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Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Rechtsquellen und Materialien im Internet

Einführung

Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen – Polizeiorganisationsgesetz (POG NRW) –

Erster Abschnitt Organisation der Polizei

§ 1 Träger der Polizei

§ 2 Polizeibehörden

§ 3 Wasserschutzpolizei

§ 4 Polizeieinrichtungen

Zweiter Abschnitt Aufsicht

§ 5 Dienst- und Fachaufsicht

§ 6 (aufgehoben)

Dritter Abschnitt Örtliche Zuständigkeit

§ 7 Örtliche Zuständigkeit der Polizeibehörden und der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten in Nordrhein-Westfalen

§ 8 Amtshandlungen von Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten außerhalb Nordrhein-Westfalens

§ 9 Amtshandlungen von Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten anderer Länder und des Bundes, Zollbediensteten in den Vollzugsbereichen der Zollverwaltung des Bundes sowie von Angehörigen des Polizeidienstes anderer Staaten in Nordrhein-Westfalen

Vierter Abschnitt Sachliche Zuständigkeit

§ 10 Allgemeine sachliche Zuständigkeit der Polizeibehörden

§ 11 Sachliche Zuständigkeit der Kreispolizeibehörden

§ 12 Autobahnpolizei

§ 13 Sachliche Zuständigkeit des Landeskriminalamts

§ 13a Sachliche Zuständigkeit des Landesamtes für Zentrale Polizeiliche Dienste

§ 13b Sachliche Zuständigkeit des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei

§ 14 Außerordentliche Zuständigkeit

Fünfter Abschnitt Polizeibeiräte

§ 15 Polizeibeiräte, Mitgliederzahl

§ 16 Aufgaben des Polizeibeirats

§ 17 Wahl der Mitglieder

§ 18 Sitzungen des Polizeibeirats, Vorsitz, Geschäftsordnung und Geschäftsführung

§ 19 Neuwahl der Polizeibeiräte

Sechster Abschnitt Übergangs- und Schlussvorschriften

§ 20 Verwaltungsvorschriften

Sachregister

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Rechtsquellen und Materialien im Internet

Verträge und Rechtsakte der Europäischen Union werden auf der Website „EUR-Lex“ veröffentlicht. Link: https://eur-lex.europa.eu/homepage.html.

Gesetze und Verordnungen des Bundes werden auf der Website des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz veröffentlicht. Link: https://www.gesetze-im-internet.de. Das Ministerium veröffentlicht auf der Website http://www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de auch Verwaltungsvorschriften.

Das Gesetz- und Verordnungsblatt (GV. NRW.) und das Ministerialblatt (MBl. NRW) des Landes NRW sowie die Sammlungen der geltenden und historischen Gesetze und Verordnungen (SGV. NRW./HSGV. NRW.) sowie die Sammlung der geltenden und historischen Erlasse (SMBl. NRW./HSMBl. NRW.) sind auf der Website https://recht.nrw.de/ veröffentlicht.

Das Justizministerialblatt (JMBl.) mit Verwaltungsvorschriften für die Justizbehörden NRW und die Polizei im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ist auf der Website http://www.jvv.nrw.de veröffentlicht.

Materialien des Landtags (Gesetzentwürfe, Vorlagen, Protokolle) können mit der jeweiligen Dokumentennummer, welche aus der Bezeichnung der Wahlperiode und einer fortlaufenden Nummer besteht (z. B. Drucks. 17/12015), von der Homepage des Landtags NRW https://www.landtag.nrw.de/home/dokumente_und_recherche/dokumentenabruf.html abgerufen werden.

Entscheidungen der Gerichte in Nordrhein-Westfalen (u. a. der Verwaltungsgerichte) können in der Rechtsprechungsdatenbank NRW (www.nrwe.de) im Volltext abgerufen werden.

