Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis

Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis

herausgegeben von

Prof. Dr. Sven Eisenmenger, Hochschule der Akademie

der Polizei Hamburg, Forschungsstelle Europäisches und

Deutsches Sicherheitsrecht (FEDS)

und

Prof. Dr. Kristin Pfeffer, Hochschule der Akademie der

Polizei Hamburg, Forschungsstelle Europäisches und

Deutsches Sicherheitsrecht (FEDS)

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Print ISBN 978-3-415-06856-8

E-ISBN 978-3-415-06858-2

© 2020 Richard Boorberg Verlag

E-Book-Umsetzung: Datagroup int. SRL, Timisoara

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Vorwort

Das vorliegende Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht behandelt im Kern das Hamburgische Polizeirecht einschließlich des dazugehörigen Datenschutzrechts. Das Werk zielt darauf, die Materie wissenschaftlich, zugleich praxisnah und insbesondere übersichtlich und klar aufzubereiten. Gegenstände des Handbuchs sind in erster Linie das Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG), das Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG) und das Hafensicherheitsgesetz (HafenSG), jeweils insbesondere unter Berücksichtigung der Polizeirechtsnovelle durch Gesetz vom 12. 12. 2019.

Die Erstellung des Werkes fiel in einen Zeitraum von Polizeirechtsnovellen nicht nur in Hamburg, sondern auch in den übrigen Bundesländern und im Bund, mit der Absicht, neue Eingriffsbefugnisse zu schaffen sowie notwendige EU-Richtlinien und BVerfG-Entscheidungen umzusetzen. Über 30 neue Regelungen sind allein im Hamburgischen Polizeirecht geschaffen worden.

Hauptadressatin des Handbuchs ist die Polizei Hamburg. Dazu zählen die sich im Studium und in der Ausbildung befindlichen Nachwuchskräfte der Akademie der Polizei Hamburg mit ihrer Hochschule. Zum Adressatenkreis gehört ferner die Polizeipraxis in Hamburg, also insbesondere die Schutzpolizei und die Wasserschutzpolizei mit Blick auf das dargestellte Gefahrenabwehrrecht, aber auch die Kriminalpolizei. Das Handbuch ist außerdem an die Verwaltungsbehörden (einschließlich Referendare) adressiert, denn die Befugnisse des im Handbuch bearbeiteten SOG richten sich nicht nur an die Polizei, sondern zugleich auch an die sonstigen Verwaltungsbehörden. Daher firmiert das Werk auch unter „Polizei- und Ordnungsrecht“. Über diesen Kreis hinaus soll das Handbuch zur Weiterentwicklung der wissenschaftlichen Seite des Hamburger Polizei- und Ordnungsrechts beitragen, weshalb z. B. auch unionsrechtliche und verfassungsrechtliche ebenso wie rechtsdogmatische Aspekte eingearbeitet sind.

Mit Blick auf den so beschriebenen breiten Adressatenkreis – Polizei (Polizeistudium, Polizeiausbildung, Polizeipraxis), sonstige Verwaltungsbehörden und Wissenschaft – haben wir das Werk wie folgt konzipiert:

In Teil A. (Grundlagen des Hamburger Polizei- und Ordnungsrechts) führt Abschnitt I. zunächst in die Materie des Handbuchs ein. Es folgt eine Erörterung des höherrangigen Rechtsrahmens des Polizei- und Ordnungsrechts, namentlich des Unionsrechts (II.) und des Verfassungsrechts (III.).

Auf Basis dieser Grundlegung steht in Teil B. (Befugnisse nach dem SOG) eine klassische Materie des Polizeirechts im Mittelpunkt. Gegenstand sind hier zunächst die Grundlagen (I.), d. h. eine Betrachtung der Gefahrenabwehrmaßnahmen im Überblick und ihrer rechtlichen Einbettung, die Generalklausel im SOG, die Verantwortlichkeit von Personen und das Ermessen. Es folgt die Darstellung der personenbezogenen Standardmaßnahmen (II.), ebenso wie der objektbezogenen Standardmaßnahmen nach dem SOG (III.). Insbesondere haben die Autoren dort stets eine praxis- und ausbildungsnahe „Checkliste“ mit der Struktur der jeweiligen Norm vorangestellt, um den Leser bei der Erfassung der Vorschrift zu unterstützen. An die Darstellung dieser Standardbefugnisse schließt sich als logisch nächster Schritt das Recht der Durchsetzung von SOG-Maßnahmen an (IV.), also das Vollstreckungsrecht. Abgerundet wird Teil B. durch eine Betrachtung des Kosten- und Entschädigungsrechts als Fernwirkung von Polizeimaßnahmen (V.).

