Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Тема 4
Разделение властей в государственном устройстве Российской Федерации

1. Становление, развитие, современное понимание концепции (принципа) разделения властей. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в качестве важнейшего принципа организации и функционирования Российского государства было впервые де-юре закреплено п. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Со вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. началась реализация разделения властей де-факто.

Для правильного понимания сущности данного феномена важно уяснить различия между концепцией и принципом разделения властей. Концепция – это теоретико-содержательный компонент разделения властей, в то время как принцип – это система конституционно-правовых и иных норм, регламентирующих разделения властей. Концепция, кроме того, обусловливает всестороннее осмысление и истолкование практики разделения властей применительно к государственному устройству РФ и других стран.

Общая характеристика содержательных аспектов концепции разделения властей может быть представлена следующими тезисами.

Во-первых, разделение властей представляет собой совершенно конкретный механизм организации и реализации публичной власти, адекватный исторически определенным доктринальным политико-правовым представлениям и обоснованиям. В связи с этим полагаем недостаточно аргументированным утверждение А. Н. Медушевского, который считает, что принцип разделения властей «выступает как некий абстрактный идеал, своего рода идеальный тип, который едва ли находит практическое применение в условиях современного политического процесса». В свою очередь, М. Н. Марченко подчеркивает, что теория разделения властей – «это не только и даже не столько «формально-юридическая», сколько «политическая и идеологическая теория». Будучи в известном смысле и при определенных конкретно-исторических условиях «идеальным типом», целью, еще не достигнутой, но вполне достижимой в будущем, теория разделения властей в ряде развитых демократических стран, прежде всего в США, нашла свое достойное конституционно-правовое воплощение и играет весьма важную роль в реальной общественной и государственной жизни.

Во-вторых, концепция разделения властей целиком и полностью относится к власти публичной, к сфере организации и функционирования государственного механизма в целом и отдельных его элементов. Иными словами – к области государственной деятельности, оказывающей прямое и косвенное воздействие на политическую, социально-экономическую и духовную сферы общественных отношений. Государственная власть – это власть политическая и публичная. Она в отличие от других властных проявлений распространяется на все общество в целом, охватывая своим воздействием наиболее значимые в нем отношения. Но государственную власть качественно характеризует также и то, что государственно-властные веления обеспечиваются в своем применении при необходимости и мерами государственного принуждения. И уж, конечно же, она при разделении ее на отдельные «ветви», обладает такой качественной определенностью как единство и целостность. Только государственной власти присущ суверенитет – верховенство внутри страны и независимость от какой-либо иной публичной власти на международной арене.

В-третьих, концептуально-теоретические основы разделения властей восходят к пониманию единства государственной власти. При этом в правовом государстве единство публичной власти гармонично сочетается с разделением ее функций и, соответственно, с адресной ответственностью за неисполнение, ненадлежащее исполнение указанных функций. Как отмечает В. И. Шамшурин, «тут уже дело техники – отвечает ли за исполнение тех или иных функций одно или несколько лиц, один или несколько институтов (известно, что в ряде стран и в разные эпохи исполнение, например, законодательных, исполнительных и судебных функций совмещалось). Важно и принципиально, чтобы всегда было юридически ясно – за какую функцию, в какой момент и кто может быть спрошен по всей строгости закона».

Осуществление разных властных функций (законодательной, исполнительной, судебной) различными государственными органами отнюдь не противоречит пониманию власти как единого целого, вопреки утверждению ряда авторов. Признание рассматриваемого принципа в теоретическом и в практическом плане не ведет к отрицанию такого понимания власти, при котором она изначально представляет собой структурно упорядоченную целостность. Власть по своей природе едина. Поэтому если предположить, что ее «ветви» действуют полностью самостоятельно и независимо друг от друга, асинхронно преследуя различные цели, то результатом подобного развития событий будет, как правило, не стабилизация, что мы наблюдаем в действительности, а полное разрушение механизма власти, хаос в государстве, анархия в обществе. Кстати, история знает достаточно примеров, когда жесткое противостояние одной «ветви» власти другой приводило в конечном итоге к гражданским войнам, смутам, беспорядкам.