Einführung
Inhalt

1. Rechtliche Grundlagen der Polizeiorganisation

2. Polizeiorganisation aus Sicht der Organisationslehre

2.1 Aufbauorganisation

2.2 Ablauforganisation

3. Historie der Polizeiorganisation in NRW

3.1 Polizeiorganisation von 1953 bis 1969

3.2 Polizeiorganisation von 1969 bis 1980

3.3 Polizeiorganisation von 1980 bis 1983

3.4 Polizeiorganisation von 1990 bis 2002

3.5 Polizeiorganisation von 2003 bis 2019

3.6 Aktuelle Polizeiorganisation

4. Aufgaben und Zuständigkeiten der Polizei

4.1 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

4.2 Aufgaben der Polizei

4.3 Zuständigkeiten der Polizei

5. Polizeibehörden des Landes NRW

5.1 Allgemeines

5.2 Landesoberbehörden

5.3 Kreispolizeibehörden

6. Aufbauorganisation der Kreispolizeibehörden

6.1 Direktion Gefahrenabwehr/Einsatz

6.2 Organisation des Wachdienstes

6.3 Bereitschaftspolizei

6.4 Spezialeinheiten

6.5 Direktion Kriminalität

6.6 Direktion Verkehr

6.7 Kreispolizeibehörden als Einstellungs- und Ausbildungsbehörden

1. Rechtliche Grundlagen der Polizeiorganisation

1

Das Land Nordrhein-Westfalen ist Träger der Polizei und hat die Gesetzgebungskompetenz für das Polizeiorganisationsrecht (vgl. § 1 RN 2). Bei der Gestaltung der Polizeiorganisation sind die Vorgaben in Art. 77 S. 1 der Landesverfassung NRW zu beachten, wonach die „Organisation der allgemeinen Landesverwaltung und die Regelung der Zuständigkeiten“ durch Gesetz zu erfolgen hat. Damit ist sichergestellt, dass die wesentlichen Grundlagen der Verwaltungsorganisation vom Parlament beschlossen werden. Maßgeblich für den Aufbau und die Organisation der gesamten Landesverwaltung ist das „Gesetz über die Organisation der Landesverwaltung – Landesorganisationsgesetz“ (LOG NRW) vom 10. Juli 1962 (GV. NW. 1962 S. 421), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 2020 (GV. NRW. 2020 S. 1238 = SGV. NRW. 2005). Die Organisation der Polizei war bereits zuvor durch das „Gesetz über den vorläufigen Aufbau der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen“ vom 21. Juni 1951 (GV. NW. S. 74) und durch das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen“ vom 11. August 1953 (RN 14) festgelegt worden.

2

In § 6 Abs. 2 LOG werden die drei Landesoberbehörden der Polizei (vgl. § 2 RN 1) und in § 9 Abs. 2 LOG die Kreispolizeibehörden als „untere Landesbehörden“ aufgeführt. Einzelheiten der Polizeiorganisation sind im „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen – Polizeiorganisationsgesetz“ (POG) geregelt. Ein eigenständiges Polizeiorganisationsgesetz gibt es in NRW seit 1980. Zuvor waren Organisation und Zuständigkeiten der Polizei gemeinsam mit deren Aufgaben und den Befugnissen zur Gefahrenabwehr im Polizeigesetz geregelt. Von den organisationsrechtlichen Bestimmungen ist nur die Aufgabenzuweisung in § 1 im Polizeigesetz (PolG) geblieben.

3

Die Regelungen über die Aufbauorganisation der Polizei im POG geben nur eine Grundstruktur vor. So werden in § 2 die Polizeibehörden genannt, aber keine Angaben zu deren Aufbau gemacht. Die Bestimmungen über die Zuständigkeiten der Polizei im POG (RN 69 ff.) sind ebenfalls nicht abschließend, sondern werden durch Rechtsverordnungen ergänzt. Das ist rechtlich zulässig, denn nach Art. 77 Satz 2 der Landesverfassung NRW obliegt die Einrichtung der Behörden im Einzelnen der Landesregierung und aufgrund der von ihr erteilten Ermächtigung den einzelnen Landesministern. Aufgrund dieser Ermächtigung hat die Landesregierung durch Rechtsverordnung (RVO) Einzelheiten der Polizeiorganisation wie z. B. die Festlegung der Zuständigkeitsbereiche (Polizeibezirke) der Kreispolizeibehörden (KPB) geregelt (vgl. § 2 RN 9). Weitere Einzelheiten der Aufbau- und Ablauforganisation wie z. B. die Bestimmung einzelner Polizeipräsidien zu Kriminalhauptstellen durch die Kriminalhauptstellen-Verordnung (vgl. § 2 RN 12) wurden vom Innenministerium durch RVO oder durch Erlass wie z. B. den Runderlass (RdErl.) über die Organisation der Landesoberbehörden (RN 81) geregelt.

4

Erhebliche Veränderungen der Polizeiorganisation in der Vergangenheit wie z. B. die Neuorganisation der Bereitschaftspolizei (RN 98) oder die Gründung von Spezialeinheiten der Polizei (RN 110) wurden durch Erlasse des Innenministeriums geregelt. Eine Innenministerin oder ein Innenminister ist bei solchen Entscheidungen nicht auf politische Mehrheiten angewiesen und muss sie auch nicht öffentlich begründen. Der Landtag NRW wird über solche gravierenden Entwicklungen, die nicht selten mit einer strategischen und taktischen Neuausrichtung der Polizei einhergehen, allenfalls im Nachgang informiert.

2. Polizeiorganisation aus Sicht der Organisationslehre
2.1 Aufbauorganisation

5

Wenn aus Sicht der Organisationslehre die Struktur einer Organisation beschrieben wird, ist damit zunächst die „Allgemeine Aufbauorganisation“ (AAO) gemeint. So bezeichnet man die geplante, in der Regel auf Dauer angelegte Ordnung, welche verbindlich die Verteilung der ständigen Aufgaben und Zuständigkeiten (Funktionen/Kompetenzen), Unterstellungs-/Überstellungsbeziehungen innerhalb der Organisation (Instanzen) sowie die Kommunikations- und Entscheidungswege (Dienstwege) festlegt (vgl. Stichwort „Allgemeine Aufbauorganisation“ in Anlage 20 der PDV 100 – VS-NfD). Die Aufbauorganisation von Behörden (z. B. eines Polizeipräsidiums) wird für die Dauer eines längeren Zeitraums geplant, ist also in der Regel auf Dauer angelegt, was aber Organisationsreformen nicht ausschließt.

