CATALOGACIÓN EN LA PUBLICACIÓN UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
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CDD-23 302.2309861 / 2019
© Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá
© Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
© Vicedecanatura de Investigación y Extensión
© Instituto Unidad de Investigaciones Juridico-Sociales Gerardo Molina, Unijus
© André-Noël Roth Deubel, editor
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Segunda edición, 2020
ISBN xxxx (IBD)
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Dolly Montoya Castaño
Rectora Universidad Nacional de Colombia
Hernando Torres Corredor
Decano Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
Alejo Vargas Velásquez
Vicedecano de Investigación y Extensión
Preparación editorial
Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina, Unijus
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Coordinadora editorial
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Coordinador académico
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Corrector de estilo
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Diagramadora
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Asesor administrativo y financiero
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Mákina Editorial
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TABLA DE CONTENIDO
PRÓLOGO
A pesar de la importancia creciente de las políticas públicas en los discursos políticos, administrativos y académicos en América Latina, estas no han tenido una difusión especializada similar, sobre todo, si se compara con la circulación de los aportes, propuestas, debates y discusiones que los especialistas en políticas públicas hacen en sus redes académicas y en sus revistas especializadas, principalmente en Estados Unidos y en Europa. Además, aunque durante los últimos años se han multiplicado los programas de formación en Análisis de Políticas Públicas (APP) en la región, resulta alarmante la poca disponibilidad en idioma castellano de textos de numerosos autores considerados como referencias indispensables en esta peculiar disciplina. Como respuesta a esta preocupación, este libro intenta, modestamente, contribuir a la difusión de la reflexión de algunos de estos autores. El interés que ha suscitado tanto la edición original (2010) como las dos reimpresiones (2017, 2018) de este libro ha motivado esta reedición en versión digital, la cual ha contado, gracias a la labor de Unijus, con un trabajo de revisión ortográfica y estilística. Por lo demás, hemos decidido mantener el libro en su forma y contenido originales. Seguramente, futuras publicaciones permitirán continuar con la labor de presentación, análisis y divulgación iniciada con esta obra1.
Este libro ha sido resultado de dos momentos de mi vida académica, en los que concebí la idea de realizar un compendio de textos que le facilitara a los lectores hispanohablantes el acceso a síntesis y reflexiones personales sobre los diferentes enfoques usados en el APP. En primer lugar, es el producto del esfuerzo realizado por los estudiantes del seminario de Teoría y Análisis de Políticas Públicas —que, en el año 2009, estuvo a mi cargo y se ofreció en el programa de Doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (EPRI) de la Universidad Nacional de Colombia (sede Bogotá)— y de las discusiones y presentaciones realizadas en el grupo de investigación Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP) que lidero.
Y, en segundo lugar, es el resultado de diversos encuentros académicos organizados en el país, en particular, el I Coloquio Internacional sobre Políticas Públicas: Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Debates y Experiencias en Colombia, organizado en diciembre de 2007 por el grupo de investigación APPGP en la Universidad Nacional de Colombia (sede Bogotá); el I Congreso de Ciencia Política, organizado por la naciente Asociación Colombiana de Ciencia Política en octubre de 2008 en la Universidad de los Andes en Bogotá, y el I Seminario sobre Políticas Públicas en Sistemas Críticos: El Caso Latinoamericano, organizado en abril de 2009 por el grupo de investigación Gestión y Políticas Públicas Territoriales —coordinado por el profesor Juan Antonio Zornoza— en la Universidad Nacional de Colombia (sede Medellín)2. Estos encuentros nos permitieron afianzar una red conformada por colegas y estudiantes avanzados pertenecientes a diversas instituciones del país, como la Universidad del Valle, en Cali; la Universidad Eafit, la Universidad de Antioquia y la Universidad Nacional de Colombia, en Medellín; la Universidad Externado de Colombia, la Pontificia Universidad Javeriana y la Universidad Nacional de Colombia, en Bogotá.
