qué predomina la austeridad fiscal

¿Por qué la ortodoxia está contra el déficit fiscal?

¿Por qué la cúpula empresarial está a favor la austeridad fiscal?

La política fiscal y las calificadoras internacionales

¿Por qué la política fiscal dejó de priorizar el crecimientoy el empleo y pasó a ser una política financiera?

La autonomía, el banco central y los límites del manejode la política fiscal

Las políticas predominantes han llevado a la economía a dependerde la entrada de capitales

Política fiscal a favor de la entrada de capitales

La política fiscal dejó de priorizar los objetivos de crecimiento y empleo para centrarse en la reducción de la inflación y el pago de la deuda

La política fiscal subordinada a los intereses del sector financiero

¿Cuál es el trasfondo de las políticas de “estabilidad” predominantes?

El nuevo gobierno continúa con la misma política fiscalque sus antecesores

Prosigue la misma política económica, a pesar del cambio de gobierno

El gobierno se pronuncia más por los recortes presupuestales que por el aumento de impuestos para alcanzar el equilibrio fiscal

Al gastar el nuevo gobierno en 2019 lo mismo que en 2018, la economía caerá en recesión

Bibliografía

Capítulo 2. Consecuencias de la austeridad fiscal La política monetaria y fiscal atenta contra el crecimiento

La política monetaria restrictiva limita a la política fiscal y ambas frenan el crecimiento

La política fiscal deja de actuar en forma contracíclica

La política de austeridad fiscal actúa en forma procíclica cuando la economía se desacelera

La austeridad fiscal distorsiona los precios relativos en detrimentodel crecimiento y de la propia austeridad fiscal

La austeridad fiscal atenta contra el sector externoy el sector privado

La austeridad fiscal impacta sobre el sector externo y éste retroalimenta las presiones sobre las finanzas públicas

La política de austeridad fiscal afecta las finanzas del sector privado

El sector privado no puede retomar el crecimiento económico por sí solo

Los efectos recesivos y privatizadores de la austeridad fiscal

La austeridad fiscal recrudece los problemas estructurales de la economía

La austeridad fiscal llevó a la asociación pública-privada y a acentuar la privatización de los sectores estratégicos

La austeridad fiscal y la menor participación del gobierno en la economía acentúan los problemas de la economía

La austeridad fiscal aumenta los problemas de insolvencia

La austeridad fiscal genera un déficit que actúa como estabilizador automático, que el gobierno trata de evitar insistiendo en la austeridad

La austeridad fiscal, el desempleo y los bajos salarios

Los problemas de la economía nacional se derivan de las políticas predominantes

La austeridad fiscal acentúa los problemas de acumulación

La generalización de la austeridad fiscal en los países desacelera la economía mundial

Bibliografía

Capítulo 3. Las inconsistencias de la austeridad fiscal Austeridad fiscal, bajo crecimiento y alta deuda pública

El superávit fiscal no reduce el monto de la deuda

No se cumplen los objetivos buscados por la austeridad fiscal

Se requiere de mayor gasto público para reducir el montode la deuda pública

¿La deuda limita el gasto del gobierno?

La estrecha relación de endeudamiento no es impedimento para aumentar el gasto público a favor de lo productivo

Los problemas no son de alta deuda pública, sino de bajo crecimiento

Se requiere gastar más para impulsar la dinámica económica, reducir la deuda y la relación de endeudamiento

¿Cómo resolver el problema de los fondos de pensión?

Es improcedente la austeridad fiscal cuando la economía no tiene motor de crecimiento

¿En qué contexto se justifica la austeridad fiscal?

No hay factores contrarrestantes a la austeridad fiscal

El mito de que la austeridad fiscal estabiliza la economía

Las políticas macroeconómicas de “estabilidad” desestabilizanla economía

La estabilidad de una economía no lo configura la austeridad fiscal

El combate a la corrupción no propicia el equilibrio fiscaly el gasto social

La austeridad fiscal no puede proseguir, pues ahonda los problemas de la economía

La economía no tiene perspectivas de recuperar su dinamismo

No se debe recortar el gasto público y buscar la austeridad fiscal cuando la economía no crece

No hay razón del porqué el gobierno deba tener equilibrio en sus finanzas públicas

El gobierno no puede continuar con equilibrio fiscal, ni con el libre comercio

No se puede continuar con políticas que reducen el tamaño del gobierno y nos llevan a más mercado, al estancamiento y a crisis recurrentes

Necesidad de dejar la política de austeridad fiscal

Si todos los países abandonan la austeridad fiscal y flexibilizan elgasto público, podrían crecer hacia el mercado interno y haciael mercado externo

Bibliografía

Capítulo 4. Por una política fiscal alternativa Por una política fiscal responsable para el crecimiento y el empleo

¿Para quién debe ser responsable la política fiscal?

