Антикоррупционное законодательство и политика

Таким образом, коррупция представляет собой сложное, неоднозначно воспринимаемое разными людьми понятие, которое носит исторический характер и во многом зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Наиболее адекватное ее понимание возможно лишь с учетом социальных отношений, представлений и стереотипов сознания населения конкретной страны или региона, а также с учетом ее эмоционального восприятия.

В советское время синонимом коррупции являлось взяточничество, что вполне объяснимо, так как для большинства граждан в тех условиях именно взяточничество являлось единственной формой коррупции, в которую они или их близкие, знакомые или коллеги были вовлечены.

Однако, с переходом бывших советских республик к рыночным отношениям, с предоставлением гражданам возможности владеть любой собственностью, с развитием денежного обращения и рынка ценных бумаг, наибольшие потери для общества и государства стали приносить коррупционные сделки, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств и их перераспределением, недоплатой налогов и т. д. Взятки сохранились во взаимоотношениях граждан и бизнесменов с чиновниками; что же касается государственных деятелей высокого ранга, то у них появилось больше возможностей, не прибегая к взяткам, получать многомиллионные нелегальные доходы без кажущегося нарушения закона. Например, на формально законных основаниях предоставлять тендер на выгодную поставку оборудования фирме, принадлежащей супруге или другому родственнику чиновника.

Как уже отмечалось, понимание коррупции в значительной степени определяется национальными, этническими, религиозными и правовыми традициями, которые позволяют относить или не относить к коррупции те или иные действия. Например, в некоторых странах преподнесение подарка начальнику по случаю дня его рождения считается нормальным, тогда как в других странах этот факт воспринимается как грубое нарушение этических норм.

В заключение следует сказать, что с одной стороны, коррупция проявляется в нарушении общественных норм, этических отклонениях в поведении, а, с другой стороны, она проявляется в использовании должностными лицами своего статуса для получения незаконной выгоды, либо в предоставлении такой выгоды другим должностным лицам или гражданам, не занимающим чиновничьих должностей. Она может проявляться и в прямом воровстве государственных или общественных ценностей (денег, материальных ресурсов и т. д.).

Контрольные вопросы

1. Как развивалась коррупция в древности?

2. Каково было отношение к коррупции в дореволюционной России?

3. Каковы были особенности советской коррупции?

4. Что такое «номенклатура»?

5. Как изменилась советская коррупция в перестроечный период (1985–1991 годы)?

6. Каковы отличительные черты коррупции в России в настоящее время?

3.2. Социальные и иные аспекты коррупции

Причины, обусловливающие коррупцию в обществе, крайне разнообразны по своей природе, формам проявлений, направленности воздействия. Попытка систематизации аспектов коррупции по степени устойчивости и стабильности во времени приводит к следующей причинной иерархии, которая изложена ниже.

Так, наиболее статичными являются природные (природно-ресурсные) и социокультурные факторы, которые определяют общую предрасположенность общества к проявлениям коррупции. В свою очередь, экономические факторы обусловливают «коррупционный облик» страны в долго и среднесрочные периоды. Постоянно и динамично изменяющиеся политические и правовые факторы определяют коррупцию в непродолжительные (краткосрочные) промежутки времени.

Для Российской Федерации, имеющей огромные пространственные размеры, богатые природные ресурсы и полезные ископаемые, особую значимость имеют именно природно-ресурсные факторы. С одной стороны они являются базой для экономического развития страны, что, в свою очередь, может способствовать снижению коррупции, если используются для обеспечения всенародного благосостояния и находятся под тщательным общественным и государственным надзором. Но с другой стороны природные богатства являются мощным стимулом, своего рода «провокационным» фактором для «рентоориентированного» поведения людей, так как в обществе, изначально обладающем природным естественным богатством, складывается особый «потребительский» тип взаимоотношений, что является благоприятной средой для развития коррупции. В такой, казалось бы, благоприятной и часто избыточной для развития хозяйствования среде общественные блага часто недостаточно контролируются обществом и их значительная доля присваивается наиболее «активными» и менее законопослушными его членами. Это и происходит в сегодняшней России.