Teil C. (Befugnisse nach dem PolDVG) bringt eine Kommentierung der durch Gesetz vom 12. 12. 2019 neu gefassten Befugnisgrundlagen des PolDVG. Nach einem Einführungsteil (I.) schließt sich – auch hier der Systematik des Handbuchs folgend – eine befugnisorientierte Darstellung an. Dazu gehören zunächst die allgemeinen und besonderen Befugnisse der Datenverarbeitung der Polizei (II.) sowie die weitere Datenverarbeitung (III.).

In einer Hafenstadt wie Hamburg darf das Recht der Wasserschutzpolizei – das HafenSG – in einem Handbuch zum Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht nicht fehlen. Daher rundet Teil D. (Befugnisse nach dem HafenSG) das Werk mit einer Erörterung der auf die Polizei bezogenen Befugnisse des HafenSG ab.

Wir freuen uns sehr, dass wir für die Bearbeitung des Handbuchs hochspezialisierte Autoren aus Wissenschaft und Praxis gewinnen konnten, denen wir an dieser Stelle für ihre Einsatzbereitschaft und ihren Beitrag zum Gelingen des Werkes herzlichst danken möchten! Der Dank gilt Prof. Dr. Guy Beaucamp, PD André Bertram, Prof. Dr. Stefanie Grünewald, Dr. Tim Holzki, Dr. Laurence O’Hara (MPP), Prof. Dr. Anneken Sperr und Luise von Rodbertus. Ohne ihr Zutun und ihren Einsatz sowie ihr Durchhaltevermögen wäre dieses Werk nicht möglich gewesen.

Danken möchten wir ferner dem Richard Boorberg Verlag und vor allem Herrn Hans-Jörn Bury für die Bereitschaft, das Werk in das Verlagsprogramm aufzunehmen und für die Unterstützung vom Beginn der Idee des Handbuchs an bis zu dessen Fertigstellung. Dank gilt nicht zuletzt Dr. Tim Holzki, der mit Geduld und Umsicht das Werk redaktionell zusammenführte und organisierte und dabei von Luise von Rodbertus und den studentischen Mitarbeitern Jens Elmenhorst, Marie Hadwiger und Bjarne Kruse unterstützt wurde.

Das Werk befindet sich auf dem Rechtsstand vom 01. 05. 2020. Über Hinweise freuen wir uns (sven.eisenmenger@poladium.de, kristin.pfeffer@poladium.de).

Hamburg, im Mai 2020

Prof. Dr. Sven Eisenmenger und Prof. Dr. Kristin Pfeffer

Autorenverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Grundlagen des Hamburger Polizei- und Ordnungsrechts

