Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект)

V.A. BETKHER

UNAUTHORIZED BUILDING AND OHANGING OF IMMOVABLE PROPERTY IN THE RUSSIAN FEDERATION

(сivil aspect)

Monograph

Moscow

YUSTITSINFORM

2017

Betkher V.А.

Unauthorized building and changing of immovable property in the Russian Federation (сivil aspect): monograph / V.А. Betkher. – M.: Yustitsinform, 2017. – 312 p.

978-5-7205-1386-3

The monograph deals with the problems of civil law regulation of the relations relevant to the consequences of unauthorized building and (or) changes of real estate objects. Among other issues, the monograph explores the concepts in the existing legislation related to changes in real estate, and reveals the content of these concepts. the book examines the legal consequences of unauthorized creation and (or) changes of real estate, and discusses the options of legalization of illegally created and (or) modified real estate.

the monograph is intended for both undergraduate and graduate students, law professors, and practitioners.

Keywords: unauthorized construction, immovable property, unauthorized changes of real estate.

© LLC «Yustitsinform», 2017

Введение

Становление в России рыночной экономики с 90-х гг. прошлого столетия предопределило быстрые темпы развития строительной отрасли, поскольку существующая на тот момент материальная база перестала удовлетворять потребностям времени. Острая необходимость в массовом строительстве объектов недвижимости^[1] различного назначения и отсутствие за последние два десятилетия единой концепции, определяющей развитие гражданского законодательства в строительной отрасли, привели к тому, что многие из таких объектов оказались созданными или измененными с нарушением закона и, в конечном итоге, попали под правовой режим^[2] самовольных построек.

В то же время нельзя отрицать, что самовольная постройка при всей спорности ее правовой природы аккумулирует в себе значительные имущественные вложения. В этой связи лица, осуществившие самовольное строительство, безусловно, стремятся к приданию законного режима таким объектам для полноценного включения их в гражданский оборот, в частности, получения возможности распоряжения такими объектами.

В последнее время самовольное строительство опять оказалось в центре внимания по причине изменения законодателем редакции ст.222 Гражданского кодекса Российской Федерации^[3] – единственной нормы гражданского права, посвященной правовому режиму самовольной постройки. До этого времени внимание привлекали лишь конкретные случаи применения ст.222 ГК РФ на практике^[4]. Бесспорно, что повсеместное расширение территории крупных городов по всей России в совокупности со все продолжающимися фактами отсутствия надлежащего градостроительного планирования и застройки территорий поселений при неразработанности четкой правовой базы, регулирующей понятие и последствия самовольности действий по созданию или изменению объектов недвижимости, будут и далее приводить к самовольному возведению построек.

Очевидно, что ст.222 ГК РФ даже в новой редакции и в совокупности с многочисленными разъяснениями высших судебных органов о порядке ее применения не снимает остроты проблемы самовольного строительства и не обеспечивает ее решение. Несмотря на то, что новая редакция ст.222 ГК РФ по сравнению с ее редакцией в проекте изменений ГК РФ^[5](ст.244) представляет, на первый взгляд, ужесточение подхода законодателя к самовольному строительству, она, тем не менее, концептуально воспроизводит прежний подход к рассматриваемой проблеме, что с очевидностью не позволяет ее решить и не ведет к единству судебной практики. Возникновение права собственности на самовольную постройку поставлено в зависимость от права на земельный участок, но законодатель не делает акцент на том, что при строительстве должны быть исключены самовольные действия, не раскрывает их содержания. Как следствие, на законодательном уровне не только не создается каких-либо объективных предпосылок решения проблемы самовольного строительства, но и, напротив, расширяются права самовольного застройщика, что не может быть признано допустимым.

Кроме того, уже возведенные объекты недвижимости по воле их правообладателей также претерпевают различного рода изменения путем проведения работ по реконструкции, переустройству, перепланировке, переоборудованию, изменению функционального назначения и т. п.

Подобные действия нередко осуществляются без соблюдения установленного порядка их совершения в силу ряда причин, среди которых особо следует выделить коллизионность действующего законодательства в части преобразования существующих объектов недвижимости и наличие множества пробелов в праве в рассматриваемой сфере. Так, отсутствует должная ясность в том, что следует понимать под реконструкцией, переустройством, перепланировкой, какие конкретно действия субъектов их образуют. Процедура осуществления работ по изменению объекта недвижимости регламентируется различными правовыми актами (Градостроительным^[6] и Жилищным кодексами РФ^[7]), в связи с чем неверное определение характера действий по изменению объекта недвижимости влечет сложности как дальнейшего нормативного обоснования их осуществления, так и реальные практические затруднения. При этом процедура осуществления ряда действий по изменению существующих объектов недвижимости (например, переустройство и (или) перепланировка нежилых помещений) закреплена не на федеральном уровне, а на местном, что также не может быть признано допустимым.

