Read the book: «La COVID-19 y los cambios en la integración latinoamericana y europea»

Introducción

La covid-19 es la primera pandemia que vive el mundo en el contexto de un proceso de interdependencia e intercomunicación planetaria, que aceleró no solo los contagios, sino también la reacción de los países para enfrentarla. Lamentablemente, fue una reacción individual y particular de cada país, cuando los procesos de integración existentes podrían haber sido en la pandemia —y deberán serlo en la pospandemia— instrumentos válidos y efectivos para racionalizar y maximizar el aprovechamiento de recursos y la eficiencia de las medidas establecidas para enfrentarla.

La pandemia de la covid-19 es producida por una de las variantes del coronavirus existente hace ya un tiempo. Ha sido precedida en el presente siglo por otros coronavirus, como el sars en el 2003, que causó el síndrome respiratorio agudo grave; el mers en el 2012, conocido como síndrome respiratorio de Oriente Medio; y ahora la covid-19, más transmisible que los anteriores. Los coronavirus son una gran familia, y la covid-19 pertenece a los alfacoronavirus presentes en los mamíferos. Hay también otros tipos como los betacoronavirus, adaptados principalmente a los murciélagos, pero poco a los humanos, por lo cual, al pasar a estos, se produce un choque entre el microorganismo y el humano que lo aloja.

Las epidemias han venido aumentando su frecuencia y en buena medida esto se debe a enfermedades producidas por transmisiones de agentes patógenos entre animales y humanos, situación ocasionada especialmente por la deforestación y la presión sobre los animales: al ser expulsados de sus hábitats naturales, se ha facilitado el cruce con los humanos en ecosistemas desequilibrados, entre otros factores, por el calentamiento global. La realidad es que el origen de estas epidemias son los trastornos causados a la biodiversidad y que se requiere de una mayor vigilancia epidemiológica con el funcionamiento de alertas tempranas, tema del cual se deberán ocupar con más atención los procesos latinoamericanos de integración.

La covid-19 se convirtió en un problema en todo el planeta a causa de la realidad de un mundo interconectado e interdependiente. Ha sido enfrentado tanto de manera global, a través de organismos multilaterales como la Organización Mundial de la Salud (oms), la Organización Panamericana de la Salud (ops) y los procesos de integración (por ejemplo, el europeo), como de modo particular, con la actuación irregular de los Estados: unos responsables en las medidas para afrontar la pandemia y otros al facilitar su expansión y contagio. El seguimiento simultáneo de su evolución por todo el planeta ha estado acompañado de informaciones exageradas y distorsionadas de noticias falsas en las redes, que han ocasionado dificultades para la aceptación de las medidas de control y generado una mayor incertidumbre y angustia.

La esperanza es que estos largos meses vividos bajo la pandemia permitan que la humanidad reaccione y examine cómo y por qué contribuimos a que esta se produjera, replantee varios de los postulados y paradigmas que hasta ahora nos han regido, de tal manera que, en vez de continuar con la depredación del planeta y la actuación egoísta de países y personas, el mundo pase a un reforzamiento de los dispositivos globales y multilaterales y actúe con mayor solidaridad a través de la integración.

En la pospandemia, son previsibles varios ajustes en el proceso de globalización desarrollado en las últimas décadas para no continuar con un libre mercado caracterizado por la actuación especulativa y sin control del sistema financiero, que tan malos resultados ha tenido en la distribución del ingreso y en el agravamiento de las inequidades sociales. Lo aconsejable sería una reafirmación de un Estado de bienestar poskeynesiano que, en el caso de las políticas de salud pública, les otorgue la prioridad que se merecen para enfrentar de manera preventiva las consecuencias de la actual pandemia y de las nuevas pandemias que llegarán al planeta. Asimismo, es una oportunidad para otorgarle mayor apoyo a la responsabilidad de sacar adelante los compromisos de la Agenda de Desarrollo Sostenible 2016-2030, entre los cuales el calentamiento global cobra especial relevancia, uno de los factores principales de la degradación de las condiciones de vida en el planeta. Los procesos latinoamericanos de integración tienen la responsabilidad de introducir los ajustes necesarios para incorporar estos nuevos elementos de políticas públicas y de orientación del desarrollo.

