Read the book: «El abordaje judicial integral de la violencia familiar»

Publicación con referato

Aceptado: julio de 2019 (Res. Rectoral N° 1293/19)

Para citar este libro:

Pereyra Maidana, M. E. (2020). El abordaje judicial integral de la violencia familiar.

Salta: EUCASA (Ediciones Universidad Católica de Salta).

© 2020, por EUCASA (EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SALTA)

Colección: EUCASA Base / Ciencias Jurídicas.

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ISBN edición digital (ePub): 978-950-623-192-7

I. INTRODUCCIÓN

El presente libro surge con una inquietud de la autora por investigar la respuesta que otros países han dado a la necesidad de atender en forma integral a las partes del conflicto de violencia familiar. Las necesidades de las familias con esta problemática son múltiples y de distinto orden. El Estado, en la mayoría de los países, ha tomado la decisión no solo de intervenir en el ámbito privado de las personas para controlar o penalizar la delincuencia, que es materia de orden público, sino también para prestar servicios compresivos a las partes que les permita superar sus problemas de violencia familiar, lo que, a nivel general, desde el punto de vista del Estado, significa reducir el nivel de reincidencia y la tasa de mortalidad por femicidios.

En la provincia de Salta, en noviembre del año 2014 fue declarada la “Emergencia de violencia de género” por Ley Provincial N.º 7857, que prevé la creación de juzgados de Violencia Familiar y de Género. En los considerandos de este Decreto se señaló “…que los hechos de violencia y femicidios acaecidos en los últimos tiempos en la República Argentina expresan una gravísima situación de violación de los derechos humanos de las mujeres, quienes son víctimas de una inusitada violencia de género, no resultando nuestra provincia ajena a dicha realidad…”. Dice, asimismo, “…que tal situación requiere la urgente implementación de políticas públicas que efectivamente garanticen, por un lado, la prevención y, por otro, la asistencia integral de las mujeres que padecen violencia de género…”. Dictado el Decreto, desde el Poder Ejecutivo se señaló la importancia de establecer “una red de contención social y sanitaria entre el Estado y organizaciones no gubernamentales especializadas en la materia”.

En agosto del año 2015 comenzaron a funcionar los juzgados mencionados con competencia exclusiva en violencia familiar y género. Es decir, los juzgados creados son competentes en la aplicación del procedimiento establecido por la Ley Provincial 7403, antes competencia de los juzgados de Personas y Familia, y se les añadió la competencia sobre violencia género prevista en Ley Provincial 7888, entre otras.

La reforma judicial no implicó grandes cambios en temas procedimentales, salvo el cambio de manos de la carga de trabajo que pasó desde los juzgados de Familia a los nuevos juzgados. Los jueces de familia, seguramente, agradecieron la descompresión. Cuando sus juzgados se encontraban de turno en violencia familiar, la exigencia de tiempos para la atención de estas causas hacía retrasar las demás causas del juzgado. Sin embargo, desde el punto de vista de las familias con problemas de violencia, significó un juez más con quien tratar. Generalmente, un grupo familiar puede tener un promedio de tres o cuatro causas de distinta materia (por ejemplo: alimento, cuidado personal, régimen de comunicación, divorcio, abuso sexual, lesiones, delincuencia juvenil etc.). Si antes trataban con tres jueces, desde la reforma tratan con cuatro jueces. Surge entonces el interrogante, si este modelo de múltiples jueces que atienden las múltiples causas de una familia cumple con los objetivos de prevenir la violencia familiar o brindar una asistencia integral a las personas que la sufren (objetivos citados en los considerandos de la ley N 7857 de creación de los nuevos juzgados), y/o significa un abordaje judicial integral de las causas por violencia familiar y conexas.

