Антикоррупционное законодательство и политика

Глава 2. Коррупция в экономике

2.1. Роль государства в экономической деятельности общества

Государство контролирует происходящие политические процессы, для соблюдения своих интересов, и обеспечивает общественный порядок. Вместе с тем общественная жизнь невозможна без экономики, то есть хозяйственной деятельности общества, а также совокупности отношений, складывающихся в системе производства, распределения, обмена и потребления. Нельзя проводить какую-либо политику, не затрагивая экономику.

Экономическая политика государства – это процесс реализации экономических функций государства: обеспечения экономического роста и стабильности экономики, сдерживания инфляции, обеспечения полной занятости населения, обеспечения экономической безопасности, ограничения монополизации (поддержания экономической свободы), регулирования отношений в сфере труда (отношений работников и работодателей), производства общественных благ и трансфертов, то есть предоставления товаров, услуг или активов другой стороне, не получая от нее возмещения взамен.

Понимание природы общественных благ и перераспределительных процессов позволяет уяснить роль государства в экономической деятельности современного общества. Однако идеальный вариант функционирования общественного сектора часто не совпадает с реалиями. В действительности этот сектор является заложником государства, которое принимает политические решения, отвечающие интересам тех социальных групп и классов, которые находятся у власти. Более того, принимаемые государством политические решения часто очень далеки от следования принципам экономической эффективности и социальной справедливости в обществе.

Таким образом, мы вынуждены очень глубоко и повсеместно учитывать влияние политических процессов на перераспределение и аллокацию^[16] ресурсов общественного сектора экономики. Часто именно эти процессы являются причиной отсутствия реализации возможностей роста и развития экономики в стране, даже если они существуют.

Поскольку государство в силу наличия у него властных возможностей берет на себя аллокацию ресурсов общественного сектора, следует выявить недостатки государства, с точки зрения общества, которые в силу необходимости эффективной деятельности по созданию общественного продукта должны корреспондироваться с изъянами рынка. Очевидно, что если такие изъяны определяются объективными условиями заключения сделок, что является необходимой характеристикой рынка, то изъяны государства коренятся в особенностях нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политического механизма.

Изучение таких процессов составляет предмет теории общественного выбора. До возникновения этой теории в 60-х годах прошлого века, считалось главным найти государственную политику, которая была бы оптимальной в конкретных экономических условиях. Например, искали пути снижения безработицы, сдерживания инфляции, развития национальной обороны при минимальных затратах, занимались оптимизацией дорожного строительства. Делалось это без учета того, является ли правительство страны автократическим или демократическим, так как действовало обязательное допущение о непременной благожелательности государства, то есть рассматривалось государство принимающим лучшую политику из всех возможных и честно ее реализующим в интересах своих граждан. Как оказалось впоследствии это явилось очень глубоким заблуждением.

Суть теории общественного выбора заключается в том, что любые экономически значимые решения, в конечном счете, принимаются конкретными людьми, стремящимися усилить собственную значимость, использовать государственные учреждения в своих собственных интересах. Часто это становится главной причиной, когда позиции представительных (законодательных) органов государственной власти в точности не отражают регулятивные предпочтения большинства избирателей, а действия исполнительных органов государства не сводятся к буквальному осуществлению принятых парламентами законов^[17].

Исследованию этих процессов помогает то обстоятельство, что одни и те же люди и организации все же достаточно однообразно действуют в, казалось бы, различных ситуациях, похоже реагируют на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно изучение этих реакций лежит в основе выявления доминирующих тенденций экономического поведения.

Теория общественного выбора опирается на три основные предпосылки:

– индивидуализм: люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы и нет грани между бизнесом и политикой;

– концепция «экономического человека». Рациональность индивида имеет универсальное значение. Это означает, что все – от избирателей до президента – руководствуются в своей деятельности экономическим принципом: сравнивают предельные выгоды и предельные издержки, как правило, стремясь к предельной выгоде при минимальных издержках;

– трактовка политики как процесса обмена. При осуществлении государственной политики люди платят налоги в обмен на общественные блага. Вместе с тем, такой обмен бывает нерационален, так как часто в результате социального и иного регулирования налогоплательщики одни, а блага за счет налогов получают другие. А это естественным образом дискредитирует государство и его органы власти в глазах большинства народа.

Сторонники этой теории рассматривают политический рынок по аналогии с товарным рынком. В их представлении государство – это сфера конкуренции людей за влияние на принятие управленческих решений, за доступ к распределению материальных и иных ресурсов, за места на иерархической лестнице государства и общества.

Но государство – это рынок особого рода. Его участники имеют необычные «права собственности»: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы государства, депутаты – принимать законы, чиновники – следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивиды, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями.