I. Gegenstände des Hamburger Polizei- und Ordnungsrechts

1. Polizei- und Ordnungsrecht als Teil des Öffentlichen Rechts

2. Das Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht im Kontext des höherrangigen Rechts

II. Unionsrechtliche Anforderungen und Europäisierung

1. Primärrechtliche Anforderungen – Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR)

2. Sekundärrechtliche Anforderungen nach der Datenschutzreform 2016: Die Richtlinie (EU) 2016/680 (DSRL-JI)

III. Verfassungsrechtliche Leitplanken

1. Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen

2. Staatsstrukturprinzipien

3. Grundrechtliche Anforderungen

B. Befugnisse nach dem SOG

I. Grundlagen

1. Gefahrenabwehrmaßnahmen im Überblick und Struktur der Rechtmäßigkeitsprüfung

2. Generalklausel, § 3 Abs. 1 SOG

3. Verantwortlichkeit, §§ 8–10 SOG

4. Ermessen, insbesondere Verhältnismäßigkeit

II. Personenbezogene Standardmaßnahmen

1. Vorladung, § 11 SOG

2. Meldeauflage, § 11 a SOG

3. Feststellung der Personalien, § 12 SOG

4. Platzverweisung, § 12 a SOG

5. Betretungs-, Aufenthalts-, Kontakt- und Näherungsverbot, § 12 b SOG

6. Polizeiliche Begleitung, § 12 c SOG

7. Gewahrsam von Personen, § 13 SOG

8. Durchsuchung und Untersuchung von Personen, § 15 SOG

III. Objektbezogene Standardmaßnahmen

1. Sicherstellung von Sachen, § 14 SOG

2. Durchsuchen von Sachen, § 15 a SOG

3. Betreten und Durchsuchen von Wohnungen, §§ 16, 16 a SOG

IV. Durchsetzung

1. Anwendbarkeit der Durchsetzungsbefugnisse

2. Ersatzvornahme im gestreckten Verfahren

3. Unmittelbarer Zwang im gestreckten Verfahren

4. Unmittelbare Ausführung der Ersatzvornahme und des unmittelbaren Zwangs

V. Kosten- und Entschädigungsrecht

1. Vorbemerkung: Sekundärebene/gerechter Lastenausgleich im Überblick

2. Kostenansprüche der Verwaltung gegen den Bürger

3. Störer-Innenausgleich

4. Kostentragung durch den Begünstigten

5. Entschädigungsansprüche des Bürgers gegen den Staat

C. Befugnisse nach dem PolDVG

I. Anwendungsbereich, Begriffsbestimmungen und allgemeine Grundsätze

1. Anwendungsbereich, § 1 PolDVG

2. Begriffsbestimmungen, § 2 PolDVG

3. Allgemeine Grundsätze, §§ 3–9 PolDVG

II. Allgemeine und besondere Befugnisse zur Datenverarbeitung

1. Vorbemerkung

2. Allgemeine Befugnisse, §§ 10–15 PolDVG

3. Besondere Befugnisse, §§ 16–33 PolDVG

III. Weitere Datenverarbeitung

1. Vorbemerkung

2. Allgemeine Grundsätze, §§ 34, 35 PolDVG

3. Weitere Datenverarbeitung, § 36 PolDVG (§ 16 PolDVG a. F.)

4. Verarbeitung zu archivarischen, wissenschaftlichen, historischen und statistischen Zwecken sowie zur Aus- und Fortbildung, § 37 PolDVG (§ 17 PolDVG a. F.)

5. Datenübermittlung, §§ 38–47 PolDVG

6. Datenabgleich, § 48 PolDVG (§ 22 PolDVG a. F.)

7. Automatisierte Anwendung zur Datenanalyse, § 49 PolDVG

8. Rasterfahndung, § 50 PolDVG (§ 23 PolDVG a. F.)

9. Zuverlässigkeitsüberprüfung, § 51 PolDVG (§ 21 Abs. 1 Nr. 5 PolDVG a. F.)

D. Befugnisse nach dem HafenSG

I. Grundlagen

II. Maßnahmen

1. Allgemeine Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, § 2 HafenSG

2. Vorschriften für die grenzpolizeiliche Aufgabenwahrnehmung, § 3 HafenSG

3. Vorschriften zur Überprüfung der Sicherheit im Zusammenhang mit der Beförderung gefährlicher Güter, § 4 HafenSG

Sachregister

Abkürzungsverzeichnis

A. Grundlagen des Hamburger Polizei- und Ordnungsrechts
I. Gegenstände des Hamburger Polizei- und Ordnungsrechts

Sven Eisenmenger

1. Polizei- und Ordnungsrecht als Teil des Öffentlichen Rechts

1

Befasst man sich in der Ausbildung, im Studium oder in der Praxis mit dem Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht, so gilt es zunächst, das Gebiet einzugrenzen und abzugrenzen. Der Grund hierfür liegt nicht nur darin, eine Arbeitsgrundlage für die Kommunikation zu schaffen, sondern auch darin, dass sich aus der Bestimmung des Gebietes die Inhalte eines Handbuchs zum Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht ableiten.