6

In einer Polizeiorganisation müssen jedoch nicht nur die täglichen Dienstgeschäfte (Aufnahme von Verkehrsunfällen, Ermittlungen nach Straftaten usw.) erledigt werden, sondern auch die Einsätze bei besonderen Einsatzlagen (Großveranstaltungen, Demonstrationen usw.) organisiert werden. Auch für diese Fälle müssen z. B. die Unterstellungs-/Überstellungsfunktionen innerhalb des Einsatzgeschehens geregelt sein und Kommunikationswege festgelegt werden, die meistens nicht mit denen der AAO übereinstimmen. Für solche Sondereinsätze wird daher eine „Besondere Aufbauorganisation“ (BAO) gebildet, in der einzelne Einsatzabschnitte (EA) unter einheitlicher Führung zusammengefasst werden (Zeitner, S. 43 ff.). Die jeweiligen Einsatzabschnitte bilden die jeweiligen Einsatzbereiche funktionell (z. B. EA „Beweissicherung/Strafverfolgung“), geografisch (z. B. EA „Stadion“) oder zeitlich anlassbezogen (EA „Voraufsicht“) ab.

7

Innerhalb einer Aufbauorganisation werden die Organisationsformen „Linie“ und „Stab“ unterschieden. Die Linie kennzeichnet das Über- und Unterstellungsverhältnis zweier Stellen zueinander, wobei der übergeordneten Stelle die Entscheidungs- und Anordnungsbefugnis zusteht. Als Stab werden Stellen bezeichnet, die einer Linienstelle zugeordnet sind und zu dieser in einer Hilfsfunktion stehen, selbst also keine originäre Entscheidungs-, Anordnungs- oder Ausführungsbefugnis mit Außenwirkung haben. Ein Stab ist ein Beratungsgremium und hat die Aufgabe, Entscheidungen eines Funktionsträgers der Leitungsebene vorzubereiten (Thieme/Hofinger, S. 257). In der Polizeiorganisation gibt es sowohl in der Alltagsorganisation als auch in der Besonderen Aufbauorganisation Stäbe.

8

Bei den Einsätzen, in denen eine BAO (RN 6) eingerichtet wird, unterscheidet man planbare Einsätze wie z. B. anlässlich von Demonstrationen oder Großveranstaltungen von Ad-hoc-Einsätzen wie z. B. bei Geiselnahmen oder Entführungen (Thieme/Hofinger, S. 258). In beiden Fällen wäre eine einzelne Person wegen der Komplexität der Ereignisse bei der Vorbereitung überfordert. „Die Vorbereitung bedeutsamer polizeilicher Einsätze findet deshalb grundsätzlich mit Stäben statt; häufig mit eigens dafür ausgebildeten Mitarbeitern und unter Berücksichtigung wissenschaftlicher Methoden. Die Umsetzung von Entscheidungen (unmittelbare Einsatzbewältigung) läuft, weitgehend geplant, mit Stäben auf der Grundlage hoch geübter Handlungsroutinen in baulich und technisch besonders vorbereiteten Stabsräumen ab. Ein polizeilicher Führungsstab ist in Vorbereitung und Umsetzung polizeilicher Einsätze ein unterstützendes Gremium: Er ist ,Hand und Kopf‘ des Polizeiführers, der selbst nicht Teil des Stabes ist. Der Stab soll die Umstände der Einsatzlage abbilden, alternative Vorschläge zur Lösung erarbeiten, Risikoabwägungen vornehmen und die Kommunikation in der Organisation sicherstellen. Die Umsetzung strategischer Entscheidungen des Polizeiführers erfolgt jedoch vor Ort“, also in der Linie (Thieme/Hofinger, S. 258).

9

Bestimmte Einsatzlagen wie z. B. Geiselnahmen und Entführungen kommen in der Praxis sehr selten vor. Nach einer (mehrtätigen) Geiselnahme, die am 16. August 1988 in Gladbeck begann und mit einem Zugriff der Spezialeinheiten (RN 110) am 18. August 1988 auf der Autobahn 3 bei Bad Honnef endete, wurde der Landesteil der Polizeidienstvorschrift „Einsatz bei Geiselnahmen“ (PDV 132 VS-NfD) überarbeitet. Ein Untersuchungsausschuss des Landtags NRW hatte Fehler der Polizei bei der Leitung und Durchführung des Einsatzes festgestellt (vgl. LT NRW Drucks. 10/5291). In der „Verordnung über die Kriminalhauptstellen“ (§ 2 RN 12) wurde in § 4 den Polizeipräsidien Bielefeld, Dortmund, Düsseldorf, Essen, Köln und Münster die Zuständigkeit für Einsätze anlässlich einer Geiselnahme übertragen. Bei diesen Behörden wurden „Ständige Stäbe“ eingerichtet. Die Zuständigkeit dieser „§ 4-Behörden“ gilt ab Bekanntwerden der Tat, sofern der oder die Täter Personen in ihrer Gewalt haben.

Beispiel: Am 20. Dezember 1999 erhält die Einsatzleitstelle des Polizeipräsidiums Aachen Kenntnis von einer Geiselnahme bei einem Geldtransportunternehmen in Würselen. Sofort wird über Funk die Leitstelle des PP Köln als zuständige „§ 4-Behörde“ informiert. Der Dienstgruppenleiter (DGL) der Leitstelle Köln übernimmt sofort die Einsatzleitung. Der Geiselnehmer hatte mit Geiseln in einem Geldtransporter inzwischen die Filiale der Landeszentralbank in der Aachener Innenstadt erreicht. Der DGL der Leitstelle des PP Köln organisiert diese 1. Phase des Einsatzes und bildet Einsatzabschnitte. Nachdem sich der Polizeiführer des PP Köln mit seinem Stab als „führungsfähig“ erklärt hat, übernimmt er die Einsatzleitung.

