Read the book: «Конституционно-правовой статус человека (гражданина) в России», page 12

§ 4.7. Соотношение гражданства и статуса соотечественности за рубежом

До недавнего времени понятие «соотечественник» можно было встретить в художественной либо политологической литературе. Юридическая институционализация статуса соотечественника связана с колоссальными драматическими событиями российской истории XX столетия. За этот период Россия дважды перенесла катастрофические распады своей государственности. В начале века это явилось следствием поражения в Первой мировой войне, социально-экономических кризисов, событий трех русских революций, Гражданской войны, – результатом стал распад огромной Российской империи. Преодолеть последствия этой трагедии, восстановить государство удалось на базе коммунистической идеи, когда был создан Союз Советских Социалистических Республик, в границах которого удалось собрать большинство территорий, входивших в состав бывшей Российской империи. Однако многие российские подданные, не разделявшие коммунистических идеалов, на многие десятилетия оказались оторванными от родины, изгнанными за пределы своего отечества.

Второй распад России произошел уже в советский период, в конце XX столетия, в результате осуществления политики так называемой «перестройки», когда в процессе демократических, а как показала дальнейшая история, антисоветских, антисоциалистических, реформ распалось великое государство – Союз Советских Социалистических Республик. Драматические события, связанные с распадом СССР, также привели к тому, что многие российские соотечественники уже без всяких перемещений, в силу факта территориального распада государства, оказались за пределами России. На базе распавшегося Союза ССР возникло пятнадцать независимых суверенных государств – бывших союзных республик, в том числе и Российская Федерация. Указанные процессы государственных размежеваний на базе СССР привели к разрыву многих семейных, этнических, национальных связей. В частности, весьма глобально встала проблема оторванности от России многих лиц, относящихся к ее коренным народам, прежде всего русских, оставшихся проживать на территориях бывших союзных республик СССР, ставших суверенными государствами.

Масштабы проблемы распада колоссального государства и оторванности значительной части россиян от родины, не имеющие аналогов в мировой практике, обусловили необходимость законодательного регулирования в России статуса российского соотечественника за рубежом. В международном праве нет специальных актов, которые были бы посвящены определению принципов правового положения соотечественников государства за рубежом. Регулирование статуса соотечественника за рубежом в России связано с принятием следующих нормативных актов: 11 августа 1994 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»; 31 августа 1994 г. принято Постановление Правительства «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»; 8 декабря 1995 г. Государственная Дума приняла Декларацию о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам⁴⁴².

Первым актом, который осуществил комплексное и на высшем юридическом уровне законодательное регулирование соответствующей категории лиц, явился ФЗ России «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г.

Цели государственной политики Российской Федерации согласно Закону заключаются в том, что Российская Федерация берет на себя обязательства гарантировать своим соотечественникам государственную поддержку и помощь в соответствии с принципами и нормами международного права, международными договорами и законодательством РФ, а также с учетом законодательства иностранных государств для реализации и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, включая такие права, как:

– свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность (т. е. родной язык, традиции и обычаи соотечественников, особенности культурного наследия и религии), поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал;

– устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Россией, получать информацию из РФ;

– «участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях»;

– «участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Российской Федерацией»;

– «осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию» (п. 2 ст. 5, ст. 2 Закона РФ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» 1999 г.).

С 2006 г. особо значимым направлением государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом была объявлена политика стимулирования процессов их возвращения на постоянное проживание в Российскую Федерацию. Государственная политика России в отношении соотечественников была привязана к решению государственной программы кардинального изменения демографической ситуации в Российской Федерации и выразилась в намерении стабилизации численности населения России и обеспечения на этой основе дополнительных мер по социально-экономическому развитию страны. Для создания дополнительных условий обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, 22 июня 2006 г. издан Указ Президента РФ № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Этим Указом была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В соответствии с Указом Президента с целью реализации названной Программы издано множество постановлений Правительства: «Об утверждении правил предоставления субъектам РФ, включенным в Государственную Программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, государственной поддержки за счет средств федерального бюджета» (от 8 ноября 2006 г.); «О компенсационном пакете участника государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (от 26 января 2007 г.); «О порядке выплаты участникам государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности» (от 18 января 2007 г.); «О внесении изменений в правила выплаты компенсации транспортных расходов участников государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (от 23 января 2008 г.); «Об утверждении правил выплаты участникам государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей компенсации за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» и т. д.

В ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. дается общее определение понятия соотечественника за рубежом. Согласно Закону «соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии».

Закон РФ 1999 г. различает четыре категории лиц, относящихся к «соотечественникам за рубежом»:

– граждане Российской Федерации, постоянно, причем на законных основаниях, проживающие за пределами Российской Федерации;

– «лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства»;

– «выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства»;

– «потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств» (п. 2 ст. 1 ФЗ РФ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 25 мая 1999 г.).

Статусы вышеназванных категорий соотечественников Российской Федерации за рубежом различаются по их объему.

Так, наибольший объем поддержки со стороны РФ, согласно Закону, предоставляется соотечественникам – гражданам Российской Федерации, проживающим за рубежом. Российская Федерация гарантирует им и их потомкам свою защиту и покровительство за рубежом. В Законе сказано: «Граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом, пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации при соблюдении законодательства государства проживания» (п. 2 ст. 7 Закона от 25 мая 1999 г.).

В отношении другой категории соотечественников – лиц, состоявших в гражданстве СССР, Российская Федерация берет на себя обязательство оказывать этим лицам содействие в реализации основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе право на гражданство, свободу его выбора, оказывать им помощь и поддержку в соответствии с Федеральным законом, международными договорами РФ и с учетом законодательства государств их проживания.

Относительно третьей категории соотечественников – выходцев (эмигрантов), имевших в прошлом подданство Российского государства или гражданство Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, обязательства Российской Федерации, согласно Закону от 25 мая 1999 г., заключаются в том, что «Российская Федерация благоприятствует сохранению выходцами (эмигрантами) связей с Российской Федерацией во всех областях и использованию возможностей, предоставляемых соотечественникам, а также выступает в их поддержку в случае нарушения их основных прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 9 ФЗ).

Что касается четвертой категории соотечественников за рубежом, то Закон дает следующее их определение: это лица, имеющие родство по прямой восходящей линии с лицами, являющимися гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за рубежом, либо с лицами с двойным гражданством, одно из которых российское, либо с лицами, состоявшими в гражданстве СССР, и выходцами (эмигрантами). Статус потомков соотечественников также дифференцирован. Так, потомки лиц, являющихся гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за рубежом, либо лиц с двойным гражданством, одно из которых российское, пользуются такой же поддержкой (защитой и покровительством) РФ, как и сами эти лица – граждане РФ. Потомкам же лиц, состоявших в гражданстве СССР, и выходцев (эмигрантов) Российская Федерация обязуется по Закону создавать «условия для поддержки их интереса к Российской Федерации и связи с ней».

Соотечественники Российской Федерации за рубежом, согласно Закону «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом», имеют следующие гарантии и виды поддержки со стороны Российской Федерации:

1. Соотечественники Российской Федерации, утратившие по тем или иным причинам российское гражданство или подданство, имеют право на упрощение процедур их приема в российское гражданство (признания в российском гражданстве) (ст. 11 ФЗ).

2. Во время пребывания на территории Российской Федерации соотечественники, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства, пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными законами (ст. 13 ФЗ).

3. «Органы государственной власти РФ и субъекты в РФ стимулируют сотрудничество российских организаций с хозяйствующими субъектами соотечественников, содействуют созданию совместных организаций, товариществ и обществ, участию соотечественников в инвестициях в российскую экономику, поощряют связи российских организаций, независимо от форм собственности, с иностранными предприятиями, на которых работают преимущественно соотечественники, развитие взаимовыгодной кооперации между ними в соответствии с законодательством РФ и законодательством иностранных государств» (п. 1 ст. 16 ФЗ).

4. Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ могут оказывать в социальной области поддержку социально незащищенных категорий соотечественников. В чрезвычайных ситуациях Правительством РФ может быть оказана гуманитарная помощь соотечественникам (пп. 2, 3 ст. 16 ФЗ).

5. Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ поддерживают соотечественников в деле сохранения и развития их культурного наследия и языка, в получении ими равного доступа к образованию на родных языках; осуществляют всестороннее сотрудничество с национально-культурными автономиями соотечественников в иностранных государствах (ст. 17 ФЗ).