En el campo geopolítico, la pandemia pone en entredicho los débiles liderazgos existentes en muchos de los países, donde lamentablemente han tenido más protagonismo los liderazgos no colaborativos y donde el hiperpresidencialismo ha aprovechado la coyuntura para consolidar un mayor control de las instituciones. Todo ello debilita cada vez más el accionar y los alcances de la integración en América Latina.

En el continente, el caso más diciente ha sido el del Gobierno de Donald Trump que consideraba el multilateralismo como un juego de suma cero: lo que beneficia a otros países es perjudicial para el propio. Así, ejerció un liderazgo basado en políticas de aislamiento, de retiro de instancias internacionales y de desconocimiento de reglas multilaterales y acuerdos de integración ya suscritos. Varias fueron las consecuencias producidas: el marginamiento de Estados Unidos de las decisiones globales que debe tomar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el retiro de la Organización Mundial de la Salud y del Acuerdo de París sobre el Calentamiento Global, las críticas a la Corte Penal Internacional, la parálisis del accionar de la Organización Mundial del Comercio, el ataque de órganos de decisiones consensuadas como la Unión Europea, el retiro de acuerdos de integración como el Trans-Pacific Partnership y las modificaciones al Tratado de Libre Comercio de América del Norte con Canadá y México.

Los recientes resultados de las elecciones estadounidenses permiten esperar que el nuevo Gobierno demócrata de Joe Biden vaya rectificando estas medidas equivocadas, a fin de que, en la pospandemia, Estados Unidos pueda participar en los distintos foros multilaterales donde se habrá de tomar medidas globales para enfrentar los estragos que deja la pandemia. En tal sentido, sería recomendable la revisión de los instrumentos de gobernabilidad mundial: varias organizaciones internacionales necesitan profundas reformas para adecuarse a las nuevas realidades del siglo xxi; lo multilateral debería disponer de reglas de aplicación mundial para enfrentar la pandemia y que eviten la ineficiencia de medidas fragmentadas o contradictorias de cada país. Este reposicionamiento a favor del multilateralismo es fundamental para los procesos latinoamericanos de integración, contexto en el que las reglas multilaterales como marco negociador de los acuerdos dan mayor seguridad y beneficios que el marco bilateral de negociación desde posiciones neoproteccionistas, como las del Gobierno saliente de Estados Unidos.

Ojalá los cambios de orientación de la política internacional contribuyan igualmente a detener la tendencia que venía ganando fuerza en varios lugares: la de un neoproteccionismo que incitaría al cierre de fronteras o a disminuir las medidas globales, regresando al aislamiento de posiciones nacionales, algunas con características xenófobas en ciertos países, que tanto daño causan al funcionamiento de los procesos de integración.

Un tema del cual preocuparse es el avance de Gobiernos autoritarios que ponen en peligro la continuidad de los sistemas democráticos en la pospandemia. Este incremento del autoritarismo es un serio peligro para el desarrollo y funcionamiento de los procesos de integración que necesitan, ante todo, de apertura, claridad y transparencia en su formulación e implementación.

Otro problema geopolítico en la pospandemia es el peligro de que poblaciones frustradas por los efectos desastrosos de desempleo, la falta de oportunidades y la pérdida de confianza en sus dirigentes pasen a apoyar y dar respaldo a caudillismos populistas de alternativas demagógicas y posiciones políticas extremas, con la reactivación de estilos de gobierno que perjudican notablemente los avances de la integración latinoamericana al contribuir a la división ideológica en la orientación de los procesos de integración.