В-четвертых, основополагающая идея концепции разделения публичной власти заключается в том, что ни одна из ее «ветвей» не должна вмешиваться в прерогативы другой; тем более недопустимо слияние одной власти с другой. В 1748 г. Ш. Монтескье писал: для того чтобы предупредить злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую; когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе, тогда не может быть свободы; с другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной; наконец, хуже не бывает, если одно и то же лицо или орган станет осуществлять все три вида власти.

Иное дело – распределение функций властей (законодательной, исполнительной, судебной) по «вертикали» и «горизонтали», выраженное в соподчиненности соответствующих органов государства; распределение «вширь» и «вглубь» полномочий (компетенции) «ветвей» власти. При этом в функционировании системы структурных элементов каждой из «ветвей» власти особое значение имеет следующее:

• одно, центральное, звено полноправно, обладает всем объемом властных полномочий, свойственных «ветви» власти, обеспечивает руководство и единство в рамках ее системы; остальные звенья дополняют и уравновешивают полномочия центрального звена;

• каждое звено системы «ветви» власти имеет либо свою исключительную компетенцию, в которой оно не может быть подменено, либо свою преимущественную компетенцию, в которой оно может быть подменено рядоположенным или вышестоящим звеном не иначе как при соблюдении определенных процедур и гарантий;

• каждое нижестоящее или рядоположенное звено может участвовать в принятии вышестоящим или рядоположенным звеном решений, затрагивающих специально предоставляемые им права, как внося инициативные предложения в вышестоящие или рядоположенные органы, так и предоставляя им свои замечания и предложения по принимаемым решениям.

В-пятых, содержание концепции разделения властей предполагает тезис, что конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой «ветви» государственной власти другими и содержать взаимные противовесы для всех властей. Суть принципа разделения властей, считает С. С. Алексеев, не столько в том, чтобы разъединить публичную власть по ее функциям на законодательную, исполнительную, судебную, т. е. как бы «раздробить» и тем самым не позволить ей превратиться в некую всемогущую, неподконтрольную обществу силу. Суть этого принципа прежде всего в том, чтобы организовать «разделенные» власти, создать систему «сдержек и противовесов», обеспечивающую их слаженное, согласованное функционирование и развитие. В свою очередь, в самой системе «сдержек и противовесов», мер взаимного контроля решающим инструментом, способным организовать и гармонизировать публичную власть, по мнению С. С. Алексеева, выступает институт главы государства.

Не существует и никогда не существовало универсальной системы «сдержек и противовесов», тем более что в каждой конкретной стране с ее специфической организацией государственного устройства по принципу разделения властей набор элементов системы «сдержек и противовесов», равно как и реальное значение каждого из них могут существенно изменяться во времени и пространстве.

В частности, оценивая конституционную систему США, А. А. Мишин отмечал, что в ней исследование системы «сдержек и противовесов» не может быть ограничено рамками треугольника, вершинами которого являются Конгресс, Президент и Верховный суд. Современная социально-политическая база системы «сдержек и противовесов» качественно иная, чем почти два столетия назад, когда эта система создавалась. Поэтому научно обоснованный анализ системы «сдержек и противовесов» невозможен без учета той роли, которую играют в нынешней социально-политической системе США такие внеконституционные «центры власти», как федеральный бюрократический аппарат, двухпартийная система, группы давления и средства массовой информации, за каждым из которых незримо, но вполне осязаемо действует монополистический капитал.

В-шестых, между прежде всего законодательной и исполнительной властями, реализуемыми конституционными полномочиями соответствующих государственных органов, должен быть обеспечен баланс, исключающий сосредоточение всей полноты государственной власти у одной из этих «ветвей». Как свидетельствует опыт поддержания такого баланса в разных странах, под влиянием различного рода объективных и субъективных факторов он может периодически меняться в пользу либо законодательной, либо исполнительной «ветви» власти, причем каждая из них стремится изменить баланс в свою пользу.