6. «Российская Федерация поддерживает соотечественников в получении и распространении информации, пользовании информацией на родных языках национальностей Российской Федерации на территориях государств их проживания, создании средств информации, поддержании и развитии информационных связей между государствами их проживания, между соотечественниками и Российской Федерацией» (ст. 18 ФЗ) и др.

Согласно Закону деятельность Российской Федерации в области отношений с соотечественниками опирается на финансирование за счет средств федерального бюджета. Кроме того, в Российской Федерации могут создаваться государственно-общественные и общественные фонды, образуемые из взносов государства, физических и юридических лиц, для финансовой и материальной поддержки соотечественников и их организаций (ст. 23 ФЗ от 24 мая 1999 г.).

§ 4.8. Соотношение гражданства и репатриации

Термин «репатриация» происходит от латинского слова «repatriatio», смысловое значение которого складывается из двух частей: «re – вновь, снова, назад + patria – родина»; от английского «repatriation» – оба они означают «возвращение в страну гражданства, постоянного проживания или происхождения лиц, оказавшихся в силу различных обстоятельств на территории другого государства»⁴⁴³.

Репатриант, соответственно, – «(лат. repatrians (repatriantis); англ. repatriate) – лицо, возвращающееся на родину в порядке репатриации»⁴⁴⁴.

К признакам репатриации и статуса репатрианта, помимо указанных в выше приведенных определениях, относятся следующие:

1. Репатриант – это лицо, неразрывно связанное с государством возвращения в настоящем, либо в прошлом, либо через прошлые поколения семейной генеалогии; репатриация – это воссоединение с отечеством, с этносом, нацией, народом, от которого биологически происходит репатриант.

2. Репатриация осуществляется на основе международных договоров либо на внедоговорной основе, в порядке, установленном законом государства возвращения; осуществляется индивидуальным заявлением либо коллективно, в порядке оптации.

3. Репатриант – это гражданин государства возвращения либо иностранец (лицо без гражданства), лицо, чаще вынужденное покинуть страну прежнего жительства, нахождения (беженец), но не обязательно во всех случаях являющееся лицом, вынужденно покидающим страну места своего прежнего нахождения.

4. Репатриация может быть связана с изменением (приобретением) лицом гражданства либо с выбором им статуса иностранца (лица без гражданства) в государстве места возвращения; в государстве, являющемся историческим отечеством репатрианта, может устанавливаться упрощенная процедура приема его в гражданство.

5. Репатриант должен самостоятельно решать вопросы своего обустройства на территории страны возвращения. Однако особенность его правового статуса в том, что он «вправе рассчитывать на государственную поддержку своего существования», которая может выступать «в таких формах, как… предоставление налоговых льгот, снятие ограничений в регистрации по месту жительства, организация юридической консультационной помощи»⁴⁴⁵, др.

Институт репатриации (репатрианта) известен различным отраслям права: конституционному, административному, трудовому, торговому, морскому, международному, др. Специалисты отмечают, что репатриация может осуществляться в отношении различных категорий лиц: военнопленных, перемещенных лиц, беженцев, эмигрантов, членов экипажей торговых судов и др. В зависимости от субъектов этого права, а также формы источников права, регулирующих их статусы, можно говорить о различной отраслевой правовой принадлежности норм о репатриации и специфике содержания соответствующего отраслевого правового института.

Так, к международно-правовому институту репатриации относятся прежде всего нормы о репатриации военнопленных. Их статус регулируется Женевской конвенцией о защите жертв войны (1949 г.)⁴⁴⁶.

К различным отраслям международного и внутригосударственного, частного права относятся нормы, устанавливающие статус членов экипажей торговых судов. Так, в Кодексе торгового мореплавания (КТМ) РФ в качестве репатриантов называются члены экипажа торгового судна, которые, «согласно ст. 58 КТМ РФ… имеют право на репатриацию в случае: а) истечения трудового договора, заключенного на определенный срок или на определенный рейс; б) расторжения трудового договора по инициативе судовладельца или члена экипажа судна по истечении срока, указанного в уведомлении, сделанном в соответствии с трудовым договором; в) кораблекрушения; г) заболевания или травмы, требующих лечения вне судна; д) невозможности выполнения судовладельцем своих обязанностей в отношении членов экипажа судна, предусмотренных законом или иными правовыми актами РФ либо трудовым договором, вследствие банкротства, продажи судна; е) направления судна без согласия членов экипажа судна в зону военных действий или зону эпидемиологической опасности; ж) истечения определенного коллективным договором максимального срока работы члена экипажа судна на борту судна.