Как следствие, многие из преобразованных недвижимых вещей оказываются измененными в нарушение требований закона, приобретая неопределенный правовой режим. Между тем это, с одной стороны, не препятствует нахождению таких объектов недвижимости в гражданском обороте, ставя под сомнение саму целесообразность установления законодателем разрешительного порядка осуществления таких действий в том виде, который закреплен в действующем законодательстве. С другой стороны, собственники ряда самовольно преобразованных объектов недвижимости не могут полноценно ими распоряжаться, не имея при этом возможности легализовать такие объекты по причине неустановления законодателем соответствующего порядка.

В конечном итоге проблемы, связанные с созданием и изменением (преобразованием) существующих объектов недвижимости, в т. ч. вопрос о возникновении (либо, напротив, невозникновении) новой недвижимой вещи, вопрос о праве собственности на преобразованный объект права, остаются до конца не решенными. При этом правоприменительная практика не может предложить пути решения указанных проблем в связи с отмеченной коллизионностью и недостаточной разработанностью законодательства, а также в силу отсутствия комплексного доктринального подхода в теории к рассматриваемому вопросу, что дестабилизирует гражданский оборот. Более того, судебная практика по данной категории дел настолько неоднозначна и противоречива, что, пожалуй, на сегодняшний день сложно назвать еще какую-нибудь категорию дел, где настолько невозможно спрогнозировать итоговое судебное решение. Все указанное в совокупности крайне негативно сказывается на стабильности гражданского оборота в целом.

Несмотря на наличие значительного количества работ, в которых так или иначе затрагиваются вопросы самовольного создания либо изменения объектов недвижимости, комплексный анализ всех отношений, связанных с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, отсутствует. Как следствие, до сих пор нет предложений по комплексному изменению действующего законодательства в рассматриваемой сфере, в связи с чем не представляется возможным вести речь об унификации и единообразии правоприменительной практики. Ряд проблем, а именно: отсутствие в доктрине определения понятия «самовольные действия», необходимость отдельного рассмотрения действий лиц по самовольному созданию либо изменению объектов недвижимости и самих объектов, являющихся результатом таких действий, и др., затронуты в имеющихся работах лишь вскользь либо не исследованы вовсе.

Рассмотрение поднятых выше проблем будет предпринято автором в трех главах работы.

В первой главе «Становление и развитие законодательства, регулирующего последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости», состоящей из трех параграфов, исследуются вопросы о закреплении первых правовых норм, регламентирующих особенности создания и изменения недвижимых вещей, о правовых последствиях самовольного (несанкционированного) совершения указанных действий в различных правопорядках. Понятие самовольных действий подвергается также самостоятельному исследованию, что обусловлено необходимостью раскрытия содержания этого понятия применительно к рассматриваемой проблематике.

Вторая глава «Самовольное создание объекта недвижимости», включающая три параграфа, посвящена комплексному анализу гражданско-правового регулирования отношений, связанных с самовольным строительством объектов недвижимости, включая определение такого строительства, раскрытие его содержания, определение правовых последствий самовольного совершения лицом действий по возведению объекта недвижимости и исследование правовой природы объекта, являющегося результатом самовольного строительства (самовольной постройки).

В третьей главе «Самовольное изменение объекта недвижимости», включающей два параграфа, осуществлен комплексный анализ самовольных действий по изменению (преобразованию) существующих объектов недвижимости, включая определение таких действий, раскрытие их содержания, определение правовых последствий самовольного осуществления данных действий и исследование правовой природы объектов, являющихся результатом действий по самовольному изменению объектов недвижимости, с точки зрения невозникновения либо возникновения нового объекта права. В последнем случае также рассматривается вопрос о возникновении права собственности на преобразованный объект недвижимости и необходимости легализации объектов недвижимости, полученных в результате действий по их изменению.