Непосредственно находящиеся в геополитической связи с местонахождением этноса социокультурные факторы могут выступать как производные природно-ресурсных факторов, так как основаны на восприятии обществом своего (благоприятного или неблагоприятного) природного положения. Оценка воздействия на коррупцию социокультурных факторов является наиболее сложной задачей ввиду «нематериальности» этой сферы. Однако в итоге именно культурную предрасположенность социума к коррупции следует часто рассматривать как ее основную причину, так как она часто объясняется нормами поведения, обусловленными обычаем.

Социальные аспекты, то есть аспекты, имеющие отношение к общественным отношениям и социальной политике России, по отношению к коррупции, достаточно полно отражены в Национальной стратегии противодействия коррупции^[45]. Там также сказано, что коррупция серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований, вызывает в обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж государства на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны, в том числе и экономической безопасности.

Более того, рассматривая как пример Россию, можно сказать, что фундаментальные основы коррупции здесь коренятся в общественном (массовом) сознании граждан. Массовое сознание – особый тип общественного сознания, отличающийся от таких его форм, как сословное, классовое, этническое, религиозное сознание, присущих более или менее устойчивым группам населения, образующим основные структурные элементы социума. Так, если общественное сознание обусловлено развитием общества, так как оно отражает особенности этого развития на тех или иных его этапах, то феномен массового сознания связан с распространением новейших средств массовой коммуникации и информации, массовых потребительских стандартов, всеобщего избирательного права, массовой культуры, то есть с массовизацией условий и форм жизнедеятельности социума.

В соответствии со статьей 13 Конституции Российской Федерации «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Это означает, что в общественное сознание государством, да и иными субъектами не должны насильно внедряться какие-либо догмы, принятые в качестве «единственно верных и правильных» на все времена, как это делалось в советский период существования российского государства. Исторически это вполне обоснованно, так как приводит к стагнации экономики и общественного мышления, обуславливает однобокость развития общественных отношений и науки.

Вместе с тем, в настоящее время в России мы наблюдаем две взаимосвязанные социальные установки. Одна из них – это коррупционная зависимость, при которой коррупция воспринимается как неотъемлемый атрибут образа жизни в России. Такое восприятие и соответствующий образ жизни нередко неправильно называют «социальной нормой». Полагаем, что «массовое» или «массовидное» не есть синоним «нормальности». В противном случае мы придем к парадоксальному выводу о том, что в России закон борется или пытается бороться с нормальным поведением, не причиняющим вреда личности, обществу или государству.

Вторую установку можно охарактеризовать как коррупционную готовность. Последняя означает психологическую установку на решение различных проблем с помощью подкупа. Восприятие коррупции как «социальной нормы» (что не равнозначно признанию ее в таком качестве, просто «все так делают»), в свою очередь, формирует психологическую готовность давать взятки и «откаты» и брать их.

В конечном счете, за названными деформациями общественного сознания скрыта еще более глубокая деформация. В основе ее – признание денег, капитала, собственности главной ценностью. Библейские десять заповедей^[46] уже прочно забыты российским обществом. А это, в свою очередь, ведет к отчуждению личности от общества и государства и к превращению всего и вся в товар и «разменную монету».

Поэтому, можно утверждать, что любые попытки борьбы с коррупцией, которые не окажут влияния на ее причины, будут лишь имитацией этой борьбы.

Как известно, «гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина»^[47]. При этом следует особо отметить, что именно устойчивая политикоправовая связь между человеком и государством, определяющая их взаимные права и обязанности, основанная на принципах социальной справедливости, и является непременным условием гражданства. Если нет такой связи, нет и гражданства в правовом его аспекте.

Так, взаимодействие власти с гражданином в обычной жизни происходит, чаще всего, в двух случаях:

а) когда власть должна предоставить гражданину некоторые услуги (дать разрешение, выдать справку, предоставить льготу и т. п.);

б) когда власть, выполняя свою ограничительную и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм.

В первом случае возникновению коррупционных отношений способствуют:

– сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;

– незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;

– сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан непосредственно от обратившихся к ним граждан;

– усложненность, часто искусственная, бюрократических процедур;

– безальтернативность, то есть монополия ведомств на предоставление услуг;

– структурные особенности органов власти, при которых только одно ведомство обладает полномочиями принимать властные решения, и оказывать услуги.