El libro está compuesto, por una parte, por capítulos concebidos como largas reseñas críticas de textos que hemos considerado importantes para la comprensión de la disciplina y el estado del debate en curso3. Estos trabajos son el fruto de las actividades de los estudiantes que asistieron al seminario doctoral ya mencionado durante el segundo semestre del año 2009. Esos textos son “El análisis del desarrollo institucional (IAD) de Elinor Ostrom”, de Jenny López y Federico Parra (capítulo cuatro); “El advocacy coalitions framework (ACF) de Paul A. Sabatier: Un marco de análisis de política pública basado en coaliciones promotoras”, de Rocío Rubio Serrano y Alfredo Rosero Vera (capítulo sexto); “El enfoque discursivo y deliberativo de Frank Fischer” de Mireya Camacho y Alejandra Cerón (capítulo noveno); “Política discursiva y prácticas deliberativas: un balance crítico de los aportes de Frank Fischer”, de Miguel Ángel Herrera Zgaib (capítulo décimo); y, finalmente, “La perspectiva narrativa de Emery Roe”, de Deisy Arrubla, Magnolia del Pilar Ballesteros y Alberto Martínez (capítulo undécimo).
El capítulo duodécimo, resultado de un trabajo realizado por estudiantes de doctorado que cursaron el seminario de Metodología de la Investigación en Políticas Públicas, que orienté durante el primer semestre del año 2010, se titula “Metodologías para el análisis de las políticas públicas” y fue escrito por Luis Hernando Barreto, Alejandra Cerón y Ana María Fernández. En este mismo sentido, hay que mencionar que el capítulo segundo, “La perspectiva de H. D. Lasswell (1902-1978) para el análisis de las políticas públicas”, escrito por Alejandra Calderón Romanov, es el producto de una investigación desarrollada en el margen de su tesis de Maestría en Estudios Políticos del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI, de la Universidad Nacional de Colombia, bajo mi tutoría. Por otra parte, hemos contado con el compromiso y el trabajo muy valioso de colegas de otras universidades del país que aportaron a este libro textos de su autoría con un enfoque particular. Se trata del capítulo tercero, “Análisis neoinstitucional de políticas públicas”, de Adolfo Eslava; el capítulo quinto, “Enfoque de redes de política. Instrumento explicativo, analítico e investigativo”, de Juan Antonio Zornoza Bonilla; el capítulo séptimo, “El enfoque retórico del análisis de políticas públicas”, de Luisa Fernando Cano; y el capítulo octavo, “¿Existe un enfoque francés de política pública?”, de Jean-François Jolly.
Todos estos trabajos fueron presentados en junio 2010, con ocasión del Seminario Avanzado: “Teorías y Métodos para el Análisis de las Políticas Públicas”, organizado por el Grupo de investigación APPGP, con el apoyo del programa de Doctorado EPRI y del Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico Sociales Gerardo Molina (Unijus), en la Universidad Nacional de Colombia (sede Bogotá). Es preciso señalar que el capítulo primero, “Las políticas públicas y sus enfoques analíticos”, de mi autoría, retoma y amplía la introducción que realicé durante este seminario. El volumen concluye con un texto del profesor Jorge Iván Cuervo, que tuvo la amabilidad y la dedicación de redactar unos comentarios finales.
Esperamos que este esfuerzo académico colectivo resulte útil para los estudiosos de las políticas públicas y cumpla con el propósito de fomentar la deliberación sobre los enfoques y el quehacer del APP. Aprovecho este espacio para agradecer a los miembros del grupo APPGP, los profesores, colegas y estudiantes del Doctorado Interfacultades en EPRI y de la Maestría del IEPRI, a los miembros del personal académico y administrativo de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales y, por supuesto, a los autores, por haber dedicado el tiempo, la energía y el entusiasmo necesarios, para que, con sus aportes valiosos, esta publicación existiera. Igualmente, expreso mis agradecimientos sinceros a los miembros del Comité Asesor del Programa de Doctorado Interfacultades en EPRI, a la Decanatura de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, al Unijus y a su Comité de Publicaciones que, cada uno desde su ámbito de competencias y sin reservas, han apoyado y permitido la publicación de este libro.
ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL
Bogotá, septiembre de 2010
Actualizado abril de 2020
1 Ver por ejemplo: Roth Deubel, A.-N. (ed.) Análisis de políticas públicas: perspectivas pragmáticas, interpretativas, de redes y de innovación pública, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Unijus, 2017
2 A partir de estos encuentros se publicaron dos libros: Análisis y evaluación de políticas públicas. Debates y experiencias en Colombia, dirigido por André-Noél Roth Deubel (2009), y Políticas públicas en sistemas críticos: el caso latinoamericano, compilado por J. A. Zornoza Bonilla, S. Arroyave Alzate y N. S. Rodríguez (2009).
3 Las bibliografías de los autores que componen este documento y que aparecen en pie de página en cada capítulo, corresponden a la situación del año 2010.
ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL1
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS PRINCIPALES ENFOQUES ANALÍTICOS
Introducción
Para analizar las políticas públicas, así como para cualquier otro objeto de estudio, es preciso disponer de un marco teórico y conceptual y de herramientas que nos sirvan como un lente o un tamiz para orientar la labor investigativa2. Estos lentes permiten leer, seleccionar, organizar e interpretar factores, variables, datos y hechos pertinentes de manera coherente para la elaboración de una explicación e interpretación con pretensión científica. El trabajo científico consiste, en buena parte, en proponer teorías, enfoques y marcos conceptuales para explicar fenómenos (como, por ejemplo, las políticas públicas) e intentar, mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empíricas, comprobarlos o refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques elaborados para conocer es una tarea fundamental, puesto que la realidad siempre es esquiva y el conocimiento de esta es parcial. Ahora bien, cualquier marco o teoría actúa como un tamiz que selecciona unos elementos en vez de otros. De modo que el conocimiento que tenemos de la realidad de un hecho es indisociable de las herramientas teóricas y metodológicas usadas, así como de la sociedad que las creó, de ahí que permita legitimar formas de actuar. En este sentido, hay que tener en cuenta que los hechos científicos son hechos construidos e históricamente situados que nos dicen solo una parte de la realidad.
Los estudiosos de las políticas públicas no han sido ajenos a esta labor. Sin embargo, en América Latina, los conocimientos sobre el desarrollo académico y teórico realizado desde la Ciencia Política en este campo de estudio son relativamente precarios (véase Valencia y Álvarez, 2008). Debido a esto, este capítulo y este libro le ofrecen al lector un panorama sintético, aunque forzosamente selectivo e incompleto, de los principales enfoques o marcos de análisis construidos por politólogos e investigadores activos en esta disciplina, tradicionalmente muy abierta a los aportes de otras disciplinas, para analizar la acción pública, en particular los marcos posteriores al muy conocido ciclo de política3. Para lograr este objetivo, el capítulo inicia proponiéndole al lector unos elementos para la definición del objeto de estudio —las políticas públicas— y una síntesis del desarrollo de su estudio. Enseguida, se revisa el enfoque secuencial —el ciclo de política—, para luego presentar una discusión de diferentes enfoques de análisis bajo una clasificación personal en tres grupos discriminados según su perspectiva epistemológica: los enfoques tradicionales, los enfoques integracionistas y, finalmente, los enfoques interpretativistas. En la conclusión, se esbozan unas pistas para el desarrollo futuro de la disciplina.
¿Qué son las políticas públicas?
La política pública, como un campo académico particular de análisis y de investigación, se desarrolló inicialmente en el contexto norteamericano a mitad del siglo XX. El hecho de que el idioma inglés separe conceptualmente el concepto de política en tres términos diferenciados (polity, politics y policy), si no fue determinante, probablemente tuvo un efecto facilitador. En inglés, polity se refiere a la esfera política en general; politics hace alusión a las actividades políticas realizadas para lograr el control del poder político (el juego electoral, los debates en el Congreso, las movilizaciones, los cargos, etc.); y, finalmente, policy designa las actividades resultantes de las politics (sus consecuencias, resultados o sus outputs). De modo que la policy —término que tiene en inglés el significado de curso de acción, de programa de acciones adoptadas por una persona, grupo o gobierno, o serie de principios sobre los cuales están basadas estas acciones— combinada con el concepto de public (esto es, public policy o política pública) expresa el proceso de elaboración y de puesta en marcha por autoridades públicas o gubernamentales de programas de acción pública. En cambio, los idiomas de raíces latinas no ofrecen una distinción terminológica y conceptual tan clara en esta materia, por lo que tienden a enfatizar en la estrecha relación existente entre estas tres actividades. Sin embargo, el concepto castellano de política pública traduce perfectamente el concepto inglés de public policy, siempre y cuando se entienda por este la actividad o el curso de acción puesto en marcha por las autoridades y, en particular, las gubernamentales.
Obviamente, la reflexión sobre la acción pública no se inició en el siglo XX. En una perspectiva histórica, Michel Foucault (2006) considera que, a partir del siglo XVII, el arte de gobernar consistió en “manipular, mantener, distribuir, restablecer relaciones de fuerza, […] en un espacio de competencia que implica un desarrollo competitivo”, es decir que “se despliega en un campo relacional de fuerzas” (pp. 355-356). Para ello, era preciso que los gobernantes europeos desarrollaran “dos grandes conjuntos de tecnología política”: de una parte, una serie de procedimientos para el mantenimiento del equilibrio europeo (la diplomacia y los ejércitos profesionales para el exterior); y, de otra, para el interior, la policía, que se entendía como “una forma de comunidad regida por una autoridad pública” y, a la vez, como el “conjunto de los actos que van a regir […] estas comunidades bajo la autoridad pública” (p. 356).