Глава 1
Становление и развитие законодательства, регулирующего последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости

Появление и развитие правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, непосредственно связано с возникновением и развитием института недвижимых вещей и не может быть рассмотрено отдельно от него. О выделении недвижимых вещей, закреплении первых норм в отношении объектов недвижимости, регламентирующих особенности их создания или изменения, о правовых последствиях самовольного или несанкционированного совершения указанных действий в различных правопорядках, а также о том, что следует понимать под самовольными действиями применительно к рассматриваемой проблематике, пойдет речь в данной главе.

§ 1. История развития законодательства, регулирующего последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости в России

Изучение проблематики последствий самовольного создания или изменения объектов недвижимости, в т. ч. и в историческом аспекте, невозможно без изучения такой фундаментальной категории гражданского права, как недвижимость, которая будет рассмотрена в том объеме, который необходим в методологических целях для формулирования выводов о самовольности совершаемых в отношении нее действий и их юридических последствиях.

Что касается использования исторического подхода при толковании соответствующих гражданско-правовых норм, то его значение сложно недооценить как в свете научного изучения гражданско-правовых конструкций, так и последующего практического применения полученных на основе такого изучения результатов, поскольку «…любое изучение права несет на себе известный исторический отпечаток, ибо оно ориентируется на научные данные, полученные в процессе изучения не только тех явлений, что современны конкретному ученому, но и тех, что изучались его предшественниками»^[8].

Как пишет В.А. Белов, «здесь целесообразно задаться вопросом о пределах современного использования (критериях актуальности) научных исследований, написанных (в то или другое время) на материалах современного ученому (положительного) права. Очевидно, что таким критерием должно быть не просто сходство (и даже не идентичность!) норм современного действующего закона с нормами, послужившими материалами для исследования, но идентичность социально-экономических условий формирования и развития сравниваемых юридических институтов, а также вызываемых ими к жизни юридических свойств общественных отношений (правовых явлений)»^[9].

В этой связи в настоящем параграфе поставлены следующие задачи: а) оценка положительного исторического опыта регулирования отношений, возникающих в связи с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, в целях его возможного заимствования при реформировании действующего гражданского законодательства; б) анализ положений действующего в разные периоды развития российского государства законодательства в целях недопущения появления в настоящее время правовых норм, которые не позволят решить существующие проблемы правоприменения, связанные с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости.

Категория недвижимых вещей (недвижимого имущества, недвижимости)^[10] занимает особое, можно сказать, исключительное место во всех правовых системах. Еще В.И. Синайский отмечал, что «среди деления вещей, или имуществ, главное место по своему значению в гражданском обороте занимает, бесспорно, деление их на недвижимые и движимые»^[11].

Появлением понятия «недвижимость» мы обязаны римскому праву, где впервые появилось соответствующее деление вещей и соответствующее правовое регулирование их оборота, правда, достаточно условное^[12].

Применительно же к отечественному гражданскому законодательству, как в свое время писал Г.Ф. Шершеневич, «термин «недвижимое имущество» явился в нашем законодательстве довольно поздно и заменил собой прежние разнообразные выражения. Указ Петра I о единонаследии 1714 г. установил этот термин, сгладивший различия между вотчинами и поместьями»^[13]. При этом, как отмечал Л.А. Кассо, «недвижимое имущество, в противоположность движимому, определяется как вещь, не подлежащая перенесению с одного места на другое. Недвижимостью является, таким образом, прежде всего земля и, кроме того, все, что с нею постоянно или неразрывно связано»^[14].

Вслед за классическим римским принципом – superficies solo cedit (право собственности на строение принадлежит собственнику земельного участка или все построенное на земельном участке следует его судьбе)^[15] – отечественное законодательство в ст.424 тома X Свода законов гражданских Российской империи закрепляло «право полной собственности на землю, т. е. ее владелец имел право на все находящееся на ее поверхности. В тот период и речи не могло идти о правах застройщика, действовавшего незаконно»^[16].

При этом, как писал Л.А. Кассо, отдельно рассматривался «вопрос об обогащении земельного собственника вследствие застроения его участка посторонним лицом»^[17]: в ряде случаев собственник земли обязан был вознаградить строителя, в других – застройщику разрешалось только удалить материал, если собственник земли не соглашался вознаградить строителя, а такое удаление было возможно без вреда для застроенной земли. Указанный автор также отмечал, что в эпоху генерального межевания (1766 г.) и после освобождения крестьян (19 февраля 1861 г.) законодатель разрешал «иногда в экстренных случаях конфликт между вотчинником и строителем в пользу сего последнего»^[18], т. е. лицу, построившему здание на чужом участке, при определенных обстоятельствах могли разрешить выкупить землю под постройкой у собственника земельного участка. Однако перечисленные варианты развития событий действительно были исключениями из общего правила.