Например, в США в XIX веке преобладающий вес в балансе властей имела по преимуществу законодательная власть в лице Конгресса. Тогда широко использовался известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж. Мэдисоном и А. Гамильтоном, о том, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной. Однако в последующем первенство в государственном механизме стало постепенно смещаться от законодательной к президентской (исполнительной) власти. Нарушение баланса законодательной и исполнительной властей в конституционной истории США отмечается в практике так называемого делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с Президентом, имевшего место в 1930‑е годы в период «великой депрессии», в 1970‑е годы во время президентства Р. Никсона и отчасти в 1980‑е годы (президентство Р. Рейгана).

Разделение государственной власти на «ветви», относительно самостоятельные по отношению друг к другу, призвано обеспечивать, в конечном итоге, необходимый баланс интересов, который делает публичную власть цельной и единой. Этот баланс должен конституционно гарантироваться полномочиями законодательных, исполнительных, судебных органов, а споры властей должны разрешаться конституционным путем через правовую процедуру (конституционный суд).

Баланс властей не есть величина постоянная и неизменная. Он достаточно динамичен в обстановке часто меняющихся политических условий и факторов, сохраняя тем не менее принципиальную значимость своих «контуров». В свое время Ш. Монтескье отмечал, что для образования «умеренного правления» необходимо уметь комбинировать «ветвями» власти, регулировать, умерять, приводить их в действие, «подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую». В условиях современной России это особенно актуально, тем более что существуют силы, ставящие своей политической целью принципиально изменить баланс властей. Например, в Декларации Общероссийского общественного движения «Народно-патриотический Союз России» в качестве одной из основных задач движения в политической области провозглашается: «изменение конституционным путем баланса ветвей государственной власти на основе разумного разделения их полномочий и ответственности».

В-седьмых, президентская, законодательная, исполнительная и судебная «ветви» единой государственной власти и функциональные полномочия соответствующих президентского, законодательного, исполнительного, судебного институтов государственной власти – понятия при всей их содержательно-смысловой близости отнюдь не идентичные. Компетенция, пределы и рамки полномочий органов государства – это правовая форма (одновременно – и правовой метод), посредством которой определяются размеры и качественная определенность отдельных элементов единой государственной власти, конституционно предназначенных выполнять свои специфические функции по законодательствованию, исполнению законов, осуществлению правосудия.

Государственная власть, реализуемая через конституционные полномочия отдельных органов государства, для себя как таковой вовсе не нуждается в том, чтобы каждое из ее основных проявлений – президентское, законодательное, исполнительное, судебное – реализовывалось лишь через один конкретный орган или систему однородных органов (например, законодательных или исполнительных). Так, в соответствии с Конституцией РФ, такой ведущий государственный орган, каковым является Президент РФ, будучи вполне самостоятельным органом власти, обладает полномочиями и законодательной, и исполнительной власти. Исполнение законодательной власти как Федеральным Собранием РФ, так и Президентом РФ в полном соответствии с Конституцией России не приводит к дроблению самой этой власти, к образованию нескольких законодательных властей. То же самое относится и к исполнительной власти, отдельные функции которой также входят в конституционную прерогативу Президента РФ. Применительно к отечественному варианту системы разделения властей Президент РФ в соответствии с действующей Конституцией, обладает рядом других важнейших полномочий, позволяющих рассматривать его и как гаранта осуществления этого принципа, и как институт согласования баланса различных властей, их взаимоограничения и взаимоконтроля. Анализ характера и объема конституционных полномочий Президента РФ позволяет говорить о появлении в традиционной трехэлементной модели разделения властей качественно иного, четвертого, элемента, а именно – президентской власти как особой и отдельной разновидности («ветви») государственной власти.

Итак, согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а в субъектах РФ (п.2 ст. 11) государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Тем не менее применительно к существующей де-факто в настоящее время в России системе разделения публичной власти правомерно, по нашему мнению, утверждение о наличии не традиционно трех, а именно четырех властей – президентской, законодательной, исполнительной и судебной, хотя ст. 10 Конституции РФ и говорит о разделении государственной власти на: 1) законодательную, 2) исполнительную и 3) судебную.