De este modo, de acuerdo con Foucault (2006, pp. 355 y ss.), es posible remontar los orígenes de la política pública moderna a las ciencias de policía (en alemán, Polizeiwissenschaft) y, en particular, a las ciencias camerales prusianas, que se desarrollaron durante la segunda parte del siglo XVIII. Johann Heinrich Gottlob von Justi, uno de sus principales representantes, en 1756, en su obra Principios de la ciencia policial (en alemán, Grundsätze der Policey-Wissenschaft)4, propuso varios principios de acción para “velar por los individuos que viven en sociedad”, que buscaban “consolidar la vida cívica en vista del reforzamiento del poderío del Estado” (Lascoumes y Le Galès, 2004, p. 17). Estas ciencias de policía proyectaban la organización concreta de la sociedad a partir de una visión política basada en la filosofía de la Ilustración (en alemán, Aufklärung combinada con los principios racionales de administración de los asuntos de la ciudad. Se trataba de buscar una unidad en el ejercicio del poder, integrando atributos de la soberanía con la administración del día a día y asociando las “dimensiones de orden público, de bienestar y de cultura” (Foucault, 2004, p. 17).
A partir de esto, como lo muestra Foucault (2006; 2007, pp. 15-41), el problema del gobierno, de la práctica gubernamental, ya no tenía que ver con la cuestión fundamental por la legitimidad o ilegitimidad de este, sino con “cómo no gobernar demasiado” o cómo aplicar el “principio del máximo y del mínimo necesario” para alcanzar el deber ser del Estado. La pregunta moderna ya no consistía en saber si la intervención pública en un tema era legítima o no, sino en saber qué tanto y cómo se debía intervenir, teniendo en cuenta la finalidad del ya mencionado “reforzamiento del poderío del Estado”. El instrumento general desarrollado para definir y racionalizar las modalidades de esta intervención será, en adelante, la economía política, definida no en su sentido estrecho de “análisis […] de la producción y circulación de riquezas”, sino en su sentido más amplio, como “todo método de gobierno en condiciones de asegurar la prosperidad de la nación” (Foucault, 2007, p. 30)5. En este sentido, las ciencias camerales, de policía, asociadas al desarrollo de la economía política pueden ser consideradas como el crisol de las políticas públicas modernas.
Ahora bien, de los términos Policey y Polizei, en alemán, police en francés o policía en español, se derivan hoy una gran cantidad de definiciones del concepto inglés de policy, entendido como política, de las más amplias a las más restrictivas. En 1951, para Harold Lasswell, pionero en la construcción de una moderna ciencia de la política (en inglés, policy science; a propósito, véase la contribución de A. Calderón en este libro), el término policy designaba “las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada” (Lasswell, 1992, p. 83), por lo que la orientación de esta nueva ciencia enfatiza “en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, más que en los tópicos del momento” (p. 89).
Varias décadas después, el interés por esta disciplina se ha acrecentado de manera extraordinaria, lo que ha conllevado, a su vez, que sus definiciones también se hayan multiplicado. Por ejemplo, para algunos de los autores más destacados en el área, la política pública se corresponde con el “trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública o gubernamental” (Thoenig, 1997, p. 19). Para otros autores, esta se corresponde con “todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer”6 (Dye, 1976) o con “una acción gubernamental dirigida hacia el logro de fines fuera de ella misma” (Heclo y Wildavsky, 1974, p. xv); mientras que otros han considerado necesario especificar más el concepto y definirlo como un “programa de acción de una o varias autoridades públicas en un sector o en un territorio definido” (Mény y Thoenig, 1989, p. 130). Más recientemente, Deborah Stone definió la política pública como “algo que las comunidades tratan de realizar en cuanto comunidades” (Stone, 2002, p. 18), de manera que la política pública desborda el ámbito estrictamente gubernamental o estatal. En la literatura colombiana, Vargas (1999) ha propuesto considerar las políticas públicas como “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Por nuestra parte, propusimos la siguiente definición:
Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables, y por medios y acciones, que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (Roth Deubel, 2002, p. 24)
Consideramos que el gobierno contemporáneo si bien no dispone del monopolio exclusivo sobre la acción pública, sí tiene la legitimidad necesaria para decidir si interviene o no en cualquier tema, a solicitud o no de alguna parte de la ciudadanía, en la medida que lo considere oportuno para alcanzar la “felicidad” de la sociedad y de sus habitantes o para el logro de los fines del Estado. En este sentido, el paradigma de los derechos humanos es hoy el marco fundamental que legitima la acción pública y las intervenciones públicas se sitúan así entre “lo máximo y lo mínimo necesario”, como señaló Foucault (2006).