Репатриация по желанию члена экипажа судна осуществляется в государство, в котором он проживает, в порт, в котором он был принят на работу на судно или который указан в коллективном договоре, либо в другой пункт, указанный при найме члена экипажа судна⁴⁴⁷.

Обратим внимание на то, что согласно нормам частного права субъектом, обязанным оказывать поддержку репатриантам, выступает не государство, а частная корпорация. Допустим, в том же КТМ РФ сказано: «Судовладелец обязан организовать за свой счет надлежащую и быструю репатриацию». При этом «если причины, вызвавшие репатриацию члена экипажа судна, возникли по его вине при исполнении им трудовых обязанностей, то судовладелец имеет право на возмещение расходов на репатриацию в соответствии с законодательством РФ о труде».

В публичных отраслях права (конституционном, административном) институт репатриации (репатрианта) связан с вопросами гражданства и иных состояний государственной идентичности, наиболее общими гарантиями основных прав и свобод человека и гражданина.

В России интерес к институту репатриации (репатрианта), как и к понятию «соотечественник за рубежом», в научной теории и практике государственного строительства возник в 90-х гг. XX столетия – в канун и после распада Союза ССР, в состав которого Россия входила до декабря 1991 г. С этого периода в РФ берет начало политика восстановления единства этносов, народов России, нарушенного вследствие трех революций, двух мировых войн, гражданской войны и двух распадов Российского государства в XX столетии. Указанные события, как уже отмечалось, привели к массовому изгнанию, вынужденным отъездам и бегству за границу, массовому выдворению многих лиц, относящихся к коренным народам России, подданных из царской Российской империи и граждан из СССР и РСФСР.

Проблема преодоления этнической разобщенности российского народа (как совокупности коренных наций России), возникшая в результате трагических событий ее истории XX столетия, была решена через принятие таких федеральных законов, как: Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР» (от 28 ноября 1991 г., с изм. и доп. в 1992, 1995 гг., ныне утратил юридическую силу); ФЗ «О гражданстве РФ» (от 31 марта 2002 г., с изм. и доп.); ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, с изм. и доп.); ФЗ «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» (от 24 мая 1999 г., с изм. и доп.); ФЗ «О беженцах» (от 19 февраля 1993 г. № 4528-1, с изм. и доп.); «О вынужденных переселенцах» (от 19 февраля 1993 г. № 4530-1, с изм. и доп.); ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ, с изм. и доп.); Закон РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий» (от 18 октября 1991 г., с изм. и доп. в 1992–1995 гг. и др.); и т. д.

Очевидно, что по предмету регулирования указанные законы в той или иной мере затрагивают и статус репатриантов. Однако специального федерального закона о репатриантах (репатриации) в РФ нет. Вместе с тем в отдельных республиках в составе России (Адыгее, Кабардино-Балкарии) приняты свои, республиканские законы о репатриантах. Так, Закон Республики Адыгея о репатриантах был принят Государственным Советом – Хасэ Республики Адыгея 29 мая 1997 г. и подписан Президентом Республики 10 июня 1997 г. Согласно первоначальной редакции этого Закона, в Республике «репатриантами признаются иностранцы – представители адыгейской диаспоры, уроженцы и их потомки, выходцы, независимо от их национальной принадлежности, прямые предки которых в результате Кавказской войны вынужденно покинули историческую территорию Адыгеи (Черкесии), получившие право на возвращение в Республику Адыгея, в порядке, предусмотренном… законом»⁴⁴⁸.

В отечественной научной литературе под репатриантом понимается «лицо, которое считает Российскую Федерацию продолжателем единой российской государственности и убеждено в неразрывной связи с этим государством, независимо от того, в каких бы территориальных пределах оно ни находилось и в какой бы политический режим там ни существовал»⁴⁴⁹.

Основываясь на положениях Закона РФ «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» (1999 г.), можно предложить следующее определение: репатриантами в РФ признаются соотечественники, т. е. выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской Республики, РСФСР, СССР, РФ и их потомки, постоянно проживавшие на территории другого государства, ставшие гражданами иностранного государства, или имеющие вид на жительство, или ставшие лицами без гражданства за рубежом, – возвратившиеся в Россию с намерением постоянного проживания на ее территории.