10

Auch die „Allgemeine Aufbauorganisation“ der Polizeibehörden (RN 5) ist als „Stab-/Liniensystem“ organisiert, welches durch die Zuordnung von Stäben oder Führungsgruppen zu einzelnen Führungsfunktionen gekennzeichnet ist. So sieht die „Gemeinsame Geschäftsordnung“ für die Landesoberbehörden (RN 81) vor, dass „grundsätzlich“ die Aufgaben aus „der Linienorganisation heraus“ wahrzunehmen sind, aber „soweit erforderlich“ auch „Stabsstellen“ im „notwendigen Umfang“ eingerichtet werden können. So kann der Behördenleitung ein „Leitungsstab“ zugeordnet werden, der Leitung der „Zentralabteilung kann ein Abteilungsbüro und den übrigen Abteilungsleitungen kann eine Führungsstelle zugeordnet werden“. Für die KPB werden im RdErl. „Organisation der Kreispolizeibehörden“ (§ 2 RN 5) Vorgaben für die Aufbauorganisation gemacht. Als Stabsdienststellen sind der „Leitungsstab“ auf der Ebene der Behördenleitung und „Führungsstellen“ bei den Direktionsleitungen sowie ein „Direktionsbüro“ bei der Leitung der Direktion „Zentrale Aufgaben“ vorgesehen.

2.2 Ablauforganisation

11

Während die Aufbauorganisation die Struktur der Behörde bestimmt, bildet die Ablauforganisation die Art und Weise der Aufgabenerledigung ab. In einer „Geschäftsordnung“ werden der „Geschäftsablauf“ sowie der „Dienstverkehr nach außen“ geregelt. Typische Inhalte einer Geschäftsordnung über den „Geschäftsablauf“ sind Regelungen über die internen Kommunikations- und Entscheidungswege („Dienstweg“), den Schriftverkehr, Dienstreisen und Dienstgänge sowie Dienstbefreiungen (z. B. wegen Urlaub oder Krankheit). Im Hinblick auf den „Dienstverkehr nach außen“ werden in der Geschäftsordnung Regelungen für die dienstliche Teilnahme von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Behörde an Veranstaltungen sowie die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit getroffen. In einem „Geschäftsverteilungsplan“ als Ergänzung der Geschäftsordnung wird die Verteilung der Aufgaben auf die verschiedenen Organisationseinheiten der Behörde vorgenommen.

12

Für die Kreispolizeibehörden hat das Innenministerium mit dem RdErl. „Geschäftsordnung für die Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen“ (GO KPB) vom 29. Juni 2021 (MBL. NRW. 2021 S. 478 = SMBl. NRW. 2020) eine Geschäftsordnung verbindlich vorgegeben. Für die Landesoberbehörden ist die „Gemeinsame Geschäftsordnung für das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten, das Landeskriminalamt und das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen“ (GGO LOBPolNRW) vom 28. Oktober 2020 (MBl. NRW. 2020 S. 689 = SMBl. 2020) verbindlich. In beiden Geschäftsordnungen werden die Behördenleitungen ermächtigt, ergänzende Verfügungen (besondere Dienstanweisungen) und/oder eine „Ergänzende Geschäftsordnung“ für die Behörde zu erlassen.

3. Historie der Polizeiorganisation in NRW

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In diesem Kapitel wird ein Überblick über sämtliche Organisationsgesetze von 1953 (Verstaatlichung der Polizei) bis 2020 (Änderungen der Bestimmungen über die Dienst- und Fachaufsicht) gegeben. Ergänzend dazu werden wesentliche Organisationsentscheidungen in Rechtsverordnungen und Erlassen dargestellt. Der Blick auf die Polizeiorganisation und ihre Veränderungen in der Vergangenheit soll das Verständnis der heute geltenden Normen erleichtern.

3.1 Polizeiorganisation von 1953 bis 1969

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Am 1. Oktober 1953 trat das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen“ vom 11. August 1953 (GV. NW. I 1953 S. 330) in Kraft. Es bestimmt in § 1: „Die Polizei ist Angelegenheit des Landes“. Dieser Satz hatte seinerzeit eine enorme Bedeutung, denn mit Inkrafttreten des Gesetzes erhielt das Land wieder die vollständige Organisations- und Personalhoheit über die Polizei. Zuvor bestanden in der britischen Besatzungszone und auch im neu gebildeten Land NRW die Stadtkreis- und Regierungsbezirkspolizeibehörden, die keine Landesbehörden waren (vgl. dazu Mokros Die Polizei 2017, S. 12 ff.).

15

Einzelheiten der Polizeiorganisation wurden in der Verwaltungsverordnung zum Gesetz (MBl. NW. 1953 S. 1571) sowie in den Erlassen „Überleitung der bisherigen Polizeiorganisation“ (MBl. NW. 1953 S. 1584) und „Organisation, Bezeichnung, Amtsschilder, Dienstsiegel und Schriftverkehr der Polizeibehörden“ (MBl. NW. 1953 S. 1587) vom 24. September 1953 geregelt. Einen guten Überblick über die Polizeiorganisation nach 1953 gibt der Rückblick in der „Studie über die Polizeiorganisation des Landes Nordrhein-Westfalen“ vom Oktober 1967, die Vorschläge für eine Organisationsreform macht. Der Text wurde im November 1968 vom Innenmister als Information an den Ausschuss für Innere Verwaltung des Landtags NRW gegeben (LT NRW, 6. WP, Vorlage Nr. 803).