El reto del abordaje judicial integral no es solo nuestro. La violencia familiar es una problemática universal y muchas jurisdicciones han transitado por el mismo camino y han enfrentado problemas similares. Por ejemplo, a comienzo de los noventa, el sistema judicial de Nueva York estaba sobrecargado de causas de violencia familiar y las correspondientes causas conexas de distinta materia. Esto ocasionaba que, por un lado, la familia debiera comparecer a distintos juzgados, múltiples audiencias y organizaciones de asistencia. Por el otro, cada juzgado conocía solo una parte de la historia de la familia, favoreciendo la toma de decisiones parciales y/o incoherentes que no respondían a las verdaderas necesidades de la familia, o que podían causar un mayor perjuicio. Desde el punto de vista económico, el alto costo para el estado, generado por un sistema judicial con competencias superpuestas y con duplicidad de servicios judiciales y sociales, obligó a un replanteo del sistema. Lo mismo culminó con la creación de juzgados integrales de Violencia Familiar a fin de concentrar en un juzgado todas las causas abiertas de una familia.

Cuando se propuso la creación de juzgados especializados para Salta en el año 2014, yo trabajaba para la Oficina de Violencia Familiar de la Corte de Salta. Con un grupo de colegas y profesionales psicólogas y asistentes sociales tomamos la iniciativa de realizar una investigación, basada en el derecho comparado internacional, sobre tipos de juzgados especializados, a fin de recomendar el juzgado de Violencia Familiar, que más se adecue a la cultura y circunstancias de nuestra provincia. La iniciativa no prosperó, pero me brindó la ocasión de descubrir los juzgados integrales de Nueva York y la curiosidad por saber más sobre ellos.

La similitud en los desafíos que enfrentaba el sistema judicial de Nueva York con los desafíos de la justicia de Salta fue el puntapié inicial que motivó la investigación. La solución sociopolítica y jurídica que representan los juzgados integrales de violencia familiar fue el fruto de un esfuerzo de investigación, planificación previa y estudios posteriores, motivado en un serio compromiso político por solucionar el tema, con el alto costo de inversión económica que ello conlleva. Sin embargo, son los objetivos que impulsaron la creación de los juzgados integrales de Nueva York los que justifican su estudio. Por ejemplo, los objetivos de prestar un servicio integral, de garantizar la seguridad de las víctimas y la responsabilidad de los denunciados, de tomar decisiones informadas y trabajar en estrecha colaboración con las agencias estatales y organizaciones de la comunidad. El modelo de juzgado iniciado en Nueva York fue replicado en numerosos estados de Estados Unidos e internacionalmente. Desde el primer juzgado integral de violencia familiar, se replicaron más de sesenta tribunales aproximadamente. La difusión a nivel internacional se debió principalmente a la filosofía y objetivos que mencionamos, que son válidos y actuales en cualquier lugar del mundo.

La primera parte de este libro se refiere particularmente a los juzgados integrales de Violencia Familiar. Se mencionan las características del modelo oficial desarrollado por el Sistema Judicial de Nueva York y a continuación se ponen tres ejemplos, a fin de describir cómo funcionan estos juzgados en la práctica, a saber: el Juzgado Integral de Violencia Familiar de Kings County, el Juzgado Integral de Violencia Familiar de Manhattan y el Juzgado Integral de Violencia de Westchester County. Se realizaron visitas a los juzgados mencionados para observar su funcionamiento, particularmente en cuanto a factores tales como la jurisdicción, la transferencia y recepción de causas, la determinación de competencia, la agenda de audiencias, los tipos de audiencias, los servicios a las partes y la conexión con los prestadores de servicios, la modalidad de trabajo del juzgado en relación con los distintos actores, como fiscales y representantes legales y, finalmente, algunos aspectos procedimentales.

El abordaje integral que proponen estos juzgados parte de la base que un solo juez será competente en las causas de violencia familiar de una familia y también en todas las demás causas conexas de distinta materia de esa familia. Este sistema se conoce como sistema de “un juez-una familia”. En contraposición, existe el sistema de “múltiples jueces-una familia”, donde varios jueces de juzgados diferentes atienden las diversas causas que puede tener un grupo familiar que sufre violencia familiar. Es el caso del sistema judicial de la provincia de Salta y muchos otros países, por ejemplo, Nueva Zelanda.