Вместе с тем, согласно этой теории, в условиях рынка государство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов. Причинами этого являются:

– государственное вмешательство в ценообразование может привести к возникновению дефицита или излишков (они не могут полностью учитываться в силу неравновесного развития экономики);

– несовершенство политического процесса (существуют практики лоббизма, логроллинга^[18], поиск политической ренты^[19] и т. д.);

– правительство может принять ошибочные решения в силу невозможности искусственного полноценного регулирования рынка;

– государственное вмешательство, нарушающее рыночное равновесие и эффект рыночных отношений, может привести к подрыву рыночных стимулов;

– государственное вмешательство влечет потерю свободы выбора субъектов экономики в принятии решений;

– присутствие временных интервалов в политических процессах, связанных с перевыборами и переназначением органов государственной власти.

Поэтому, сторонники общественного выбора исходят из того, что государственные методы регулирования экономики не должны ущемлять рыночные механизмы, должны быть строго обоснованы полезностью для экономики и находиться в строго ограниченных пределах, а также направлены, прежде всего, только на корректировку провалов рынка.

Очевидно, что рыночный механизм приводится в действие, изначально, несовпадающими интересами продавцов и покупателей. Для продавца непосредственной целью является получение наибольшего дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить потребителям. Цель покупателя – получение наиболее устраивающего его набора благ, а ограничение – наличие средств или денежная сумма, которой он может распорядиться.

Вместе с тем, как мы выяснили выше, распределение ресурсов общественного сектора происходит не на рынке, а в сфере государственной власти. Поэтому определяющим здесь является положение человека в системе политических институтов, которое определяет способы и степень влияния на позицию государственных органов в процессе распределения общественных благ.

Начало данного процесса, непосредственно связанного с жизнедеятельностью всего общества, следует искать в изучении участия граждан в формировании органов политической власти. В демократических государствах, преобладающих сегодня в мире, позиция избирателей является решающей, подобно тому, как рыночная система в принципе обеспечивает приоритет запросам потребителей. Поэтому, именно народ является источником государственной власти. Избиратель с помощью голосования определяет свои предпочтения, то есть его ресурсом является его собственное право голоса, а также возможности, связанные с участием в различных политических организациях, проведении и финансировании избирательных кампаний.

Наиболее наглядно, по нашему мнению, это видно в англосаксонских странах (США, Великобритания и другие), где развита «компромиссная демократия», при которой государство – продавец как бы предлагает свои услуги, а избиратель-покупатель соглашается с предлагаемой ценой или не соглашается с помощью своего голосования. Более того, находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы – это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. «В этих условиях демократия действует как механизм достижения соглашений, компромиссов между различными интегрированными группами общества с целью стабилизации существующих порядков и предотвращения каких-либо возмущений»^[20]. Эти возможности, в свою очередь, обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование – степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. В отношении общественных благ каждый избиратель (потребитель) заинтересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими, поэтому он готов использовать политические институты для широкой поддержки своей позиции^[21].

Вместе с тем, следует помнить, что на практике если покупатель частного блага стремится получить наиболее полную информацию о потребительских свойствах покупаемого блага и альтернативных возможностях его приобретения по более низкой цене, то тот же гражданин в качестве избирателя уже практически не имеет возможности детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата.

Далее, следует отметить, что при определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения. Так, если сделана попытка достичь «равновесия Линдаля»^[22], непосредственно увязав налогообложение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ, тогда тот, для кого благо представляет большую полезность, очевидно должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Естественно, что в таких условиях многие пытаются воздерживаться от проявления заинтересованности в общественных благах, перекладывая свои налоговые обязательства на других налогоплательщиков, пытаясь воспользоваться этими благами за их счет полностью или частично.

Следует заметить, что непосредственное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно небольших локальных сообществ, где ощутимо влияние каждого отдельного избирателя. Так обстояло дело, например, в античных полисах.

Часто не имея достаточно досуга и знаний для участия в общественно-политической жизни общества и государства люди уполномочивают парламентариев, членов муниципалитетов и других официальных лиц принимать за них решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. В результате политики от лица своих избирателей, которые делегируют им свои полномочия, участвуют в распределении «частных благ». Естественно, что политики обязаны делать это в интересах своих избирателей. Они также вынуждены ориентироваться на конъюнктуру рынка общественных благ. Более того, если рациональное поведение предпринимателя-торговца предполагает максимизацию прибыли, то рациональное поведение политика – стремление получить как можно больше голосов избирателей, то есть получить наибольшее одобрение общества для сохранения или увеличения своего политического авторитета и влияния на власть.

Следует отметить, что это все, как правило, должно находить одобрение людей. Однако очевидным является и то обстоятельство, что разнообразие характеров, физических и умственных характеристик людей предполагает, что их интересы не могут реализовываться в одинаковой степени.