В-восьмых, вмещают ли основные «ветви» государственной власти – президентская, законодательная, исполнительная, судебная – в себя все властеоотношения в сфере деятельности государства (обо всех властеотношениях в обществе, разумеется, в данном случае речь не идет), не остаются ли «на обочине» конкретные специфические властепроявления? Представляется, что ответ может быть таков: да, вне действия основных «ветвей» государственной власти существуют и такие власти, которые ни к президентской, ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям отнести не представляется возможным. В указанном смысле действие принципа разделения властей может быть расширено, учитывая, что отдельные, выходящие за пределы основных, власти характеризуются не только своей специфичностью, но также и самостоятельностью, а органы, их осуществляющие, – подчиненностью другим органам государственной власти.

Примером может служить деятельность такого органа государственной власти, как Уполномоченный по правам человека в РФ. Согласно Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. о нем Уполномоченный по правам человека в РФ осуществляет обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При осуществлении своих функций Уполномоченный по правам человека в РФ, назначаемый и освобождаемый от должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ (п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ) и действующий в соответствии с названным ФКЗ «независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам».

В этом же плане следует говорить о месте и роли в системе разделения властей прокурорской власти. Органы прокуратуры функционально, по характеру выполняемых ими задач совместно с органами МВД России, Минюста России, ФСНП РФ, ФСБ России и таможенными органами РФ относятся к правоохранительным органам, поскольку призваны обеспечивать законность и правопорядок в обществе, защиту прав и свобод граждан. Но по государственно-правовой сущности реализуемых органами прокуратуры властных функций, по статусу и месту, занимаемому в системе государственных органов, прокурорские органы образуют особую, самостоятельную «нишу», которую можно было бы, очевидно, условно назвать «надзорно-законоприменительной».

Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает, в частности, осуществление прокуратурой РФ надзора над исполнением законов РФ: а) органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам РФ издаваемых ими правовых актов; б) органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; в) органами военного управления, воинскими частями и учреждениями. Важным направлением деятельности прокуратуры РФ является участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Властные функции, осуществляемые органами прокуратуры, реализуют особый вид государственной власти – прокурорской власти.

В связи с этим отнесение Конституцией РФ органов прокуратуры (ст. 123) к судебной власти (гл. 7) является очевидным нонсенсом. Прокуратура РФ правосудие не осуществляет и судебную власть не реализует. Но этот очевидный недочет конституционного правотворчества также весьма показателен. Ни к законодательной власти (гл. 5 «Федеральное Собрание» Конституции РФ), ни к исполнительной (гл. 6 «Правительство Российской Федерации» Конституции РФ) деятельность органов прокуратуры отнести также было бы некорректно. Пришлось «приткнуть» прокуратуру к судебной власти, а как же иначе?! Предшествующая действующей Конституции РФ 1993 г. – Конституция РСФСР 1978 г., между тем, содержала специальную главу – 22, посвященную статусу прокуратуры в целом и определению основных ее функций.

В-девятых, компетенция органов государства может меняться конституционным, как правило, путем. Государственная власть, рассматриваемая и в целом, и в вариантах своих функциональных проявлений, по существу, неограниченна, что обусловлено ее суверенным характером, если, разумеется, не учитывать в качестве ограничителей объективные условия существования публичной власти. Между тем, сведение президентской, законодательной, исполнительной и судебной властей к компетенции соответствующих органов государства это – известное отождествление того и другого, из чего следует знаменитая, хотя, в принципе, и не совсем корректная формула: разделение властей = разделению труда (функций) по управлению государством, а поскольку разделение труда имеет место де-факто со времени появления государственно-организованного общества, то теми же сроками исчисляется появление и существование принципа разделения властей.

Французский политолог и правовед Ж.-Ш. Шабо в работе «Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления» отмечает, что среди читателей Монтескье встречаются люди, приписывающие этому мыслителю тезисы, которые он не придумал – взять хотя бы знаменитую французскую теорию разделения властей: «Монтескье написал II–VII книги трудов «О духе законов» еще до путешествия в Англию, читая «Политику» Аристотеля. Различия между исполнительной, законодательной и судебной властями были предметом исследования в «Политике»… Каждая из властей определяет себя на основе выполняемой ею функции, а сама эта тройная функциональность определяется актом, трактуемым в качестве центрального для любой политической власти – законом. Таким образом, имеются организмы, создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Нынешнее признание этого разделения властей и вытекающие отсюда теории политических режимов показывают, что без него не обойтись».