Encontrándome actualmente viviendo en este país por razones familiares, tomé conocimiento de que es el país desarrollado con mayor índice de violencia en el mundo. Me llamó la atención que aquí también se realizaron investigaciones respecto al sistema de “un juez-una familia”. Una de ellas compara el sistema de “múltiples jueces-una familia” de Nueva Zelanda con el sistema de “un juez-una familia” de los juzgados integrales de Nueva York. La comparación se realizó a fin de determinar cuál de los dos sistemas tiene un mejor desempeño, de acuerdo con criterios específicos como la mayor rapidez en la resolución de las causas (eficiencia), decisiones más informadas y consistentes, qué sistema reduce el número de audiencia/entrevistas, qué sistema proporciona mayor acceso a programas y servicios sociales.

En la segunda parte del libro se hace referencia a este estudio comparativo realizado en Nueva Zelanda, pero se agrega un componente. Se compara el sistema de “múltiples jueces-una familia” de Nueva Zelanda con el sistema de “múltiples jueces-una familia” de Salta. Este es un ejercicio teorético y cualitativo. Sin embargo, si ambos sistemas son, en principio, similares, las conclusiones del estudio de Nueva Zelanda podrían ser extensibles al sistema judicial de Salta.

La última parte de este libro trata sobre el modelo de abordaje integral de violencia doméstica de la Municipalidad de Nueva York. El proyecto de investigación original no preveía el tratamiento de este tema. Sin embargo, en las entrevistas llevadas a cabo en los tres juzgados visitados se recalcó la importancia de los recursos existentes en la ciudad para referir a las partes. Particularmente se mencionó a los “Centros de Justicia Familiar” desde donde se coordina la asistencia a la víctima, con un sistema de “ventanilla única”, que persigue el mismo principio de atención integral que los juzgados integrales. Los “Centros de Justicia Familiar” de Nueva York son réplica de un modelo nacional que surgió en la ciudad de San Diego a comienzo de 2000. A los fines de conocer cómo funcionan estos centros, visité el Centro de Justica Familiar de Kings County.

La Oficina de Lucha contra la Violencia Doméstica es la agencia responsable de los Centros de Justicia, y de impartir y coordinar las políticas, acciones, servicios y capacitación en toda la ciudad. Los centros son solo la punta del iceberg de una sofisticada red, formada por la acción transversal de los distintos ministerios y agencias de la Municipalidad de Nueva York. Desde casi todos los sectores, tales como policía, salud mental, justicia penal, personas en situación de calle, vivienda, infancia, juventud y adultos mayores se prestan servicios relacionados a la violencia familiar. Aquí, en este libro, brindamos ejemplos de este accionar y, para dar una idea de cuánto cuesta poner en marcha una infraestructura de tal envergadura, se hace referencia al único estudio encontrado respecto al costo total de violencia familiar de la ciudad de Nueva York, producido en el año 2005. Los presupuestos anuales no identifican los costos indirectos desde los distintos ministerios. Finalmente, se hace una breve referencia a las estadísticas.

Por último, presentamos las conclusiones del estudio y brindamos recomendaciones para un modelo de juzgado integral de Violencia Familiar y un abordaje municipal integral para la ciudad de Salta.

Se puede argumentar que la realidad de Nueva York es muy distinta a la de Salta en todos los aspectos. El nivel de recursos económicos, por ejemplo, es muy diferente. Nueva York tiene uno de los presupuestos anuales más elevados de las ciudades de Estados Unidos. La inversión que se destina a proyectos de carácter social, en general, es elevada, así como las sumas destinadas a violencia familiar en particular. El presupuesto anual de Salta dista mucho de ser el más elevado del país, y el porcentaje que se destina a proyectos sociales es menor, en comparación al que se destina a obras públicas, por ejemplo.

Sin embargo, el propósito de este libro es solo brindar ejemplos que puedan servir para generar nuevas ideas o proyectos, que puedan adaptarse a la realidad de Salta. La intención es despertar el interés de políticos, jueces, profesionales, personal administrativo, estudiantes, grupos comunitarios que trabajan en el área de violencia familiar, y generar investigaciones en nuestra provincia que identifiquen las necesidades y con base en estas, se propongan soluciones innovadoras. Este trabajo podría servir de puntapié inicial.