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In der Einleitung der Verwaltungsanordnung (RN 15) werden die zwei „wesentlichen Ziele“ des Gesetzes zusammengefasst:

– Das Gesetz begrenzt die sachlichen Aufgaben der Polizei auf diejenigen Gebiete, die in den §§ 12 und 13 des Gesetzes den Kreispolizeibehörden und den Landespolizeibehörden zugewiesen sind. Alle übrigen Aufgaben der früheren Verwaltungspolizei verbleiben im Rahmen der sogenannten Ordnungsverwaltung in der Hand der Gemeinden und Gemeindeverbände.

– Das Gesetz beseitigt die bisherige Dienstherreneigenschaft der SK- und RB-Polizeiausschüsse und setzt an ihre Stelle die des Landes. Sämtliche innerhalb der Polizei tätigen Dienstkräfte werden damit Beamte, Angestellte und Arbeiter des Landes.

17

Das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen“ vom 11. August 1953 (POG 1953) ist in acht Abschnitte gegliedert. Der erste Abschnitt ist mit „Träger der Polizei“ überschrieben und enthält nur den § 1 mit der Aussage: „Die Polizei ist Angelegenheit des Landes.“ Im zweiten Abschnitt (§§ 3–8) werden die Polizeibezirke bestimmt und die Polizeibehörden genannt (vgl. RN 18 f.). Der dritte Abschnitt (§§ 9–17) enthält Regelungen zur „Abgrenzung der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit der Kreispolizeibehörden“. Im vierten Abschnitt (§§ 18–20) werden Regelungen zur Dienst- und Fachaufsicht getroffen. Als Verbindungsglied zur kommunalen Selbstverwaltung wurden die Polizeibeiräte eingeführt. Im fünften Abschnitt (§§ 21–25) sind Organisation und Aufgaben des Gremiums geregelt. Der sechste Abschnitt (§§ 26–28) des POG 1953 betrifft nicht die Organisation der Polizei, sondern deren Aufgaben und Befugnisse. In NRW galt noch das Preußische Polizeiverwaltungsgesetz (PVG) vom 1. Juni 1931 weiter, und im POG 1953 wurden in § 26 – dem Zitiergebot in Art. 19 GG folgend – die durch das Gesetz eingeschränkten Grundrechte aufgeführt. In § 28 POG 1953 wird der Innenminister ermächtigt, das PVG „in der zur Zeit geltenden Fassung unter Berücksichtigung der staatsrechtlichen und der durch dieses Gesetz gebotenen Änderungen für den Aufgabenbereich der Polizei im Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntzugeben“. Der siebte Abschnitt (§§ 29–31) des POG 1953 enthält Bestimmungen über die „Polizeikosten“. Bemerkenswert ist, dass nach § 29 Abs. 1 POG 1953 die kreisfreien Städte und die Landkreise für ein Drittel der dem Land erwachsenen Kosten der Kreispolizeibehörden aufkommen mussten. Durch Gesetz vom 23. Juli 1963 (GV. NW. S. 249) wurde die Höhe der Kostenerstattung auf 20% reduziert und durch Gesetz vom 8. Dezember 1964 (GV. NW. S. 411) aufgehoben. Der achte Abschnitt (§§ 32–35) des POG 1953 enthält Übergangs- und Schlussbestimmungen. In § 35 wird der 1. Oktober 1953 als Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bestimmt.

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Ab dem 1. Oktober 1953 gab es in NRW die Kreis- und die Landespolizeibezirke. Die bisherigen Stadtkreis- und Regierungsbezirkspolizeibehörden wurden aufgelöst. Die Kreispolizeibezirke stimmten mit den Gebieten der Landkreise und der kreisfreien Städte überein, wobei der Innenminister in § 3 POG 1953 ermächtigt wurde, nach Anhörung der betroffenen Vertretungskörperschaften, Landkreise oder Teile davon sowie kreisfreie Städte zu einem Kreispolizeibezirk zusammenzufassen. Die Landespolizeibezirke stimmten nach § 4 mit den Grenzen der Regierungsbezirke überein. Der Zuständigkeitsbereich der Wasserschutzpolizei, welcher die schiffbaren Wasserstraßen sowie die Häfen umfasste, bildete nach § 3 Abs. 2 in seiner Gesamtheit einen eigenen Kreispolizeibezirk.

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Polizeibehörden waren das Landeskriminalamt (als Landesoberbehörde), die sechs Regierungspräsidenten (Aachen, Arnsberg, Detmold, Düsseldorf, Köln, Münster) als Landespolizeibehörden sowie 79 Kreispolizeibehörden. Zu Letzteren gehörten elf Polizeipräsidien (Aachen, Bochum, Bonn, Dortmund, Düsseldorf, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Köln, Recklinghausen, Wuppertal), zehn Polizeidirektionen (Bielefeld, Hagen, Krefeld, Leverkusen, Mönchengladbach, Mülheim, Münster, Neuß, Oberhausen und die Direktion Wasserschutzpolizei), vier Polizeiämter (Hamm, Herford, Iserlohn, Lüdenscheid) und 54 Oberkreisdirektoren als KPB. In den Landkreisen waren die Oberkreisdirektoren als untere staatliche Verwaltungsbehörden, in den kreisfreien Städten mit bis zu 100 000 Einwohnern die „Leiter der Polizeiämter“, in den Städten mit einer Einwohnerzahl von 100 000 bis 300 000 die „Polizeidirektoren“, in Städten mit 300 000 und mehr Einwohnern die „Polizeipräsidenten“ und für die Wasserschutzpolizei der „Wasserschutzpolizeidirektor“ die Leiter der Kreispolizeibehörde. Leiter der Landespolizeibehörden waren die Regierungspräsidenten.