Второй случай возникновения отношений между государством и гражданином имеет место тогда, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, под угрозой насилия обязывает гражданина поделиться своими ресурсами и возможностями с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. При этом, чем выше вынужденная интенсивность контактов граждан с государством и его институтами, тем, часто, больше вовлеченность их в коррупцию, что, в свою очередь, приводит к болезненному осознанию людьми негативной сущности коррупции и катастрофическому уменьшению их доверия к власти. Часто негативная коррупционная практика усиливает неприятие населением деятельности власти и вырабатывает в нем антикоррупционную установку.

С точки зрения социально-экономической модели отношений деформацию взаимоотношений человека с властью можно представить в виде двусторонней сделки между чиновником и гражданином, в ходе которой чиновник-коррупционер нелегально продает свои служебные полномочия или услуги, а покупатель получает возможность использовать государственную или иную структуру власти в своих личных целях (для обогащения, получения и закрепления каких-либо привилегий, ухода от налогов, иного контроля или юридической ответственности и т. п.).

Следовательно, в социальном плане коррупция характеризуется гораздо шире, чем набор коррупционных деяний. Это укоренившаяся система, которая базируется на постоянных связях, контактах группы людей для достижения частных целей. Она проявляется в совершении различных коррупционных деяний, подчас даже не осуждаемых частью общества и не всегда очевидных, носящих латентный характер.

Обобщая вышесказанное, можно выделить три основные позиции относительно места и роли коррупции в обществе:

– первая связана с девиантным поведением^[48] субъектов экономического взаимодействия, принимая в пределе форму преступного деяния в виде злоупотребления должностными государственными или корпоративными обязанностями в корыстных личных или групповых целях;

– вторая позиция определяет коррупцию как социальный феномен, в основе функционирования которого лежит вышедшая за границы производственного цикла капитализация, то есть преобразование средств в добавочный капитал;

– в третьем случае коррупция позиционируется как снижение планки духовных общественно значимых ценностей и их замена на систему искусственных, внеценностных моделей владения и потребления вещных благ, способных не удовлетворять возрастающие по мере прогрессивного производственного развития материальные и духовные потребности общества и составляющих его личностей, а сохранять консервируемый уровень престижного потребления наличных благ ограниченным кругом отдельных лиц, принадлежащих к элитам.

Далее следует выделить социально-экономические факторы. Основной закономерностью пространственных особенностей коррупции для разных регионов страны является зависимость степени их коррумпированности от уровня их экономического развития. Кроме того, специфика экономического фактора коррупции состоит в том, что он предопределяет рост объемов коррупции вне зависимости от своей направленности, так как и слишком быстрый экономический рост, и слишком быстрое падение экономики с одинаковой вероятностью могут провоцировать рост объема коррупционной преступности. Например, в России каждая новая вспышка экономического кризиса неизменно активизировала коррупционные механизмы перераспределения общественного блага в пользу тех, кто лучше других умел пользоваться этим механизмом. В итоге господствующее положение в российской экономике заняли не те, кто исповедовал идеологию честного и ответственного бизнеса, а те, кто научился взаимодействовать с коррумпированным чиновничеством.

Возвращаясь к экономическим аспектам, следует сказать, что в настоящее время основным экономическим источником коррупции, позволяющим иметь средства для подкупа чиновников, являются процессы, происходящее в области теневой экономики. Причина в том, что неучтенными (и не учитываемыми) денежными средствами очень просто распоряжаться. Можно с уверенностью утверждать, что доля теневой экономики в экономической сфере государства прямо определяет и уровень коррупции. Сегодня специалисты говорят о появлении в стране феномена, именуемого не иначе как «коррупционная экономика»^[49].