Y es que, en el caso de la integración latinoamericana, no deja de ser muy preocupante el desinterés y la falta de iniciativa de acudir a instrumentos de los procesos regionales de integración para procurar una respuesta comunitaria y colectiva a la pandemia que unifique acciones, maximice la utilización de presupuestos y de ayudas internacionales y programe medidas para la pospandemia. Ha sido notorio el posicionamiento individual de cada país en la adopción de políticas contra el virus, sin las coordinaciones necesarias al menos de los ministros de Salud, bien sea en la Comunidad Andina y su convenio para temas sanitarios, en el Mercado Común del Sur (Mercosur) y su institucionalidad para temas sociales adelantados al comienzo de siglo, en el Sistema de la Integración Centroamericana (sica) para los países centroamericanos o en una Alianza del Pacífico sin institucionalidad y con el aislamiento del presidente López Obrador de México, a pesar de que Chile, Colombia y Perú fueron algunos de los países latinoamericanos con mayores niveles de contaminación.

Se debe insistir en que la integración puede y debe ser herramienta fundamental de trabajo comunitario, colectivo y consensuado, de espíritu solidario, que invite al tratamiento de dispositivos y medidas en la pospandemia y al replanteamiento de varios de los paradigmas que hasta ahora habían regido el mundo. Ya se trate de la recuperación de un Estado de bienestar más responsable de la aplicación de políticas públicas, comenzando por la salud, en un proceso de armonización de políticas macroeconómicas y sociales; del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y de los compromisos sobre cambio climático o de enfrentar los estragos enormes de recesión mundial y desempleo ocasionados por la covid-19; en todos estos desafíos se requiere la revalorización de las políticas sociales y de empleo y de las políticas multilaterales, enmarcadas en los diferentes acuerdos comerciales que permitan aumentar exportaciones, reconstituir las economías mediante inversión y tecnología, desarrollar energías limpias sustitutivas o impulsar encadenamientos productivos generadores de valor en las exportaciones de la región que reemplacen la participación actual de las exportaciones de materias primas.

La integración latinoamericana tiene la oportunidad histórica de responder a la pandemia y posicionarse de manera unida en la pospandemia, reconsiderando objetivos y planes de acción orientados a consolidar una integración multidimensional que equipare aspectos económicos y comerciales con aspectos de profundas reformas sociales y políticas, en un contexto de economía más solidaria que proyecte superar egoísmos nacionales en favor del bien común. Los aspectos institucionales merecerían ser considerados a fin de contar con una institucionalidad al menos operativa y que, frente al desgaste de posiciones aisladas nacionales, permita a los Gobiernos trabajar de manera colaborativa, compartiendo su soberanía en la puesta en marcha de soluciones comunitarias al problema de inequidad y de distribución de la riqueza, a fin de alcanzar mejores resultados en el bienestar y las condiciones de vida de la población.

Los impactos y las consecuencias de la covid-19 en la pospandemia son de una dimensión tan variada y diversa que implicó tratarlos en dos colecciones diferentes. La presente colección del Grupo de Integración y Desarrollo en América Latina y Europa (Gridale), con los tomos 6, 7 y 8, está dedicada a analizar las temáticas desde la óptica y el enfoque de la integración en sus diferentes componentes multidimensionales. La colección Pensamiento Global está constituida por cuatro obras sobre impactos más generales y globales de la pandemia.

Estructura de la obra

Desde marzo del 2020, cuando se comenzó a diseminar la epidemia de la covid-19 por el planeta y se convirtió en pandemia, el Centro de Pensamiento Global (Cepeg) de la Universidad Cooperativa de Colombia procedió a preparar, junto con el Fondo Editorial Ediciones ucc, una convocatoria abierta para autores interesados en tratar los principales aspectos multidimensionales característicos de este fenómeno global con resultados de confinamiento nunca antes experimentados y con consecuencias en la pospandemia de una dimensión enorme. El retroceso que sufrirá América Latina en sus condiciones de desarrollo a situaciones existentes en décadas anteriores es muy preocupante; por ello, es un desafío encontrar respuestas adecuadas que interpreten efectivamente lo sucedido y los impactos en los distintos órdenes políticos, económicos y sociales. Allí la integración latinoamericana tiene la oportunidad de reconfigurarse para ser un instrumento eficaz de esa reactivación.