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Die Aufbauorganisation einer KPB blieb seit der Verstaatlichung der Polizei im Jahr 1953 lange Jahre unverändert. Die beiden Sparten der Polizei, nämlich die Schutzpolizei und die Kriminalpolizei, bildeten jeweils eine Abteilung. Dazu kam die Abteilung „Verwaltung“, in der die Personal- und Wirtschaftsangelegenheiten der Behörde erledigt wurden. Die Abteilung Schutzpolizei war regional in „Schutzbereiche“ gegliedert. Eine Bezeichnung, welche die Rolle der Polizei in den Städten und Gemeinden treffender beschreibt als der heutige Begriff der „Polizeiinspektionen“. Die Abteilung Kriminalpolizei war in Kriminalgruppen gegliedert, denen jeweils (Fach- und Regional-)Kommissariate zugeordnet waren.

3.2 Polizeiorganisation von 1969 bis 1980

21

Im Jahr 1969 wurde das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen“ (RN 14) durch das Gesetz vom 8. Juli 1969 (GV. NW. S. 521) novelliert. Wesentlich war die Einfügung des neuen Abschnitts „Befugnisse der Polizeibehörden“. In Art. II des Änderungsgesetzes wird bestimmt, dass das Gesetz die Bezeichnung „Polizeigesetz“ erhält. Nach Art. IV des Änderungsgesetzes trat das Polizeigesetz mit Wirkung zum 1. Oktober 1969 in Kraft. Gleichzeitig traten das „Gesetz über die Bereitschaftspolizei des Landes Nordrhein-Westfalen“ (vgl. RN 96) und das „Preußische Polizeiverwaltungsgesetz in der für den Aufgabenbereich der Polizei geltenden Neufassung“ außer Kraft. Der Innenminister wurde ermächtigt, das Polizeigesetz unter Berücksichtigung der Änderungen bekannt zu geben. Dies ist am 28. Oktober 1969 (GV. NW. S. 740) geschehen.

22

Zu den Gründen für die Novellierung heißt es im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 23. Mai 1967 (LT NRW, 6. WP, Drucks. Nr. 285, S. 13), dass mit dem POG 1953 „Organisation und Zuständigkeit der Polizei auf eine neue, den veränderten Nachkriegsverhältnissen angepaßte Rechtsgrundlage gestellt“ wurde, aber das „allgemeine Tätigkeitsrecht“ im weitergeltenden Polizeiverwaltungsgesetz (RN 17) geregelt wurde.

„Es erscheint dringend geboten, diese Zersplitterung und Unübersichtlichkeit zu beseitigen und ebenso wie für die Ordnungsbehörden ein einheitliches Gesetz über Organisation, Aufgaben und Befugnisse der Polizei zu schaffen. Dieses Bemühen geht über rechtssystematische Bedürfnisse weit hinaus. Gerade die Aufgaben der Polizei machen vielfach unmittelbare Eingriffe in die Rechtssphäre des Staatsbürgers notwendig. Aus rechtsstaatlichen Gründen sollten die grundlegenden Vorschriften hierüber möglichst einheitlich und übersichtlich zusammengefaßt werden. Das dient dem Schutz des Bürgers in zweifacher Hinsicht: Er kann sich selbst leichter über die geltenden Bestimmungen unterrichten. Zum anderen wird es aber auch für den Polizeibeamten einfacher, die maßgeblichen Bestimmungen zu beherrschen und sich mit Voraussetzung und Grenzen seiner Befugnisse eingehend vertraut zu machen. Der derzeitige Rechtszustand erschwert die Bemühungen um eine bessere Ausbildung der Polizei außerordentlich.“ (ebd., S. 13 f.)

Schwerpunkt der Gesetzesnovellierung war die Regelung der Befugnisse der Polizei zur Gefahrenabwehr im sechsten Abschnitt des PolG 1969, aber es wurden auch organisationsrechtliche Änderungen vorgenommen. Die Bestimmungen über die örtliche Zuständigkeit (§§ 12–14) und die Aufgaben und sachliche Zuständigkeit (§§ 15–19) stimmen weitgehend mit dem heute geltenden Recht überein.

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Im zweiten Abschnitt wurde neben den Kreispolizeibehörden, den Landespolizeibehörden (Regierungspräsidenten) und dem Landeskriminalamt die Bereitschaftspolizei genannt. Die Bereitschaftspolizei ist nach § 8 Abs. 1 PolG 1969 eine Polizeieinrichtung und besteht aus der „Direktion der Bereitschaftspolizei“ und den „Abteilungen der Bereitschaftspolizei“. Nach § 8 Abs. 2 PolG 1969 dient die Bereitschaftspolizei der „Aus- und Fortbildung der Polizei und unterstützt die Polizeibehörden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach den Weisungen des Innenministers“. Die Zahl der Kreispolizeibehörden blieb nach Inkrafttreten des POG 1969 gleich. Sie veränderte sich erst durch eine Änderung des § 49 durch das „Gesetz zur abschließenden Regelung von Einzelfragen aus Anlaß der kommunalen Neugliederung (Neugliederungs-Schlußgesetz)“ vom 26. November 1974 (GV. NW. S. 1474). Danach bestanden folgende 51 Kreispolizeibehörden: 13 Polizeipräsidenten (Aachen, Bielefeld, Bochum, Bonn, Dortmund, Düsseldorf, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen, Köln, Mönchengladbach, Recklinghausen und Wuppertal), acht Polizeidirektoren (Hagen, Hamm, Krefeld, Leverkusen, Mülheim, Münster, Neuss, Oberhausen sowie der Wasserschutzpolizeidirektor in Duisburg), das Polizeiamt Iserlohn sowie 29 Oberkreisdirektoren als KPB.