Если закон, вернее сказать, конституция определяет «тройную функциональность», а функция, в свою очередь, определяет соответствующую ей власть, то разделение властей, действительно, можно было бы в любое время «ввести», стоит лишь включить в текст основного закона необходимые для этого статьи. В действительности же, как мы хорошо знаем, самые демократические и прогрессивные формулы, включенные в конституцию, не создают правовую реальность. Ни демократический, ни правовой характер государства не становятся реальностью от того, что соответствующие определения содержатся в основном законе государства. Не возникает от этого и гражданское общество. Разделение властей не составляет исключения. Оно также не появляется путем его «введения» в конституцию. Отсюда, не столько де-юре, сколько дефакто разделение властей обусловлено потребностями формирующихся гражданского общества и правового государства.

В-десятых, разделение властей – это структуризация государственной власти правом. В статье «Конституционный строй: социальный и правовой аспект» А. М. Яковлев выделяет функциональное назначение конституции в качестве ограничителя государственной власти, подчеркивая при этом, что теоретические основы подобного представления о центральном предназначении основного закона прослеживаются еще со времен античности. Центральным институтом ограничения государственной власти, а тем самым и неотъемлемым признаком конституционного строя А. М. Яковлев считает принцип разделения властей.

При этом принципиальным для этой проблемы он полагает понимание предмета такого разделения: есть ли это разделение ветвей власти или речь идет о разделении властных функций, признается ли за принципом разделения властей роль гаранта от государственного всесилия, произвола правителя или этот принцип сводится к организационному методу различения функций государственного управления?

Не касаясь вопроса о роли конституции в качестве ограничителя государственной власти – проблемы большей частью намеренно отвлеченной, поскольку при таком подходе все право в целом, равно как и отдельные правовые установления и институты, права и свободы личности и др., можно отнести с равным основаниям к ограничениям государственной власти, в то время как принципиальной важности вопрос о соотношении и взаимодействии государственной власти и права не только не решается, но и не ставится, подчеркнем, что принцип разделения властей, как уже было отмечено выше, призван ввести властные проявления государства, что, собственно, и есть государственная власть, в конституционно установленные формы и методы (законодательствование, исполнение законодательства, правосудие) посредством наделения соответствующих государственных органов полномочиями (компетенцией) и добиваясь обеспечения определенного баланса властных проявлений (властей) в соотношении этих форм и методов, при том что власть государственная едина по своему источнику и по своей социальной и правовой природе. Структуризация государственной власти посредством права включает в себя по необходимости и возможности ее ограничения, хотя сводить все к ограничению, на наш взгляд, было бы неверно. Правовая структуризация государственной власти, понимаемая как разделение властей, включает в себя в качестве предмета разделения саму власть по «ветвям», что не лишает государственную власть ее основного качества – целостности и единства, и как следствие этого – разделение полномочий (компетенции) законодательных, исполнительных и судебных органов. Сами же эти полномочия (компетенция) не есть формы разделенной власти, а представляют собою правовые формы структуризации власти – согласно конституционному принципу разделения властей. Такая структуризация государственной власти имеет, разумеется, свое назначение, включающее в том числе и обеспечение гарантий от чрезмерной концентрации власти в руках одной из ее «ветвей», от государственного всесилия и произвола.

В-одиннадцатых, все власти действуют на единой и, как правило, постоянной правовой основе. Однако необходимость функционирования всех властей в режиме законности, строгого и неуклонного исполнения всеми ими предписаний и установлений, содержащихся в актах, принимаемых органами законодательной власти, может послужить основанием для вывода о верховенстве законодательной власти, которое отдельные исследователи относят даже к общим постулатам теории разделения властей. Основание для такого рода выводов дают высказывания основоположников указанной теории. Например, по Дж. Локку: «То, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».