Тем не менее следует констатировать, что институт самовольного строительства в современном его понимании не был известен законодательству того времени, что, однако, не означает полное отсутствие правил строительства, поскольку существовали определенные требования к самому зданию.

В этой части при отсутствии прямого закрепления запретительных норм были разработаны нормы, которые регулировали отношения между собственником земельного участка и застройщиком.

Своего рода аналогом известных нам строительных норм и правил можно считать имеющиеся в тот период «ограничения в праве стройки»^[19], согласно которым «собственник на своем участке волен возводить те постройки, которые ему заблагорассудится; однако, в интересах общественной безопасности это право в городах и селах подлежит целому ряду ограничений»^[20]. Как отмечал Л.А. Кассо, «эти постановления отчасти имеют в виду интересы соседей, но предотвращение пожарной опасности имеет в сущности более широкое значение, и сама государственная власть стоит на стороне этих предписаний, ограничивающих частную собственность»^[21].

За строительство вопреки изложенным указаниям взыскивался административный штраф, иных санкций к самовольному застройщику законодательство того времени не предусматривало.

Таким образом, данные нормы позволяют сделать вывод о том, что российское дореволюционное законодательство расценивало самовольное строительство как административное правонарушение^[22]. Заметим также, что иные самовольные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, законодателем того времени не выделялись по вполне объективным причинам. Учитывая исторические реалии, имеющуюся в основном деревянную застройку территорий и, как следствие, неоднократное выгорание деревянных построек, период до 1917 г. можно условно охарактеризовать как период «первоначального строительства», при котором отдельное упоминание в законодательстве каких-либо изменений уже построенных объектов недвижимости не имело практической целесообразности.

Не изменилась особо ситуация и с принятием в 1912 г. Закона о праве застройки, в котором был сделан акцент на регулировании вещных отношений без значительного уделения внимания самовольности действий.

По определению В.И. Синайского, введенное Законом 1912 г. право застройки: «1) срочное и наследственное, обременяемое и отчуждаемое владение чужой землей; 2) как строительной площадью; 3) за вознаграждение»^[23]. Как отмечает О.В. Гумилевская, «отличительной особенностью данного правового подхода к застройке являлось приобретение права собственности на возведенное строение не собственником земельного участка, а застройщиком по договору о праве застройки»^[24]. Тем не менее, как писал Б.Ф. Мовчановский, «закон о праве застройки… значительно больше ограждал права собственников земли, чем интересы застройщиков. В частности, чрезвычайно характерно, что в таком основном вопросе, как возмещение стоимости построек по истечении срока договора, землевладельцу было предоставлено право принудительного выкупа этих строений в свою пользу по цене стоимости строения на снос»^[25].

После Октябрьской революции 1917 г., уничтожившей всю систему действовавшего к тому моменту законодательства, советское гражданское законодательство, тем не менее, на первых порах в целом восприняло институт застройки, закрепив его в ряде декретов ВЦИК^[26], а затем в ГК РСФСР 1922 г.^[27](ст.71–84)^[28]. Однако вопрос о самовольности совершаемых действий продолжал оставаться открытым.

ГК РСФСР 1922 г. не содержал какой-либо специальной нормы, посвященной самовольной постройке, однако ст.74 императивно предписывала застройщику при возведении построек и при их эксплуатации соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила. Примечателен и тот факт, что впервые на уровне кодифицированного нормативного правового акта законодатель обратил внимание не только на возведение строений, но и на иные действия, совершаемые со строениями в процессе их эксплуатации (надстройка, пристройка и прочие строительные действия – ст.84 ГК РСФСР 1922 г.), распространив на них одинаковый правовой режим^[29].