3.3 Polizeiorganisation von 1980 bis 1983

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Ein eigenständiges Polizeiorganisationsgesetz (POG) gibt es in NRW erst seit 1980. Durch das Gesetz zur Neuordnung des Polizei-, Ordnungs-, Verwaltungsvollstreckungs- und Melderechts vom 25. März 1980 (GV. NW. S. 234) wurde das Polizeigesetz des Landes NRW (PolG NRW) geschaffen, in dem die Aufgaben und Befugnisse der Polizei zur Gefahrenabwehr geregelt werden. In Art. VI des Gesetzes wird der Innenminister ermächtigt, die Bestimmungen über die Organisation und Zuständigkeiten der Polizei, die nicht mehr Teil des PolG NRW sind, als „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen – Polizeiorganisationsgesetz (POG NW)“ bekannt zu machen. Dies geschah am 13. Mai 1980 (GV. NW. S. 521).

25

In der 8. Wahlperiode plante die Landesregierung eine grundlegende Reform der Polizeiorganisation. Insbesondere sollte die im Rahmen der Gebietsreform getroffene Neuregelung des § 49 PolG NRW, durch die das Land in 51 Kreispolizeibehörden gegliedert worden ist (RN 23), dem neuesten Entwicklungsstand angepasst werden (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 19). In § 3 des Gesetzentwurfs werden die künftigen Kreispolizeibehörden einzeln aufgeführt. Ihre Zahl sollte auf 42 reduziert werden. Polizeidirektoren als KPB sollte es nicht mehr geben. Als KPB werden im Entwurf 17 Polizeipräsidenten, der Präsident der Wasserschutzpolizei und 24 Oberkreisdirektoren genannt. In den ländlichen Gebieten des Landes sollten die Oberkreisdirektoren „Träger der Polizeigewalt“ bleiben, weil sie eine „ortsnahe und wirtschaftliche Verwaltung“ garantierten (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 22). Im Gesetzentwurf war außerdem vorgesehen, dass die Polizeiaufgaben in sogenannten „Ballungskernen“ und „Ballungsrandzonen“ von Polizeipräsidenten als staatliche Behörden wahrgenommen werden sollten (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 22). Dies wurde damit begründet, dass „in den Verdichtungsgebieten mit ihrer starken Ballung von Menschen, Siedlungen, von Gewerbe und Industrie die Gefahren für die öffentliche Sicherheit überproportional zunehmen“ (ebd.). Die Polizeibehörden sollten so groß sein, dass sie „durch Bereitstellung von Spezialkräften, Sonderausrüstungen und Einsatzreserven nicht nur die Routinearbeit der Polizei bewältigen, sondern auch außergewöhnliche Aufgaben lösen können“ (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 22). Die Leitung der Behörde durch einen Polizeipräsidenten wurde im Gesetzentwurf damit begründet, dass so „die Führung sich ausschließlich auf die Erfüllung polizeilicher Aufgaben konzentrieren kann“ (ebd.). Im Gesetzentwurf war vorgesehen, dass die beiden Polizeidirektionen Mülheim und Oberhausen zum neuen Polizeipräsidium Mülheim zusammengefasst werden sollten und die Polizeidirektionen Hamm, Krefeld und Neuss und das Polizeiamt Iserlohn in die jeweils benachbarten Kreispolizeibehörden (PP Dortmund, PP Mönchengladbach, OKD Neuss und OKD Märkischer Kreis) eingegliedert werden sollten (LT NRW Drucks. 8/4351, S. 20). Die Amtszeit der Landesregierung mit Ministerpräsident Johannes Rau (SPD) und Innenminister Burkhard Hirsch (FDP) endete am 4. Juni 1980, sodass der Landtag in der 8. Wahlperiode die vorgeschlagenen Änderungen nicht mehr beschließen konnte.