2

Die Konkretisierung erfolgt vom Allgemeinen zum Besonderen. Insofern ist zunächst an der Dreiteilung zwischen Öffentlichem Recht, Privatrecht und Strafrecht anzusetzen. Das Öffentliche Recht fokussiert auf alle Rechtsbeziehungen im Verhältnis Staat-Privat oder Staat-Staat, wobei dies auf staatlicher Seite Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung sowie auf privater Seite natürliche Personen oder Personengesellschaften und juristische Personen sein können.¹ In der klassischen polizeilichen Situation geht es hierbei z. B. um polizeiliche Platzverweise gegenüber Bürgern (§ 12 a SOG), um Sicherstellungen von Sachen (§ 14 SOG) bis hin zu Ingewahrsamnahmen (§ 13 SOG). Abzugrenzen vom Öffentlichen Recht ist das Privatrecht, bei dem es um das gesamte Recht im Verhältnis Privat-Privat geht, also z. B. um Kaufrecht, Mietrecht, Werkvertragsrecht, Gesellschaftsrecht etc. Soweit der Staat am Wirtschaftsleben als Nachfrager (z. B. Käufer von Sachmitteln) oder ggf. sogar als unternehmerischer Anbieter teilnimmt (z. B. kommunale Stadtwerke), finden sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Regelungen Anwendung.² Das Strafrecht wiederum behandelt – wie das Öffentliche Recht – Rechtsfragen im Verhältnis Staat-Privat, hier aber speziell mit dem Ziel der Sanktionierung des Verhaltens von Privaten insbesondere mit Geld- und Freiheitsstrafen, z. B. bei Verstößen gegen das Strafgesetzbuch.³ An der Schnittstelle von Öffentlichem Recht und Strafrecht liegt das Recht der Ordnungswidrigkeiten, im Rahmen dessen Private ggf. ein Bußgeld entrichten müssen.

3

Das Polizeirecht ist Teil des Öffentlichen Rechts. Es beschreibt das Handeln der Polizei in den Fällen der Gefahrenabwehr (präventives Handeln). Ziel ist der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, wie § 3 Abs. 1 SOG belegt. Die Polizei ist zur Gefahrenabwehr in allen unaufschiebbaren Fällen befugt (§ 3 Abs. 2 Satz 1 lit. a SOG). Zum Hamburger Polizeirecht gehört mithin das Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG), das Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG) und das Hafensicherheitsgesetz (HafenSG). Dabei handelt es sich um die wichtigsten Rechtsgrundlagen auf Hamburger Landesebene, die nachfolgend kommentiert werden. Selbstverständlich kommen weitere Rechtsgrundlagen hinzu, wie z. B. die vom Senat erlassene Verordnung über das Verbot des Führens von Waffen und gefährlichen Gegenständen. Daneben existiert eine Vielzahl von Befugnissen nach Bundesgesetzen (z. B. im Versammlungsgesetz) oder in Bundesverordnungen (z. B. in der Straßenverkehrsordnung), die aber nicht Gegenstand des spezifischen Hamburger Polizeirechts im Sinne des Handbuchs sind. Soweit die Polizei im Übrigen repressiv handelt, also Maßnahmen zur Strafverfolgung nach der Strafprozessordnung ergreift, handelt es sich nicht um Polizeirecht im beschriebenen – präventiven – Sinn, sondern um Strafverfahrensrecht in repressiver Hinsicht. Das Strafrecht ist nicht Gegenstand des Handbuchs, zumal es sich auch nicht um spezifisches Hamburger Recht handelt. Hier kann der Leser problemlos auf bestehende Literatur zurückgreifen.⁴

4

Das Ordnungsrecht ist auch Teil des Öffentlichen Rechts. Es beschreibt ebenso alles Handeln in Fällen der Gefahrenabwehr (präventives Handeln). Ziel ist auch hier der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, wie § 3 Abs. 1 SOG belegt. Der Unterschied liegt zum polizeilichen Handeln darin, dass hier nicht die Polizei, sondern die sonstigen Verwaltungsbehörden zur Gefahrenabwehr befugt sind, also gem. § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsbehörden insbesondere die Bezirksämter und Fachbehörden. Das SOG grenzt dies insoweit ein, als dass die Verwaltungsbehörden Maßnahmen zur Gefahrenabwehr „im Rahmen ihres Geschäftsbereichs“ treffen können (§ 3 Abs. 1 SOG). Zum Ordnungsrecht, das sich im hier verstandenen Sinn auf alles Recht der Verwaltungsbehörden zum präventiven Schutz der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung bezieht, gehören zuvörderst das SOG und auch hier eine Vielzahl weiterer landesrechtlicher Vorschriften (man denke nur an das Landesbaurecht). Darüber hinaus existiert eine erhebliche Anzahl von Befugnisgrundlagen auf Bundesebene, wie z. B. im Wirtschaftsüberwachungsrecht mit der Gewerbeordnung.⁵