Como instrumento de transformación o mantenimiento del orden social, las políticas públicas son fundamentales para el ejercicio de la dominación, porque, mediante la movilización de ciertos actores y medios, ofrecen una respuesta a necesidades colectivas o a las que se consideran como tales. En este sentido, las políticas públicas son instituidas (Giraud y Warin, 2008, pp. 8-9). De modo que, para los gobernantes, el análisis de las políticas públicas, en su perspectiva top-down tradicional, es una herramienta que ofrece soluciones de ingeniería social e institucional. Esta es la perspectiva dominante en los policy analysis anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar también a las políticas públicas como instituyentes. En efecto, interesarse por la manera como se construyen y se median las relaciones de fuerzas entre distintos actores e intereses en una sociedad permite, primero, develar los mecanismos mismos de la dominación, ofreciendo un punto de apoyo para su crítica; segundo, cuestionar la práctica política instituida de definición de los problemas sociales y de regulación de los conflictos (Giraud y Warin, 2008, p. 9); y, tercero, cuestionar, mediante el análisis de política, el papel del Estado y las instituciones políticas en su definición de la realidad social, para ofrecer otra lectura posible que cuestione el marco normativo y cognitivo instituido dominante. Muchos trabajos de análisis académicos europeos se inscriben en esta línea. De este modo, el análisis de política desde una perspectiva democrática radical, por un lado, reintroduce la política y la exigencia democrática en el centro de los procesos políticos y administrativos, y, por el otro, abre una puerta hacia una refundación democrática e institucional más emancipadora o libertaria. Pero, desde una perspectiva opuesta, también puede ser una herramienta para la legitimación del orden dominante.
Originalidad y desarrollo de la política pública como un campo de estudio
La originalidad del concepto de política pública se encuentra en que permite enlazar, con un mismo término, tanto la producción normativa de las instituciones públicas (planes, leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurídicos, etc.) como las actividades políticas y administrativas realizadas tanto por actores políticos y sociales como por autoridades públicas para la elaboración, decisión, implementación y evaluación de esta producción (el proceso de la política o policy process), así como sus efectos en la sociedad y en la actividad política misma. Por eso, la política pública es un fenómeno complejo en el cual interactúan, frecuentemente mediante redes estructuradas de agentes, no solo los elementos institucionalizados, sino también las reglas formales, las ideas, los intereses y las instituciones políticas (Capano, 2009, p. 18). De modo que hay que entender la política pública como un conjunto compuesto por elementos y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo7 de alguna institución gubernamental o autoridad, se articulan racionalmente entre sí para lograr el mantenimiento o la modificación de algún aspecto del orden social. Tomados por separado, cada uno de estos elementos es frecuentemente objeto de análisis de diversas disciplinas (como el Derecho, la Administración, la Sicología, la Ciencia Política, la Economía, la Sociología, etc.). Sin embargo, la especificidad del campo de estudio de Análisis de Políticas Públicas (APP) consiste precisamente en analizar el proceso de la acción pública bajo diversas modalidades, enfoques y métodos, enlazando diversas disciplinas académicas tradicionales. Con este sentido, Dunn (1981) definió esta disciplina como “una ciencia social aplicada que, mediante el uso de múltiples métodos de investigación y argumentos, produce y transforma una información pertinente sobre la política pública para que pueda ser usada por el sistema político para resolver problemas de política pública”. Se trata, entonces, según una expresión que hizo carrera, de entender el Estado en acción o, más precisamente, el gobierno o, aún mejor, la gobernanza en acción.
Uno de los reconocidos pioneros en esta reflexión es, sin duda alguna, Harold Lasswell. En su texto fundador La orientación hacia las políticas, publicado en 1951, consideró necesario desarrollar unas ciencias de la política (policy sciences), o sea, unas “ciencias del curso de acción”, para “usar de la manera más eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteamericano” con el fin de “resolver las necesidades políticas” apremiantes de la época. Para el autor norteamericano, se trataba de “avanzar en la averiguación científica del proceso de producción y ejecución de las políticas”, para entender mejor la elección del ser humano (los procesos de decisión) y “mejorar la racionalidad del proceso político”, gracias a la aplicación de los mejores métodos científicos8. En este planteamiento Lasswell coincide con la idea del “buen uso de las fuerzas del Estado”, expresada por von Justi ya en el siglo XVIII (véase la nota 5).