Самовольное, без предварительного получения на то разрешения в установленном порядке, возведение построек составляло уголовно-наказуемое деяние, предусмотренное ст.108 УК РСФСР (в ред. 1926 г.)^[30]. При этом, как писал Б.Ф. Мовчановский, «при рассмотрении дел о самовольном возведении построек для судов обязательна постановка вопроса о присоединении к мере социальной защиты, указанной в ст.108 Уг. Код., меры, предусмотренной Уг. Код., ст.20, п. «о», т. е. возложения обязанности загладить причиненный вред. Конкретно, суд в своем приговоре может возложить на самовольного застройщика обязанность снести строения и очистить участок от следов стройки (циркуляр НКЮ РСФСР от 12 октября 1926 г. № 182 «О мерах борьбы с самовольным возведением построек» – «Е.С.Ю.», 1926, № 42)»^[31].

В дальнейшем происходит усиление государственного контроля за строительством в целом, и, как следствие, ужесточение норм о самовольном строительстве. Как отмечает А.И. Оганов, «это было обусловлено рядом факторов, и прежде всего тем особым положением, которое занимали строения среди других материальных объектов ввиду их непосредственной связи с землей, составляющей на тот момент исключительную собственность государства»^[32].

Постановлением Совнаркома РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках»^[33] была установлена ответственность за самовольное строительство. Самовольные застройщики были обязаны немедленно по получении соответствующего письменного требования исполкома городского или поселкового Совета депутатов трудящихся прекратить строительство и в течение месячного срока своими силами и за свой счет снести все возведенные им строения или части строений и привести в порядок земельный участок. В случае невыполнения застройщиками данного требования самовольные постройки по решению исполкома сносились отделами коммунального хозяйства при содействии милиции (п.6, 7).

Кроме того, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов»^[34] было отменено право застройки и предусмотрено, что каждый гражданин имеет право купить или построить для себя на праве личной собственности жилой дом в один или два этажа. Постановлением Совмина СССР от 26 августа 1948 г. № 3211^[35], разъясняющего порядок применения названного Указа, устанавливалось, что исполкомам городских (районных) Советов депутатов трудящихся было предоставлено право в случаях самовольного строительства или грубого нарушения строительно-технических правил и норм, обязывать застройщика прекратить строительство и своими силами и за свой счет снести все возведенные ими строения или части строения и привести в порядок земельный участок.

Застройщик имел право приступить к строительству на участке только после письменного разрешения на строительство исполнительного комитета городского или поселкового Совета депутатов трудящихся. Строительство до получения такого разрешения считалось самовольным. Предварительное разрешение на строительство было необходимо как в случаях постройки дома на вновь отведенных участках, так и в случаях, когда строительство производится на участке, обслуживающем существующее строение. При этом самовольным считалось также строительство жилого дома без акта отвода земельного участка и договора о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности^[36].

Таким образом, рассмотренный период развития советского государства характеризуется тем, что правовые последствия самовольного строительства рассматривались не в рамках гражданского законодательства, а в рамках уголовного, и, как следствие, такие последствия были не связаны с вопросом о возникновении права собственности в отношении такого самостроя, что, бесспорно, обусловлено идеологическими установками того времени, отрицающими саму классическую гражданско-правовую конструкцию права собственности.

Представляется, что новейшим этапом в развитии института самовольной постройки следует считать 1964 г. – год принятия нового ГК РСФСР^[37], когда впервые на уровне кодифицированного нормативно-правового акта было введено понятие самовольной постройки и определены гражданско-правовые последствия самовольного строительства. В соответствии со ст.109 ГК РСФСР 1964 г. гражданин, построивший жилой дом (дачу) или часть дома (дачи) без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил, был не вправе распоряжаться этим домом (дачей) или частью дома (дачи) – продавать, дарить, сдавать внаем и т. п.

Стоит отметить, что к числу указанных нарушений относилось и превышение застройщиком установленных законом предельных норм жилой площади. Кроме того, как самовольное строительство рассматривалось и переоборудование нежилого строения в жилое, а также возведение жилой пристройки без соответствующего разрешения. При этом при разрешении иска о безвозмездном изъятии самовольно возведенной пристройки суду необходимо было выяснять, может ли она быть выделена в самостоятельный объект пользования, т. к. в ином случае пристройка изъятию не подлежала^[38].

В целом же ст.109 ГК РСФСР 1964 г. устанавливала следующие правовые последствия самовольной постройки жилого дома (дачи):

– невозможность возникновения права собственности на соответствующий объект у гражданина-застройщика;

– снос соответствующего объекта гражданином-застройщиком или за его счет;

– безвозмездное изъятие объекта по решению суда и зачисление в фонд местного Совета народных депутатов. При таком изъятии суд мог лишить гражданина и проживающих с ним лиц права пользования этим объектом. Однако если эти граждане не имели иного жилого помещения, пригодного для постоянного проживания, исполнительный комитет местного Совета народных депутатов, которому передан изъятый дом (дача), обязан был предоставить им другое жилое помещение.