Это обстоятельство может, каким-то образом, сглаживаться только усиленным вниманием политиков к потребностям избирателей. Значение имеют, например, частота и способы проведения выборов, процедуры определения победителей и т. п. Так, если выборы проводятся достаточно часто, например, ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокращающих текущее потребление, но способствующих стабильному экономическому росту и развитию общественного сектора в будущем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор и распределение благ. Оптимальным интервалом во всем мире между выборами в государстве считается интервал не более, чем в четыре года.

Но в этом случае следует понимать, что деятельность политика еще не является полной гарантией удовлетворения интересов избирателей, так как неизбежно в деятельности государства появляется такое важное и часто значительное явление как коррупция. Это очевидно, так как реализация политических решений и фактическая поставка потребителям общественных благ зависят от работы государственного аппарата (чиновников), сотрудники которого являются работниками общественного сектора.

Как всем хорошо известно, на практике существенным обстоятельством, определяющим качество работы государственных служащих является их заинтересованность в размере и повышении заработной платы. Это объясняет и то обстоятельство, что каждое звено государственного аппарата, точнее, его работники – чиновники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ними политики, и вместе с тем свободу в произвольном истолковании этих задач для возможности более полного учета при их реализации собственных, личных интересов.

Изъян государства – это его неспособность обеспечить аллокационную эффективность^[23] и несоответствие государственной политики распределения принятым в обществе представлениям о справедливости.

Концепция изъянов государства менее развита, чем теория изъянов рынка. Однако имеющиеся разработки позволяют выделить четыре группы факторов, негативно сказывающихся на выработке и реализации решений, основанных на общественном выборе.

К первой относится ограниченность доступной информации. Здесь имеется прямая аналогия с информационными проблемами, возникающими в условиях рынка. Само по себе участие государства далеко не всегда позволяет решить эти проблемы. Поэтому очевидно, что там, где не хватает объективных данных, позволяющих с достаточной достоверностью прогнозировать результаты, следует всегда воздерживаться от чрезмерного расширения зоны ответственности государства.

Вторая группа факторов – это неспособность государства полностью контролировать реакцию контрагентов на его действия. Только помня, что государство в рыночной экономике заведомо не является всесильным, удается избежать распространенной иллюзии, будто для любого изъяна рынка существует такая форма государственного вмешательства, которая позволяет его полностью преодолеть, не вызвав побочных негативных последствий для всего общества.

Третья группа связана с несовершенствами политического процесса. Под воздействием таких негативных обстоятельств, как рациональное неведение избирателей, принятие произвольных и манипулируемых решений, влияние групп специальных интересов и погоня за рентой, политика государства далеко не всегда обеспечивает даже ту ожидаемую меру эффективности и справедливости в глазах общества, которая в принципе ею должна быть достижима на основе доступной информации и фактического влияния на рыночные процессы.

Четвертая группа факторов касается объективной ограниченности контроля общества и государства над государственным аппаратом, то есть чиновниками. Особенности положения и эгоистического поведения бюрократии, стремящейся получить свою ренту, приводят к усилению неэффективности функционирования общественного сектора, в частности, ведут к его чрезмерному разрастанию и неоправданному увеличению затрат.

В мире давно общепризнанно, что критерием справедливости и эффективности политической системы должно послужить распространение правил экономической игры на политический процесс. Приемники теории общественного выбора не отрицают роли государства. По их мнению, оно должно выполнять защитительные функции, но не брать на себя функции участия в производственной деятельности. То есть, выдвигается принцип защиты порядка без вмешательства в экономику. При этом блага общественного пользования предлагается максимально преобразовать в товары и услуги, продаваемые на рынке. Люди и фирмы заключают сделки, осуществляют контракты с взаимной выгодой и с учетом собственных интересов без регламентации со стороны государства.

Равновесные цены на общественное благо, соответствующие значениям предельной индивидуальной готовности граждан и организаций платить за него, называются ценами Линдаля^[24]. Равновесие, достигаемое при этих ценах, называется равновесием Линдаля.

В силу изъянов государства на практике никогда не удается обеспечивать «равновесия Линдаля», а значит, при производстве общественных благ возникают потери эффективности, что, естественно, не может быть оправданно в глазах граждан. Граждане обоснованно считают, что если государство взяло на себя функцию распределения общественного блага, то оно отвечает и за потери эффективности при этом распределении. Поэтому, именно государство отвечает за коррупцию своих представителей-чиновников перед обществом. Более того, для реальной экономики, не укладывающейся в рамки элементарных моделей, стремящихся к идеальным, характерны ситуации, когда одновременно дают о себе знать и изъяны рынка, и изъяны государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается, лишь усиливая влияние других.

Итак, если предметом общественного выбора становится решение, не сводящееся к «Парето-улучшениям» (предполагающее широко понимаемое перераспределение), не всегда существует возможность сделать этот выбор одновременно рациональным и «недиктаторским».