Экономической основой сложившегося в стране уровня коррупции является, помимо прочего, также и сырьевой перекос российской экономики. Ориентация экономики на природные ресурсы приводит к низкой зарплате (интеллектуальный вклад человека в экономику в этом случае оценивается очень низко, считается, что за него все делает природа) и служит питательной средой для коррупции. Дисбаланс не изменится до тех пор, пока Россия не научится производить продукцию, стоимость которой формируется человеком, а не природой. Эмпирически выявлена следующая закономерность – чем выше в экономике сырьевая доля, тем выше в стране и коррупция и наоборот. Так, интегральный экономический потенциал в развитых странах на 64 % формируется человеческим капиталом и на 20 % – сырьевым. А в России – все наоборот: 72 % – сырьевой фактор и лишь 14 % – человеческий капитал. В результате – ориентация экономики на сырьевые природные ресурсы приводит к низкой заработной плате работающих, бедности населения и, соответственно, к росту коррупции.

Поэтому можно констатировать, что социальной базой коррупции в России служит наличие явно выраженного имущественного расслоения граждан, особенно на фоне общей бедности населения или слабости государства^[50].

Организованная преступность вносит весомый вклад в стимулирование коррупции. Именно она сегодня стала основным и самым опасным корруптером^[51]. Известно, что наиболее применяемым инструментом, который чаще всего используют организованные преступные группировки, является подкуп чиновников и сотрудников правоохранительных органов.

Организованная преступность участвует в переделе собственности. Его опасность заключается в отличиях, которые часто присущи российской рыночной экономике. Так одним из таких способов является рейдерство^[52], представляющее собой серьезную угрозу экономической безопасности государства. Обе эти проблемы: и рейдерство, и коррупция тесно взаимосвязаны. Часто рейдерство инициируется и поддерживается чиновниками. Отметим, что коррупционная составляющая присутствует при всех рейдерских захватах.

В результате к числу наиболее значимых экономических факторов коррупции можно отнести следующие явления:

– критически высокий уровень поляризации населения по уровню дохода и всеобщая бедность;

– высокий удельный вес теневой экономики, которая уже конкурирует с легальной;

– широкое включение в экономический оборот практики «отмывания» доходов, полученных незаконным путем;

– чрезмерно высокие налоги для коммерческих организаций;

– экономический кризис, неустойчивость экономической ситуации;

– разрешительный принцип, охватывающий практически все сферы экономической активности и ставящий непреодолимые преграды для законопослушных предпринимателей.

Так, не подлежит сомнению утверждение, что низкая заработная плата чиновников является мощным стимулом для коррупции, так как в этом случае возникает необходимость создания дополнительных источников доходов, каковым становится, например, взяточничество. И, напротив, высокие официальные доходы чиновников повышают ценность занимаемых должностей и таким образом увеличивают риск понести значительные потери при совершении коррупционных действий.

Среди наименее подверженных изменениям во времени политических факторов следует выделить особенности государственного строя. Политика как практика управления государством и коррупция всегда были тесно связаны. Более того, коррупция зачастую становится либо «спусковым крючком» глубоких политических изменений, либо главной пружиной таких изменений.

Таким образом, можно утверждать, что коррупция возможна в социальных системах, имеющих свой аппарат управления, и именно на него она негативным образом воздействует. Любое социальное управление базируется на определенной соподчиненности воли людей – участников управленческих отношений. Следовательно, субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», в том числе и с учетом своих корыстных интересов, а объект управления подчиняется ей. Существующая коррупция в структурах власти неизбежно приводит к паразитированию незначительной части общества на проблемах и тяготах большинства. Здесь уместно вспомнить цитату К. Маркса: «Чиновник рассматривает политическую власть как свою частную собственность»^[53]. То есть, в сознании чиновника закреплена не только собственная принадлежность его к государству, но первично обладание им определенной частью государственной власти.

Это подтверждается и в российской действительности. Президент Российской Федерации В. Путин констатировал, что «нынешняя организация работы госаппарата способствует коррупции. Коррупция – это не результат отсутствия репрессий, а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер – тем больше взяток и чиновников их берущих. И мы не должны дожидаться, пока достигнутая стабильность превратится в административные застои»^[54].

В отношении политической причины коррупции можно сказать, что здесь обязательно присутствуют безответственность, фактическая неподотчетность, неподконтольность исполнительной ветви власти ветви власти законодательной, неподотчетность и неподконтрольность вообще власти, правоохранительных органов контролю со стороны гражданского общества.