Выбор того или иного варианта развития событий относился к исключительной компетенции исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов.

Более того, в п.10 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 31 июля 1962 г. № 13 «О судебной практике по делам о праве личной собственности на строения»^[39] были даны разъяснения о неподведомственности судам дел по искам о признании права собственности на самовольно возведенные строения и пристройки, а также о сносе таких строений как в городах, так и в сельской местности^[40], что указывало на внесудебный порядок урегулирования отношений.

В этой связи И.Л. Брауде писал, что «не может возникнуть право собственности на строение, возводимое самовольно»^[41]. Вместе с тем «в случае, если возведенное или начатое постройкой без надлежащего разрешения строение не представляет опасности в пожарном или санитарном отношении, не нарушает утвержденного проекта планировки города (поселка), не мешает проезду и т. п., исполком городского (поселкового) Совета вправе выдать разрешение на продолжение строительства и на приемку строения в эксплуатацию. Если при этом строительство производится на вновь освоенном участке, то предварительно должен быть оформлен акт (договор) отвода участка»^[42]. Указанное фактически представляло собой возможность легализации самовольной постройки, т. е. «исходя из конкретных обстоятельств, исполком мог (но не обязан был) узаконить самовольно возведенное строение, как мог и принять решение о его сносе или безвозмездном изъятии и зачислении в фонд местного Совета»^[43].

Помимо перечисленных гражданско-правовых последствий самовольной постройки дома, законодательством были установлены и уголовно-правовые последствия таких действий. Так, самовольные застройщики могли быть привлечены к уголовной ответственности по ч.2 ст.199 УК РСФСР, согласно которой лицо, допустившее самовольное строительство жилого здания или пристройки, наказывалось исправительными работами на срок от шести месяцев до одного года с конфискацией незаконно возведенного строения^[44].

Заметим также, что в судебной практике встречались дела об изъятии домов в связи с произведенным в них переоборудованием, перепланировкой^[45]. По мнению члена Верховного Суда СССР П. Трубникова, прокомментировавшего подобное судебное дело, «народный судья должен был бы разъяснить должностному лицу, предъявившему иск, смысл ст.109 ГК РСФСР 1964 г. и в этом случае надобность в судебном разбирательстве могла отпасть. Так же следует поступить и в тех случаях, когда судья при приеме исковых материалов приходит к выводу, что отступления от проекта допущены незначительные. При отозвании исковых материалов нарушитель может быть наказан в административном порядке, его поступок может быть осужден коллективом по месту работы или жительства или товарищеским судом»^[46].

В юридической литературе также отмечалось, что «даже внутренние перепланировки, не изменяющие назначения строения в целом, недопустимы без предварительного разрешения местного Совета депутатов. Это вытекает из необходимости постоянного соответствия внешнего и внутреннего характера строения утвержденному проекту строительства. Внутренняя перепланировка помещений (соединение или разделение помещений, превращение проходных комнат в непроходные, изолированных в смежные, расширение жилых комнат за счет сокращения коридоров или кладовых и т. п.) требует всестороннего контроля не только с точки зрения пожарной безопасности или санитарии, но и в целях всестороннего обеспечения интересов граждан. Этот контроль осуществляется, как правило, жилищными органами Совета депутатов трудящихся совместно с органами пожарного надзора и государственной санитарной инспекцией»^[47].

Кроме того, И.Л. Брауде обращал внимание, что «право пользования строением должно осуществляться в соответствии с его хозяйственным назначением (жилое, производственное, торговое, административное и т. п.). Назначение строения определяется в СССР в соответствии с планировкой города (поселка). Оно устанавливается не по окончании строительства и не в период строительства, а до начала строительства – при утверждении проекта строительства»^[48]. Изменения в утвержденный проект строительства вправе был вносить только орган государственного управления, в компетенцию которого входило утверждение изменений проектов строительства. При этом указанное касалось не только архитектурного оформления строения, но и его внутренней планировки. «Никакие внутренние перепланировки, изменяющие назначение строения, – продолжал И.Л. Брауде, – недопустимы без разрешения соответствующего Совета депутатов трудящихся»^[49].