¿Cómo retomar el manejo soberano de la política económica para satisfacer las demandas nacionales?

Necesidad de una política fiscal contracíclica

El gobierno tiene que expandir el gasto para reactivar la economía

La política fiscal debe encarar los problemas estructuralesde la economía

El gobierno puede incrementar el gasto a favor del desarrollo tecnológico y productivo

La política fiscal debe actuar en función de las finanzas de los sectores privado y externo

Se requiere aumentar el empleo y los salarios para reactivar la economía

El mayor gasto público no aumenta la tasa de interés ni la inflacióny no excluye al sector privado de la economía

Crowding in y crowding out

La mayoría de las empresas está por mayor gasto público; la cúpula empresarial está por el equilibrio fiscal

El déficit público no aumenta la carga tributaria de las próximas generaciones

Un gobierno soberano que controla la moneda puede gastaren aquello que se venda en su moneda

No hay restricción financiera para un gobierno soberano

¿Qué limita la capacidad de gasto del gobierno?

No se justifica la restricción presupuestaria si hay capacidad ociosay desempleo

Los impuestos en la actividad económica

Es más efectiva la expansión del gasto que la reducción de impuestos para impulsar el crecimiento

La disminución de impuestos no incentiva necesariamente la inversión

La importancia de los impuestos para un gobierno que no controlala moneda

La función de los impuestos

Es importante diferenciar el impuesto sobre la renta entre el sector financiero y el no financiero

Sin desarrollo productivo no se ajustan las finanzas públicas

¿Cómo puede ser sustentable la austeridad fiscal?

Lo que estabiliza a una economía son sus condiciones productivasy su manejo sobre el sector externo

Sólo a través del crecimiento económico se reduce el déficit fiscaly el monto de la deuda

Es necesario retomar el manejo soberano de la política fiscal

El gobierno no tiene que subordinarse a los dictámenes de las calificadoras internacionales, tiene que retomar el manejo soberanode la política económica

La política fiscal debe trabajar con tipo de cambio flexible

Deben mancomunarse la política fiscal y monetaria a favor del crecimiento económico

La política monetaria debe ser adecuada a la expansión fiscal para impulsar el crecimiento y el empleo

El gobierno debe tener control de la moneda para contar con una política fiscal y cumplir con los objetivos de empleo y crecimiento productivo

No hay voluntad de cambio en relación con la política económica predominante

Bibliografía

AVISO LEGAL

Introducción

El presente libro estudia por qué la política fiscal ha dejado de ser, desde hace tiempo, funcional al crecimiento económico y ha pasado a priorizar la austeridad fiscal, la baja inflación y la reducción de la deuda. Se analizan las causas y razones del predominio de la política de austeridad fiscal; el porqué del rechazo al déficit fiscal y a la deuda pública, así como las consecuencias derivadas de la política fiscal predominante y la sustentabilidad o insustentabilidad de la misma.

Se revisa en qué medida la austeridad fiscal ha alcanzado los objetivos que persigue y el porqué de insistir en ellos, a pesar de los problemas y contradicciones que genera dicha política.

Se analiza el impacto que tal política tiene en las finanzas de los sectores privado, productivo y externo, así como en el empleo y la economía. Con la austeridad fiscal, el gobierno deja de impulsar el crecimiento y trata de que el sector privado se convierta en el motor de éste. El libro indaga sobre el hecho de que el sector privado es incapaz de asumir dicho papel, en un contexto donde se restringe el gasto público y la economía enfrenta déficit de comercio exterior.

Se argumenta cómo la austeridad fiscal y la política que la acompaña (alta tasa de interés, libre comercio) llevan a la economía a depender de la entrada de capitales y a ser vulnerable frente a los shocks externos. Tal situación acentúa la vinculación entre la política fiscal y monetaria restrictiva que conducen a la economía a la recesión.

Se sostiene que la política de austeridad fiscal es inconsistente, pues no logra sus objetivos de disminución del monto de la deuda, ni de estabilidad económica. Termina actuando en forma procíclica cuando la economía se desacelera; es decir, acentúa su caída.

Por último, el libro se pronuncia por una política fiscal responsable para el crecimiento y el empleo. Se analiza cómo un gobierno soberano que controla la moneda y trabaja con tipo de cambio flexible, no tiene problemas financieros para aumentar la producción nacional, el empleo y reducir el déficit de comercio exterior. Sólo con tales características de crecimiento se puede reducir la deuda pública y alcanzar la estabilidad económica, política y social de un país.