II. JUZGADOS INTEGRALES DE VIOLENCIA FAMILIAR

Causas y orígenes de la especialización

En los años setenta, debido a la presión de movimientos feministas y grupos de víctimas de violencia familiar, distintos aspectos de la justicia penal de Estados Unidos respecto al tema comenzaron a cambiar. La ley federal se modificó a fin de reconocer la violencia familiar como un delito penal fuera del ámbito privado de las partes, lo que fue reafirmado al adoptarse la ley de Violencia contra la Mujer en 1994. Estas reformas implicaron una gran afluencia de causas de violencia familiar en los juzgados penales, que se vieron obligados a realizar modificaciones, ya sea en la búsqueda de métodos más eficientes y rápidos, o para darle un tratamiento diferenciado, enfocado en las características únicas de la problemática.

Desde fines de los años noventa y comienzos de la década del 2000, distintas jurisdicciones crearon juzgados especializados de violencia familiar en materia penal. En Nueva York, el primer juzgado especializado fue también de carácter penal y se estableció en 1996. Luego fue replicado en distintos condados y en mayo de 2013 llegó a haber treinta y tres juzgados. Muchos otros estados establecieron sus propios juzgados especializados respondiendo a sus propias necesidades (1).

La reforma de especialización en materia de violencia familiar respondió a una tendencia a la especialización judicial generalizada, que favorecía el establecimiento de juzgados conocidos con el término en inglés problem-solving courts. Estos juzgados se plantearon como objetivo que sus decisiones no solo sean de carácter punitivo, sino que también tiendan a dar solución a las causas que originaron los hechos. Con esta filosofía se establecieron más de tres mil juzgados especializados relacionados a distintas problemáticas, entre ellos violencia familiar, pero también juzgados de delitos causados por temas de adicciones, juzgados por delitos causados por problemas de salud mental y juzgados de delitos entre vecinos (2). Estos comparten un código de prácticas en común, como por ejemplo, la referencia a programas comunitarios, el seguimiento continuado de las causas y la colaboración mutua con los múltiples actores que participan en el procedimiento judicial y asisten al juez. Para favorecer el desarrollo homogéneo, varios estados nombraron coordinadores, especialmente encargados de brindar asistencia a estos juzgados sui generis.

Si bien los juzgados de violencia familiar nacieron impulsados por la filosofía de las problem-solving courts, algunos de sus principios no se aplican debido a las diferencias propias en materia de violencia familiar. Por ejemplo, en los juzgados de adicciones o en los juzgados de problemas mentales, las causas se refieren a hechos no violentos y el enfoque se basa en la recuperación del defendido. En violencia doméstica los juzgados tienen una responsabilidad frente a la víctima, a quien se debe proteger, a la vez que se trata la conducta del defendido. Los movimientos que impulsaron la reforma estaban particularmente interesados en que se diera igual o mayor seriedad a los delitos de violencia cuando el perpetrador era la pareja, lo que debía reflejarse en la pena.

Un comprensivo estudio de investigación del año 2009 sobre los juzgados especializados penales de violencia familiar y sus objetivos nos da una idea de las carencias y necesidades que se pretendían cubrir al momento en que estos se crearon. El estudio expresa que, si bien los orígenes y objetivos fueron diferentes, en parte por la particular legislación de cada estado de Estados Unidos (3), se pueden identificar algunos puntos comunes:

a. Eficiencia del Juzgado: La enorme cantidad de causas, sobre todo de violencia familiar en la pareja, justificó la creación de juzgados especializados penales, a fin de darles un tratamiento más eficiente y rápido. Estudios demostraron que algunos juzgados especializados en delitos menores lograron reducir el tiempo entre el comienzo de la causa y la sentencia final (4). Sin embargo, se observó que el objetivo de la eficiencia netamente entendida puede afectar otros objetivos, como el de dar un tratamiento especializado a la violencia en la pareja y garantizar la seguridad de la víctima (5).