El resultado de la convocatoria fue muy favorable: más de sesenta (60) propuestas seleccionadas, que luego de la evaluación por dobles pares permiten estructurar siete (7) libros distribuidos en dos colecciones: tres (3) libros correspondientes a los tomos 6, 7 y 8 de la colección Gridale, y cuatro (4) libros correspondientes a los tomos 3, 4, 5 y 6 de la colección Pensamiento Global.

En la colección Gridale, los libros tratarán los temas siguientes:

 Tomo 6: La covid-19 y la integración ante los desafíos de un nuevo orden mundial

 Tomo 7: Impactos de la covid-19 en el sistema internacional y en la integración regional

 Tomo 8: La covid-19 y los cambios en la integración latinoamericana y europea

En la colección Pensamiento Global, se tratarán estos temas:

 Tomo 3: La pandemia de covid-19 y un nuevo orden mundial

 Tomo 4: La pandemia de covid-19 y los cambios en las condiciones de vida

 Tomo 5: La pospandemia en un contexto de desarrollo solidario

 Tomo 6: La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla

El presente tomo, La covid-19 y los cambios en la integración latinoamericana y europea, está conformado por siete (7) capítulos.

En el primer capítulo: “Diagnóstico y desafíos de la acción multilateral regional en tiempos de pandemia: los casos europeo y latinoamericano y el papel de China”, Carlos Alberto Chaves García, Angelo Flórez de Andrade y Laura Juliana Silva analizan los escenarios de la pospandemia para la Unión Europea y para América Latina, contexto en el que es destacable el papel cooperativo de China, dada la parálisis de lo multilateral y el declive de los esquemas regionales de integración. De la Unión Europea, se presentan de manera detallada las respuestas comunitarias en materia sanitaria y económica a medida que avanzaba la covid-19 y se afectaban las economías. De América Latina, se señala que los países actuaron con prevalencia de sus soberanías nacionales ante la debilidad institucional para un enfoque regional, lo cual reafirma la crisis de los espacios de integración y la insuficiente acción multilateral y falta de liderazgos regionales, donde solo el proceso centroamericano tuvo mejor intervención comunitaria. Se plantea la conveniencia para América Latina de trabajar de manera multilateral y de revaluar diversas variables de su desarrollo con acciones y hojas de ruta claras, a través de procesos regionales de integración que articulen lo nacional con lo regional, ante la posibilidad de un retorno estratégico del regionalismo y de la acción multilateral. Finalmente, se analiza el fortalecimiento del multilateralismo por parte de China hacia las regiones del mundo que se han visto perjudicadas por la pandemia, como la Unión Europea y América Latina.

En el segundo capítulo: “Un nuevo Mercosur para otros tiempos”, Ignacio Bartesaghi analiza la situación de este organismo en un contexto de desunión y de visiones distintas de sus integrantes. Comenta los avances en cuanto a zona de libre comercio, unión aduanera, negociaciones externas en bloque, armonización de políticas macroeconómicas y libre circulación de factores de producción. El investigador reconoce progresos en políticas sociales, educativas y migratorias comunes o en instrumentos como el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (focem) para el desarrollo de regiones atrasadas, al tiempo que evidencia la existencia de medidas restrictivas del comercio y cómo, a pesar de algunas negociaciones, el Mercosur continúa sin acuerdo con Estados Unidos, China y la Unión Europea (negociado, pero no vigente). Sobre el desarrollo institucional intergubernamental, reflexiona sobre cómo, a pesar del número de normas aprobadas, porcentajes importantes no han entrado en vigencia, por no estar incorporadas en las legislaciones nacionales, y sobre cómo el mecanismo de solución de diferencias ha perdido credibilidad por incumplimiento de los fallos. En este capítulo, se plantean reformas necesarias como la eliminación del arancel externo común, la obligación de negociar conjuntamente con terceros, perfeccionar la zona de libre comercio, incorporar el comercio de servicios, sin metas rígidas al ritmo de cada país, y hacer una reforma a los órganos subsidiarios, reforzando el papel de la Secretaría de Mercosur y del mecanismo de solución de controversias y discutiendo la continuidad de Venezuela en el bloque.