El presente trabajo forma parte del Proyecto de Investigación del papiit de la unam, IN305419, “Libre comercio vs. proteccionismo: sus consecuencias sobre el crecimiento y las variables macroeconómicas”. Agradezco la colaboración de mis ayudantes de investigación en la elaboración de cuadros y gráficas: Daniel Cadena, Norma Hernández, Andrea Escalona, Julio Fajardo y Diego Cid Salinas.

Capítulo 1
La funcionalidad y disfuncionalidad de la austeridad fiscal
Por qué predomina la austeridad fiscal
¿Por qué la ortodoxia está contra el déficit fiscal?

Los economistas convencionales enfatizan el hecho de que el déficit fiscal sólo tiene impacto en el corto plazo. Se oponen al gasto público deficitario y a la intervención del Estado en la economía por considerar que ello genera ineficiencia y mala asignación de recursos. Los economistas neoclásicos (Robert Barro entre otros) rechazan el déficit fiscal porque genera presiones inflacionarias sobre el sector externo, el tipo de cambio y la tasa de interés. Además, incrementa el monto de la deuda y restringe la disponibilidad crediticia al sector privado, por lo que lo excluye de la economía y restringe la inversión. Ellos consideran que mayor deuda pública implica mayor carga tributaria para las próximas generaciones, lo cual se traduce en alza de impuestos y recortes del gasto público a fin de cubrir las obligaciones financieras. Señalan que ello reduce el gasto e inversión del sector privado y termina frenando el crecimiento económico. Barro afirma que las familias y empresas preferirán conservar la mayor cantidad de dinero que gaste el gobierno para pagar esos impuestos, de ahí que ese mayor gasto público no reactivaría la economía (Barro, 1997, capítulo 14).

Tcherneva cita a Bernanke (expresidente de la Reserva Federal), quien señala que “en el corto plazo las autoridades pueden desviarse del balance fiscal para enfrentar recesiones profundas, pero en el largo plazo tienen que preservar la confianza, por lo que el equilibrio fiscal debe ser ejercido y la deuda nacional debe permanecer estable y en niveles moderados” (2010). El enfoque convencional crea toda una cultura contra la intervención del gobierno en la economía, contra el déficit fiscal y la deuda pública. Sus economistas se pronuncian por la austeridad fiscal a fin de reducir la inflación, la deuda pública y la tasa de interés, para que haya disponibilidad crediticia a favor del sector privado y éste reactive la economía.

Plantean que la disciplina fiscal y la baja inflación son condiciones de crecimiento. De acuerdo con el enfoque predominante, nos dice Jeronim Capaldo, la austeridad fiscal es condición para el crecimiento y el empleo, pues al reducir la inflación y el monto de la deuda, baja la tasa de interés y se impulsan el crecimiento económico y el empleo (2013).

Se pronuncian por la austeridad fiscal para reducir las presiones sobre precios, el sector externo y la creciente deuda pública. Sin embargo, lo que está detrás del rechazo de los economistas convencionales al déficit del sector público es su interés de que se reduzcan la inversión y el gasto público para disminuir el tamaño y participación del Estado en la economía y ampliar la participación del sector privado, bajo el precepto de que éste es más eficiente y origina una mejor asignación de recursos. El superávit primario (el balance fiscal que excluye el pago de la deuda) se logra restringiendo el gasto corriente y la inversión pública, lo que acentúa la privatización de las funciones que le competen al Estado, de ahí la creciente privatización en las industrias petrolera y eléctrica, y en la infraestructura, en el caso de México. Con tal política, el gobierno disminuye su capacidad para encarar los problemas productivos, de desempleo y de endeudamiento que enfrenta la economía. Con tal política fiscal, el gobierno deja a la economía bajo la tutela del sector privado y del sector externo.

Los economistas convencionales se pronuncian por un consejo fiscal independiente para que éste determine y defienda la política de austeridad fiscal, sin considerar que le compete, en nuestro país, al gobierno federal la determinación del presupuesto federal y a la Cámara de Diputados su modificación y aprobación. No se puede dar capacidad de decisión sobre política fiscal a profesionistas que no son elegidos democráticamente y que privilegian las posiciones de austeridad fiscal a favor del sector financiero y del gran capital. Tales economistas rechazan el déficit fiscal porque parten del supuesto de que la economía está en situación de pleno empleo, por lo que el gasto deficitario genera inflación y crecimiento de importaciones, del déficit de comercio exterior y de la deuda. La situación cambia si la economía tiene capacidad ociosa y alto desempleo. El mayor gasto público, como veremos, reactiva la economía y no genera presiones sobre precios y sobre el sector externo, si se canaliza a favor del desarrollo tecnológico y de la capacidad productiva.