Вместе с тем, результаты эмпирических исследований, проведенных с целью опровергнуть теорию общественного интереса^[25], выявили закономерность, в соответствии с которой регулирование может защищать интересы производителя и увеличивать прибыли промышленности. Эти наблюдения привели к созданию теории захвата.

В отличие от теории общественных интересов, эта теория утверждает, что всякое регулирование либо согласуется с предпочтениями регулируемой отрасли промышленности (законы принимаются с учетом интересов такой промышленности), либо с течением времени регулирующий орган (например, парламент) переходит под контроль этой промышленности (регулирующие структуры «захвачены» промышленностью). В соответствии с этой теорией, регулирующие структуры начинают подчиняться тем экономическим интересам, на реализацию которых они воздействуют. В результате, можно с очевидностью сказать, что теория захвата больше отвечает реалиям политической жизни, чем теория общественного интереса.

Далее, следует особо отметить, как мы указали выше, что обеспечение потребителей общественными благами посредством государства обладает той особенностью, что, по сути, осуществляется не на основе индивидуальных предпочтений граждан, а опосредованно – путем принятия политических решений, которые якобы согласуются с этими предпочтениями. Что, кстати, в жизни совсем не обязательно. В связи с этим возникает особый круг постоянных проблем, касающихся определения структуры и объемов производства общественных благ, выбора способов его финансирования и принципов налогообложения.

Сопоставляя приведенные выше доводы, можно сделать вывод, что требованиям современности и интересам большинства народа более отвечает теория общественного выбора, выдвинутая Д. М. Бьюкененом^[26], которая нацелена на исследование закономерностей и способов осуществления выбора в условиях демократического управления.

Она, как мы определили выше, опирается на две посылки:

1) действуют политические институты (свод правил и процедур принятия решений), как механизм достижения соглашения в условиях коллективного выбора;

2) доминирование индивидуальных интересов (интересов граждан) при принятии политических решений якобы изначально предопределено рациональностью поведения экономических субъектов.

Важен и механизм голосования при принятии решений, как избирателями, так и членами представительных органов. Главная его задача – отразить истинный результат борьбы интересов. Поэтому происходит подача голосов за различные варианты решения. Весомость каждого голоса, порядок его подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голосования не меньше, чем разброс мнений среди его участников.

Решения, как правило, принимаются большинством голосов. При этом иногда может быть достаточно «относительного большинства» или требоваться только «абсолютное большинство», а для утверждения некоторых проектов необходимо «квалифицированное большинство»; имеются примеры решений, для принятия которых требуется общее согласие (отсутствие голосов «против») и т. д. При этом, обычно при голосовании действует принцип: один человек – один голос.

Принятие решений на основе общего согласия соответствует «принципу Парето». Это эмпирическое правило, в наиболее общем виде формулируется как «20 % усилий дают 80 % результата, а остальные 80 % усилий – лишь 20 % результата». Оно может использоваться как базовая установка в анализе факторов эффективности какой-либо деятельности и оптимизации ее результатов: правильно выбрав минимум самых важных действий, можно быстро получить значительную часть от планируемого результата, при этом дальнейшие улучшения неэффективны и могут быть не оправданны.

Итак, на общественный выбор влияет не только распределение предпочтений между голосующими, но и процедура принятия решений.

Как известно, принцип принятия решения путем голосования имеет две разновидности:

1) принцип единогласия;

2) принцип большинства голосов, предполагающий, что решения принимаются на основе предпочтений большинства голосующих.

Применение второго принципа с практической точки зрения является более предпочтительным для реальных условий коллективного выбора, хотя его применение сопряжено с неравенством и возможной неэффективностью, в этом случае остается определенное количество участников голосования, которые не согласны с большинством. Но все это компенсируется положительным мнением, которое выражают большинство членов общества.

Таким образом, представительская демократия, когда решения принимаются не самими потребителями, а избранными ими представителями, несомненно, способствует усилению элемента их собственной рациональности в поведении. В идеале влияние предпочтений избравших их групп потребителей должно вынуждать избранных представителей при принятии решений руководствоваться не результатами взвешивания собственных издержек и выгод, а в решающей степени возможной реакцией на принятое решение своих избирателей, что, естественно, должно исключить и коррупцию. Такое положение должно быть отражено и в национальном законодательстве страны. Главным становится одобрение или неодобрение их решения избравшими их людьми, которые могут выявить свою волю путем отзыва своего представителя по причине недоверия его деятельности или путем его последующего неизбрания.

Контрольные вопросы

1. Какого влияние политических процессов на перераспределение и аллокацию ресурсов общественного сектора экономики?

2. Какова суть теории общественного выбора?

3. Как реализуется общественный выбор в англосаксонских странах и в России?

4. В чем суть концепции изъянов государства?

5. Какова сущность «теории захвата»?

6. В чем суть теории «общественного выбора»?