En el tercer capítulo: “Mercosul À Deriva?”, Karina Pasquariello Mariano y Gustavo H. Morais Maximiano se refieren al contexto de la covid-19 caracterizado por las reacciones individuales que afectan la integración, al tiempo que analizan cómo Mercosur presenta dificultades de coordinación. La integración intergubernamental necesita hoy convergencia política (regionalismo posliberal) y liderazgo de los Gobiernos para mantener el apoyo a la integración. Lo que hizo Brasil en la primera década del siglo xxi, ahora ha cambiado con el gobierno de Bolsonaro, sin liderazgo regional ni prioridades de integración; situación que, agravada por la pandemia, se ha reflejado en una baja del intercambio comercial con América del Sur y con Mercosur, en la desaparición de Unasur y en el retiro de Brasil de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac). En cuanto a Mercosur, el Gobierno Bolsonaro desea reducirlo a una zona de libre comercio con libertad de negociación con el exterior. En este capítulo, se analiza la forma como los Gobiernos y Mercosur actuaron al generalizarse la pandemia, coyuntura en la que no lograron actuar conjuntamente, sino con posicionamientos individuales. Los autores consideran que no es posible la supranacionalidad y que la integración en la región está caracterizada por avances y retrocesos; los compromisos, aunque sin desaparecer, no son culminados. En la pospandemia sería de esperar una renovación de interés en la integración para hacer cambios en Mercosur o para considerar otra alternativa diferente, al darse un contexto de mejoramiento de las economías y de renovada convergencia política.

En el cuarto capítulo: “La pandemia de la covid-19 como elemento detonador de la reconfiguración del proceso de integración de Centroamérica”, Juan Carlos Fernández Saca analiza cómo la covid-19 puede constituirse en un dinamizador de sus dinámicas conflictivas internas y reforzar el impacto de dinámicas externas, en condiciones propias de la integración en Centroamérica a través del regionalismo estratégico post-Esquipulas. Además, analiza los impactos económicos y sociales de la pandemia, revisando los gastos y el acceso en salud, empleo e inequidad; las medidas adoptadas por los Gobiernos, con graves repercusiones económicas para la mayoría de la población, las mipymes y los resultados macroeconómicos; así como las reacciones improvisadas, medidas autoritarias y actos de corrupción en ciertos países. Por otra parte, el autor aborda el debilitamiento del multilateralismo en el mundo, el manejo dado por Trump al coronavirus y las medidas de China y Estados Unidos en su lucha por el liderazgo mundial, con posibles fracturas tecnológicas y de otra índole. Tal contexto pone a Centroamérica tanto ante la disyuntiva de alineamientos internacionales y de reforzar la institucionalidad de su proceso de integración en su estructura de gobernanza y gestión, como ante la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo. Allí el Sistema de la Integración Centroamericana (sica) ha podido articular un plan de contingencia regional contra la covid-19 y debe trabajar en la adopción de una visión estratégica y pragmática para el logro de los objetivos del proceso de integración centroamericano.