Но совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной?

Само понятие «верховенство» предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может. Умаляет ли это обстоятельство законодательную власть как власть в условиях демократического государства представительную? Думается, что не умаляет вовсе, поскольку следует различать законодательствование в качестве государственной функции (одной из ветвей или отраслей власти), конституционные полномочия (компетенцию) законодательного органа государства, что само по себе «властью» не является, и само законодательство, воздействующее на образование правового режима, в котором осуществляется вся жизнедеятельность общества и функционирует государство («правовое») со всеми своими институтами и органами, включая и законодательные. Законодательная власть в лице представительного органа монопольно осуществляет законотворчество, при том что в данном государстве законы обладают высшей юридической силой, законодательным верховенством. Исполнительная власть и власть судебная, будучи самостоятельными и независимыми, посредством конституционно уполномоченных на то государственных органов реализуют законы в процессе исполнительной и судебной деятельности и обладают правом лишь на ограниченное нормотворчество в рамках и в строгом соответствии с действующим законодательством.

Нормотворчество в соответствии с законом и в пределах предоставленных прав – со стороны исполнительных, а в некоторых случаях и судебных органов («прецедентное право» в англосаксонской правовой системе, руководящие разъяснения по конкретным делам Верховного Суда РФ и пр.) – необходимый вид государственной деятельности. В связи с этим трудно согласиться с позицией B. C. Нерсесянца, который утверждает, что «в принципе исполнительная власть не имеет правотворческих полномочий, не имеет права принимать общеобязательные акты; она обладает лишь законодательной (правотворческой) инициативой в соответствующих звеньях представительной системы и, следовательно, возможностью таким путем влиять на направление, характер и содержание правотворческого процесса. В этом один из существующих моментов разделения властей и правовой государственности. У нас же пока все звенья исполнительно-распорядительной власти системы наделены полномочиями «в пределах своей компетенции» издавать общеобязательные акты, что по существу означает признание за ними полномочий представительного и законодательного (правотворческого) органа. Однако ясно, что устанавливая общеобязательные нормы, органы исполнительной власти осуществляют не свойственные и не принадлежащие им функции представительной (правотворческой) власти и как раз выходят за «пределы своей компетенции». Отсюда неизбежные при таком смешении функций и полномочий представительных и исполнительных органов подмена закона и других актов представительной власти».

Конечно, подмена закона нормотворчеством исполнительных и других органов, к сожалению, весьма распространенная в условиях правового нигилизма, в атмосфере очевидного неуважения к закону, имевшая место на протяжении долгих десятков, а то и сотен лет истории нашей страны, не может быть терпимой в условиях формирующейся цивилизованной законности, в практике нормального правового государства. Но, с другой стороны, ограниченное нормотворчество во исполнение, на основе и в рамках действующего законодательства было бы ошибочно уравнивать и даже отождествлять с законодательствованием, осуществлением законодательной власти.

Принцип верховенства закона предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с признаком юридической силы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства – его конституция, а все остальные нормативные правовые акты (конституционные и обычные законы, указы, постановления, распоряжения и пр.) должны соответствовать ей.

К проблеме верховенства законодательного органа государства, о которой уже шла речь, непосредственным образом примыкает и вопрос о верховенстве представительного органа государства в системе разделения властей. Имеющиеся на этот счет в научной литературе суждения разнятся. Так, М. В. Баглай формулирует концепцию верховенства парламента, означающую, что никто, кроме избранного народом представительного органа, не вправе издавать и изменять законы, а также контролировать их исполнение правительственными органами. «Верховенство парламента, – пишет он, – означающее также, что ни над ним, ни параллельно с ним не может действовать какой бы то ни было орган с аналогичными функциями, требует существенного дополнения: применять законно принятые законы должен независимый суд, создающий в своей практике такие нормы, которые препятствуют принятию недемократических законов. Это начало начал конституционного режима, обеспечивающего демократический характер государства». Именно это, по мнению М. В. Баглая, обеспечивает демократическую направленность законов, выражает критерий заключенного в них демократизма.