Los que se oponen al gasto público deficitario no consideran el impacto que éste tiene sobre la actividad económica y el empleo y, por lo tanto, sobre el ingreso de empresas e individuos, los cuales podrán comprar deuda y/o pagar impuestos sin que esto represente una carga para ellos. Los que compren deuda recibirán un rendimiento por la misma y los contribuyentes no verán mermado su ingreso debido a que éste se incrementa por el impacto que el gasto público deficitario tiene en la actividad económica.

En relación con el planteamiento convencional de que el gobierno es ineficiente, hace mal uso del gasto, no configura condiciones de pago y cae en deuda creciente, cabe aclarar que ello acontece si el gobierno canaliza el gasto a campañas políticas y/o hacia importaciones; en tal caso incrementará el déficit de comercio exterior, no impactará positivamente sobre la actividad económica y el empleo, y caerá en deuda externa. Si canaliza el gasto deficitario al pago de la deuda, tampoco tendrá impacto positivo sobre la actividad productiva, el empleo y la recaudación tributaria.

A pesar de que desde la década de los años ochenta la economía mexicana viene trabajando con políticas de superávit fiscal, que han reducido el tamaño del Estado e incrementado la privatización de la economía, no se ha originado una mejor asignación de recursos que incrementen la eficiencia y el crecimiento, ni se ha reducido el monto de la deuda.

En la gráfica 1 podemos observar cómo la economía trabajó con superávit primario desde 1983 hasta 2009 en la perspectiva de cubrir el pago de la deuda y reducir el déficit fiscal financiero, a costa de contraer gasto corriente, la inversión y la actividad económica. La inversión pública pasó de ser 13.1% del pib en 1981, a niveles de 3.3% en 2010.

Gráfica 1. Balance público y primario (porcentaje del pib)

Fuente: recuperado de la shcp, 2013, Balance fiscal en México: definición y metodología.

Gráfica 2. Balance público y primario en méxico, 2008-2018

(porcentaje del pib)

Fuente: elaboración propia con datos de la shcp, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas.

En la gráfica 2 se observa cómo la economía cayó en déficit primario en 2009 a consecuencia de la crisis, debido a que ésta reduce la captación tributaria al disminuir el ingreso nacional, lo que aumentó el défcit fiscal financiero. Se mantuvo el déficit primario hasta 2016 y a partir de dicho año se recuperó el superávit primario, a costa de contraer más la inversión pública y debilitar más el crecimiento de la economía.

De 26.6% de la inversión total en 2010, pasó a ser 13.7% en 2018, lo que representó 2.5% del pib (véase el cuadro 1).

Cuadro 1. Estructura de la inversión total

Elaborado por el cefp con cifras de la shcp.

Evolución del Gasto de Inversión Pública en México 2010-2019, cefp, 31 de mayo de 2019.

La gráfica 3 muestra cómo la deuda pública se disparó a consecuencia de la crisis de 1982, cuando se tuvo que devaluar la moneda fuertemente a fin de generar superávit de comercio exterior para el pago de la deuda externa, lo que generó fuerte inflación y se procedió a aumentar la tasa de interés con el objetivo de frenar salida de capitales, todo lo cual incrementó el costo de la deuda pública, al igual que el monto de la deuda pública interna. A raíz de la política de estabilización establecida a fines de 1987, cuando se ancló el peso al dólar, se pudo bajar la inflación, lo que permitió reducir la tasa de interés, y por ende el costo de la deuda pública externa e interna. A ello se sumó la venta de activos públicos (la banca nacional, Telmex, principalmente) para el pago y reducción de la deuda, disminuyendo significativamente la relación deuda pública a pib. La deuda volvió a aumentar debido a la crisis de 1995 y disminuyó de nuevo porque se permitió la participación de la inversión privada en infraestructura y en los sectores energéticos para que prosiguiera el balance primario de las finanzas públicas y evitar presiones sobre el déficit fiscal. La crisis de 2008-2009 provocó un nuevo incremento, sobre todo durante la gestión de Enrique Peña Nieto, cuando la deuda pública pasó de 33.8% del pib, en diciembre de 2012, a 46.5% en 2017, sin que la economía nacional mostrara crecimiento más allá de 2.1% promedio anual en los últimos diez años.

Gráfica 3. Deuda pública, 1980-2018 (porcentaje del pib)

Fuente: elaboración propia con datos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2002); Breves Comentarios sobre la Evolución de la Deuda Pública Mexicana y de otros países, y de la shcp; Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas.

La economía ha venido creciendo menos de lo que crecía cuando el gobierno tenía mayor participación en la actividad económica y contaba con una política fiscal a favor del crecimiento económico. Lo que el planteamiento convencional no considera es la intervención del Estado en la economía al afrontar las crisis e impulsar la dinámica económica en la posguerra.