En el quinto capítulo: “El papel de la integración europea en el establecimiento de un nuevo orden mundial”, Carlos F. Molina del Pozo y Jorge A. Jiménez Carrero parten de la base del multilateralismo como forma para solucionar problemas globales donde todos los actores tengan voz. Analizan, desde sus elementos fundacionales, los principios de la Unión Europea, en donde el multilateralismo tiene un papel esencial. Comentan las experiencias de la Unión Europea en el manejo de la pandemia, en un contexto de competencias limitadas en materia de salud, que hoy solo permiten la complementación de lo que hacen los países. Puntualizan las diferentes medidas adoptadas, como la importante ayuda financiera en un paquete de 750 000 millones de euros para enfrentarla a nivel interno y el acuerdo sobre el presupuesto de la Unión Europea para el periodo 2021-2027, acompañado en el plano internacional de medidas multilaterales con Naciones Unidas, la Organización Mundial del Comercio, el G-20 y el G-7. Los autores insisten en que el proceso de integración europea tenga mayores y nuevas competencias en materia de salud, con un papel preponderante de actuación comunitaria, lo cual seguramente incidiría en el orden mundial para un nuevo multilateralismo entre bloques supranacionales, donde en el futuro se disponga de un sistema sanitario multilateral a nivel global, dentro de un orden mundial de Estados y de entes no estatales, contexto en el que las integraciones regionales como la latinoamericana constituyen la mejor manera de afrontar los problemas comunes de la pospandemia.

En el sexto capítulo: “El enfoque alemán en la primera ola de la pandemia: más luces que sombras”, Viviana García Pinzón y Detlef Nolte se refieren a los principales componentes de la estrategia alemana en el enfrentamiento de la covid-19 en la primera ola, los cuales han permitido considerar a Alemania un país exitoso gracias a características de la economía alemana como el empleo formal, el sistema de protección social, la capacidad financiera del Estado y su política de Estado de bienestar, la construcción de consensos en una democracia consensuada, la coordinación exitosa entre el gobierno federal y los diferentes landes o gobiernos estatales, el respeto de las libertades civiles y de las opiniones de los científicos. No obstante, también señalan algunos errores y protestas de grupos minoritarios de la población alemana, donde tanta protección hace temer un relajamiento de las medidas de control y un segundo rebrote, en un contexto de recesión de algunos sectores de la economía. En cuanto a la política alemana en el marco de la Unión Europea, los autores destacan la contribución mediadora del país y su aceptación de un endeudamiento europeo en el paquete probado por la Unión Europea, donde el eje francoalemán ha vuelto a ejercer liderazgo. Finalmente, la experiencia alemana le deja varias lecciones a la integración latinoamericana, principalmente en materia de liderazgo e instituciones, que son precisamente dos de los principales elementos allí faltantes.

En el séptimo capítulo: “Tensión y rol de las instituciones regionales frente a la covid-19: un estudio comparado”, Bárbara Carvalho Neves, Cairo Gabriel Borges Junqueira y Clarissa Correa Neto Ribeiro analizan cómo la pandemia de la covid-19 ha desencadenado cambios y acontecimientos de proporciones globales que afectan el papel que el regionalismo y la integración tienen para los Gobiernos de cada país, en diferentes regiones del mundo. Así, se observa estancamiento en América Latina en procesos como Mercosur, pero avances en procesos de otros continentes, como el de la Unión Europea y el de la Unión Africana, donde la integración es importante para la solución de problemas comunes. Ello permite reflexionar de manera comparada sobre respuestas y acciones conjuntas desarrolladas frente a la covid-19 en los tres continentes, con un enfoque de institucionalismo histórico para las estructuras de poder durante el tensionamiento en tiempos diferentes de la pandemia, en el análisis de tres variables principales: la estructura institucional, para revisar si los bloques disponen de un mínimo sistema para la crisis en la salud; la toma de decisiones, para estudiar la reacción de cada bloque a la covid-19 mediante medidas preventivas o reactivas; y las acciones regionales, sean unilaterales, bilaterales o acciones coordinadas multilaterales, todas ellas estrategias diferentes en la evolución de la pandemia, ajustables en la pospandemia.