Следует обратить внимание на такую сторону коррупции, как ее предательский характер. Так, чиновник предательски использует предоставленные ему государством полномочия, злоупотребляет оказанным доверием, в личных интересах и вопреки интересам службы (то есть общественным и государственным интересам). Хотя в отличие от государственной измены, тут измена носит частный характер – лицо не участвует во враждебной деятельности иностранного государства, а предает вверенный его попечению интерес исключительно в личных (обычно корыстных) целях. То есть, коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы охарактеризовать такое явление, как злоупотребление служебным положением.

Многие коррупционные действия осуществляются в рамках предоставленных должностным лицам полномочий, и не всегда можно юридически доказать их личную выгоду, связанную с этими действиями, то есть формально они производятся без нарушения законодательства. Причина – несовершенство нормативно-правовых актов, то есть правовые аспекты коррупции. Другими словами, современные определения коррупции не связывают ее непосредственно только с уголовными преступлениями, однако и не исключают таких возможностей.

Все равны перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации). Но доступ к правосудию – это довольно широкое понятие. Такой доступ часто ограничивается множеством факторов: размер судебных издержек; правила, ограничивающие юрисдикцию судов; сложность нормативных актов; неэффективность механизмов исполнения судебных решений и, часто обуславливающая все эти препятствия, коррупция. Именно коррупция, то есть продажность судей, является главным ограничителем независимости судебной власти^[55].

Таким образом, типичными для современной России политическими факторами коррупции являются:

– не урегулированное политическими правилами переплетение власти и бизнеса;

– неразвитость института легального лоббирования экономических интересов;

– слабость гражданского общества и осуществляемого им контроля за деятельностью органов государственной власти;

– отсутствие ясной, последовательной и эффективной антикоррупционной политики;

– неготовность политических партий к отказу от использования коррупции как инструмента политической борьбы;

– неразвитость института коллективной и индивидуальной политической ответственности за последствия коррупционного поведения высших чиновников.

Правовой фактор, с одной стороны, отражает то, что главная проблема в сфере правового обеспечения противодействия коррупции – это отсутствие целенаправленного антикоррупционного законодательства, которое полностью определило бы порядок взаимодействий представителей власти и носителей экономических интересов, власти и гражданского общества, власти и отдельных граждан. С другой стороны, органы законодательной власти также являются объектами коррупционных интересов, а часть представляющих их законодателей различного уровня – активными участниками коррупционных действий.

Такое положение тормозит развитие правового обеспечения противодействия распространению коррупции, создает условия для ее расширенного воспроизводства. Коррупциогенность правового комплекса охватывает значительное число взаимосвязанных явлений законотворчества, правоприменения, правовых учреждений, правового сознания, правового воспитания и правового поведения. Часто сущность правовой нормы как общего правила поведения предполагает необходимость наделения правоприменителя определенной свободой усмотрения ее применения. Чем больше этой свободы, тем шире объективные возможности для злоупотребления ею правоприменителями-чиновниками.

Наличие в законах и подзаконных нормативных правовых актах недостатков и пробелов, создающих предпосылки для различных коррупционных злоупотреблений, является одним из условий сохранения и дальнейшего распространения коррупции. Именно отсутствие в законодательных актах регулирований прямого действия позволяет чиновникам трактовать закон в свою пользу на основании внутриведомственных распорядительных актов или принимать произвольные решения без ссылки на соответствующий нормативный правовой акт.

Все сказанное тем более важно, что в целом, коррупция в России в настоящее время стала уже не столько криминальной проблемой, сколько общегосударственным негативным фактором, не только подрывающим авторитет власти, но и разрушающим государственность и способствующим все более глубокому подрыву экономической безопасности. Государственные институты, созданные для регулирования взаимоотношений между гражданином и государством, используются для личного обогащения государственных служащих и предоставления определенных преимуществ коррумпированным хозяйствующим субъектам.

Контрольные вопросы

1. Каковы основные социальные аспекты коррупции?

2. На чем основана деформация взаимоотношений человека с властью?

3. Как влияет коррупция на экономическую безопасность государства?

4. Какие основные факторы способствуют развитию коррупции в сегодняшней России?