b. Respuesta coordinada: “Coordinación de la respuesta por parte de la comunidad” fue reconocida como una necesidad imperiosa y un componente esencial del abordaje de la violencia doméstica. Los juzgados de violencia familiar dependen y deben facilitar la coordinación entre las distintas agencias con el objetivo de garantizar la seguridad de la víctima y la punibilidad de los acusados (6).

c. Decisiones informadas y personal especializado: Fiscales, abogados de la defensa y agencias gubernamentales que intervienen en el procedimiento judicial, entendieron que las causas de violencia familiar presentan características únicas, y que las decisiones judiciales mejoran mucho con la capacitación y experiencia por parte del juez. El juez especializado puede tener una visión diferente de la causa y conocer a las partes en mayor profundidad. Muchos juzgados trabajan también con fiscales especializados, abogados para las víctimas, oficiales de probation especializados y prestadores de servicios para las partes. En estos casos, cada uno de los actores intervinientes entienden sobre la problemática y sus características, se facilita el trabajo, se comparte información y se mejora la calidad de las decisiones (7).

d. Servicios a las víctimas: El objetivo de muchos juzgados es garantizar la seguridad de las víctimas y de allí surge la necesidad de facilitarles el acceso a los servicios. Es frecuente, por ejemplo, que en el mismo juzgado se encuentre presente advocate para las víctimas en forma permanente. Generalmente, esta persona es empleada por la Oficina del Procurador y su función es asistir a la víctima a lo largo de la causa, acompañarla, ayudarle a trazar un plan de seguridad, conectarla con los servicios existentes en la comunidad y respaldarla, si elige participar de la causa penal (8).

e. Punibilidad de los Acusados: La punibilidad de los acusados puede definirse como la acción por la cual se responsabiliza a los perpetradores por sus acciones. Estudios realizados demostraron que en algunos casos los juzgados de violencia familiar incrementaron el índice de condena y en otros, no. La mayoría de los estudios coinciden que los juzgados especializados incrementaron el uso de programas para golpeadores, programas para tratamiento de adicciones y abuso de substancias, programas con condiciones especiales para la libertad condicional, testeado de drogas, programas de probation intensivo, etc. (9). Sin embargo, la rápida reacción de los juzgados ante el incumplimiento con los programas obligatorios y el mayor uso de audiencias de monitoreo fueron indicios a favor de la seriedad con que se toma la punibilidad de los acusados (10).

f. Reincidencia: No existen pruebas de que los juzgados penales especializados logren la reducción de la reincidencia, pero se encontró que esta se puede producir de dos formas, por disuasión o como resultado de los tratamientos terapéuticos. La penalidad, como consecuencia de la falta de cumplimiento, fue un factor importante para la disuasión. El monitoreo sin penalidad es insuficiente (11).

En el fuero civil, los juzgados de familia y matrimoniales también enfrentaban complicaciones por el gran número de causas de violencia familiar y relacionadas. Según las estadísticas, estas causas fueron en aumento desde el año 1998, llegando a un récord de 5.7 millones en el año 2005, lo que representa un cuarto del total de las causas civiles (12). La Asociación de Abogados Americanos sostuvo que la compleja naturaleza de la problemática de violencia familiar significaba que muchas de las familias tenían múltiples causas judiciales pendientes, con numerosas audiencias judiciales, órdenes contradictorias, entrevistas repetidas con las partes, tardanzas innecesarias debido a insuficiente información, múltiples días de ausentarse en el trabajo para concurrir a los juzgados y muchas otras complicaciones adicionales. Se sostuvo que los distintos jueces que entendían sobre las causas de una familia adquirían un conocimiento fragmentado de la problemática, lo que amenazaba la seguridad de las víctimas, como también aumentaba los riesgos de retardo en la resolución de las causas y de manipulación del procedimiento por el denunciado. En este sentido, distintas organizaciones de Estados Unidos, como la Asociación de Abogados Americanos, el Consejo Nacional de Jóvenes y Asociación de Jueces de Familia recomendaron la conveniencia de creación de “los juzgados unificados”, sean en materia penal, de familia o mixta, lo que fue puesto marcha por el Ministerio de Justicia de los Estados Unidos (13).