De forma sintética, Lasswell propuso que las ciencias de la política se distinguen de las investigaciones realizadas por las otras disciplinas por ser una actividad
• investigativa, es decir, orientada hacia la resolución de los problemas, puesto que los problemas de políticas deben ser situados en un contexto específico que tiene que ser tomado en cuenta en el análisis, en el uso de los métodos y en las recomendaciones emitidas;
• multidisciplinar en sus enfoques, debido a que cualquier problema social o político es una composición de múltiples elementos que no le corresponde a ninguna disciplinar en particular;
• y claramente normativa u “orientada por valores”; en particular, la disciplina debe ser orientada por los valores democráticos y el respeto a la dignidad humana.
Lasswell (1951) llamó también a este nuevo campo de estudio las “ciencias de las políticas de la democracia” (en inglés, policy sciences of democracy), ya que tenían como finalidad el diseño de políticas que estuvieran orientadas democráticamente, lo que indica así la conexión existente entre el trabajo gubernamental, la teoría política y la construcción de instituciones y de un Estado de derecho enfocados a la realización, en sus palabras, “de la dignidad humana”. Esto lo podemos interpretar, a nuestro juicio, como la garantía de los derechos humanos9, considerados como los fines últimos del Estado democrático contemporáneo. Por eso, Lasswell confiaba en que las ciencias de la política aportaran el conocimiento necesario para “mejorar” la democracia. En este sentido, el APP rechaza la pretensión de objetividad científica en su actividad. Justamente porque el trabajo del analista debe estar orientado por valores (la dignidad humana) y debe tener una clara pretensión de formación y de ilustración, para que la ciudadanía sea (más) deliberante. Obviamente, para Lasswell, era claro que esta disciplina académica nueva debía también permitir, en el contexto de la llamada Guerra Fría, defender o demostrar la superioridad de los valores de la democracia liberal, particularmente de la norteamericana. En este contexto se desarrolló el muy conocido enfoque de las etapas o fases, denominado también enfoque secuencial (véase el texto de Calderón en este volumen).
El enfoque secuencial
El primer marco conceptual, el más popular e influyente, sigue siendo sin duda el modelo clásico del ciclo de política o modelo secuencial, también llamado el enfoque de los libros de textos10. Este modelo, inicialmente sugerido por Lasswell (1956) y luego desarrollado por Jones (1970), permitió realmente “lanzar” el APP como un campo académico específico. Por lo regular, la política pública se presenta como un objeto de análisis que puede ser subdivido en varias etapas que, a su vez, se pueden estudiar separadamente (lo que es el resultado de la influencia del positivismo y el neopositivismo). Estas etapas son, por lo general y en este orden, la definición del problema y la construcción de la agenda pública, la formulación de soluciones, la toma de decisión (o legitimación), la implementación y, finalmente, la evaluación. Este enfoque permitió, sobre todo hasta los años ochenta, la realización de innumerables investigaciones especializadas en una u otra etapa específica o en todo el proceso que, por entonces, era concebido como una sucesión (lógica) de etapas. Igualmente, este enfoque facilitó la elaboración de teorías parciales para cada una de las secuencias del proceso. Esta es, al mismo tiempo, la fuerza del modelo, pero también su mayor debilidad, puesto que se tiende a perder de vista el proceso en su conjunto.
Para la identificación de problemas y la construcción de la agenda se destacan, por ejemplo, los modelos propuestos por Cobb y Elder (1972), Kingdon (1984) y Garraud (1990). La secuencia de formulación y legitimación de las políticas públicas ha sido particularmente discutida y analizada por autores tales como Simon (1959), Lindblom (1959), Allison (1971), March y Olson (1972), Sfez (1976), entre otros, cuyos nombres están relacionados con el ámbito de la teoría de la decisión (véanse las nociones de racionalidad absoluta y limitada, incrementalismo, garbage can model, etc.). El estudio de la fase de la implementación de la política pública conoce una obra pionera con Selznick (1949) y va a tener un importante desarrollo en la década de los años setenta con las investigaciones realizadas por autores como Pressmann y Wildavsky ([1973]1998), Bardach (1977), Elmore (1978), Sabatier y Mazmanian (1979) (sobre esto, véase Roth Deubel, 2002).