Tipos de juzgados especializados

Uno de los primeros estudios sobre el tema del año 2002 (14) realiza una primera clasificación de los distintos modelos de juzgados especializados en violencia familiar existentes en ese momento, que actualmente continua vigente, a saber:

a. Juzgados con competencia en órdenes de protección civil: tienen jurisdicción en materia civil o de familia general, pero se dedican algunos días de la semana a atender exclusivamente causas de violencia familiar por órdenes de protección civil. Algunos de estos juzgados también tienen competencia penal, que se limita solo a causas por incumplimiento de las órdenes de ese juzgado.

g. Juzgados penales con competencia en delitos de violencia familiar: entienden exclusivamente sobre delitos en los que el acusado actúa contra miembros de su familia. Los delitos pueden ser graves o menos graves según se decida.

h. No existe un modelo único de juzgado penal especializado, pero la mayoría tiene ciertos objetivos comunes, como se vio en el título anterior. En cuanto a la estructura de los juzgados, también existen diferencias respecto a las políticas y prácticas empleadas. Por ejemplo, en los niveles de seguridad (espacios exclusivos para víctimas o no), los instrumentos para medir el riesgo, los programas para acusados, la aplicación de las normas procedimentales (consecuencias por el incumplimiento) y en los servicios que se ofrecen a las víctimas (15).

i. Juzgados con competencia combinada sobre casos relacionados: Los objetivos de estos juzgados son brindar una atención comprensiva al usuario y realizar una administración centralizada de las distintas causas de un mismo grupo familiar. Existen varios modelos adaptables a distintos factores como la carga de trabajo, la disponibilidad de recursos económicos, de recurso humano especializado, etc. Los tres modelos más conocidos son:

• Juzgados unificados de Familia: entienden sobre todas las causas en materia de familia y de violencia doméstica del mismo grupo familiar. No se incluyen causas penales.

• Juzgados integrales de violencia familiar (multijurisdiccional, un juez-una familia): entienden sobre causas penales de violencia familiar, órdenes de protección civil y causas en materia de familia de un grupo familiar. Este es el modelo seguido por los juzgados de Nueva York, objeto de la presente investigación.

• Tribunales coordinados (multijurisdiccional, varios jueces-una familia): todos los casos de un grupo familiar son competencia de un solo tribunal, pero no de un solo juez. El tribunal cuenta con varios jueces, cada uno con competencia según la materia. Si bien este modelo tiende a los mismos fines que los juzgados integrales, puede ser más o menos eficiente, dependiendo de cómo se instrumente en la práctica la comunicación entre los jueces, la administración centralizada de las causas, etc. (16).

Clasificación de distintos tipos de juzgados especializados

Juzgados Integrales de Violencia Familiar

Los juzgados integrales de violencia familiar tuvieron un desarrollo posterior al de los juzgados especializados penales y de familia. El primer Juzgado Integral de Nueva York se creó en el año 2001 a partir de una iniciativa promovida por la Juez Judith S. Kaye, quien realizó la reforma judicial mediante un instrumento administrativo interno. En doce años se crearon cuarenta y dos juzgados integrales. Actualmente, de los sesenta y dos condados de Nueva York, cuarenta y tres cuentan con juzgados integrales. En el país, otros estados también los han establecido, incluyendo Vermont, Idaho, Oklahoma, Illions, Colorado, Conneticut y California. Para facilitar la réplica, Juez Judith Kayne desarrolló un modelo oficial en el año 2003, que sienta las bases respecto a los objetivos, funcionamiento, prácticas y protocolos (17).

Modelo oficial

El Sistema Unificado de Juzgados de Nueva York es el organismo que representa a todos los juzgados integrales y se encarga de la asistencia técnica en la planificación y establecimiento de juzgados integrales en todo el país. En la página web de dicha institución se encuentra publicado el Manual de Operaciones para los Juzgados Integrales de Violencia Familiar al que haremos mención en este apartado (18).