26

Die vom 4. Juni 1980 bis zum 5. Juni 1985 amtierende Landesregierung mit Ministerpräsident Johannes Rau (SPD) und Innenminister Herbert Schnoor (SPD) brachte am 19. Januar 1982 das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Landes Nordrhein-Westfalen“ in den Landtag ein (LT NRW Drucks. 9/1400). Auch dieser Gesetzentwurf hatte das Ziel, die Kreispolizeibezirke den neuen kommunalen Grenzziehungen anzupassen. Im Gesetz sollte allerdings nur die Grundstruktur der Kreispolizeibezirke festgelegt und Einzelheiten der Organisation von der Landesregierung in einer Rechtsverordnung geregelt werden. Die Änderung der bestehenden Organisation der KPB sollte „auf das unbedingt notwendige Maß“ beschränkt werden (LT NRW Drucks. 9/1400, S. 12). Auch der Behördentyp der Polizeidirektoren sollte beibehalten werden (ebd.). Die Mindest-Einwohnerzahl für Polizeipräsidien wurde von 300 000 auf 250 000 gesenkt (LT NRW Drucks. 9/1400, S. 13). Als Anlage war dem Gesetzentwurf der Entwurf einer Verordnung beigefügt, der u. a. vorsah, dass die Stadt Neuss in den Polizeibezirk des OKD Neuss und die Stadt Viersen in den Polizeibezirk des OKD Viersen integriert wurde. Das Polizeiamt Iserlohn sollte aufgelöst werden und die Stadt Iserlohn in den Polizeibezirk des OKD Lüdenscheid (Märkischer Kreis) integriert werden (LT NRW Drucks. 9/1400, S. 18). Großpräsidien in den Ballungsräumen (RN 25) sind im Gesetzentwurf allerdings nicht vorgesehen. Nach intensiven Beratungen im Ausschuss für innere Verwaltung einigten sich CDU und SPD darauf, dass in NRW nur noch Polizeipräsidien und Oberkreisdirektoren als Kreispolizeibehörden bestehen sollen (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses LT NRW Drucks. 9/1780, S. 17). Um Besoldungserhöhungen für die bisherigen Polizeidirektoren (Besoldungsgruppe B 2) zu vermeiden, wurde durch Änderung des Landesbesoldungsgesetzes festgelegt, dass nur Polizeipräsidenten in Städten mit mehr als 300000 Einwohnern der Besoldungsgruppe B 4 angehören sollten. Diese Regelung gilt noch heute, obwohl die Einwohnerzahl eines Polizeibezirks allein kein geeigneter Indikator für die Bemessung der Besoldung der Polizeipräsidentinnen und Polizeipräsidenten ist.

27

Das „Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Land Nordrhein-Westfalen“ vom 13.7.1982 (GV. NW. S. 339) trat am 1.1.1983 in Kraft. Die Verordnung über die Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen (VO KPB) vom 27.10.1982 (GV. NW. 1982 S. 692) führt 20 Polizeipräsidenten in kreisfreien Städten und den Polizeipräsidenten der Wasserschutzpolizei sowie 29 Oberkreisdirektoren als KPB auf. Die VO KPB änderte die Polizeibezirke dahingehend, dass die Stadt Iserlohn (zuvor Polizeiamt) dem OKD Lüdenscheid, die Stadt Neuss (zuvor Polizeidirektor Neuss) dem OKD Neuss und die Stadt Viersen (zuvor Polizeidirektor Mönchengladbach) dem OKD Viersen sowie die Stadt Castrop-Rauxel dem PP Recklinghausen zugeordnet wurde.

3.4 Polizeiorganisation von 1990 bis 2002

28

Durch das „Gesetz zur Fortentwicklung des Datenschutzes im Bereich der Polizei und der Ordnungsbehörden“ (GFD Pol) vom 7. Februar 1990 (GV. NRW. 1990 S. 46) wurde das Polizeiorganisationsgesetz geringfügig geändert. Bei der sachlichen Zuständigkeit für die Gefahrenabwehr wurde das Schutzgut „öffentliche Ordnung“ gestrichen und die Regelungen über die Polizeibeiräte wurden um das Verbot der Benachteiligung (vgl. § 17 RN 7) und das Gebot der Verschwiegenheit (vgl. § 18 RN 3) ergänzt. Das POG wurde in der neuen Fassung durch Gesetz vom 22. Oktober 1994 (GV. NRW. 1994 S. 852) bekannt gemacht. Aufgehoben wurde es durch die Neufassung vom 5. Juli 2002 (GV. NRW. 2002 S. 308).

29

Mit Wirkung vom 15. März 1996 wurden nach § 14 LOG NRW die „Direktion für Ausbildung der Polizei Nordrhein-Westfalen“ mit den „Polizeiausbildungsinstituten“ (PAI) Bochum, Brühl, Linnich, Schloß Holte-Stukenbrock, Selm und Wuppertal errichtet. Die Organisation dieser Polizeieinrichtungen wurde durch den RdErl. des Innenministeriums vom 16. April 1997 (MBl. NW. 1997 S. 500) bestimmt. Zum gleichen Zeitpunkt wurden das „Polizeifortbildungsinstitut Carl Severing“ in Münster und das „Polizeifortbildungsinstitut Neuss“ (vormals „Landeskriminalschule“) als Polizeieinrichtungen errichtet. Die Organisation der beiden Fortbildungsinstitute wurde durch den RdErl. des Innenministeriums vom 31. Oktober 1996 (MBl. NW. 1996 S. 1807) bestimmt.

30

Von besonderer Bedeutung ist die Änderung der Aufbauorganisation der KPB nach mehr als 40 Jahren durch den RdErl. des Innenministeriums „Organisation der Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen“ vom 29. Oktober 1997 (MBl. NW. 1997 S. 1364). Ziel der Reform war die Integration von Schutz- und Kriminalpolizei und eine Zentralisierung der Aufgaben, wie sie schon im ersten „Programm für die Innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland“ aus dem Jahr 1974 gefordert worden war (vgl. zur historischen Entwicklung: Reuter Die Polizei 2007, S. 356 ff.). Nach der Neuorganisation gab es statt drei nur noch die zwei Abteilungen „Verwaltung und Logistik“ (VL) und „Gefahrenabwehr/Strafverfolgung“ (GS). Die Abteilung GS war in die Unterabteilungen „Zentrale Kriminalitätsbekämpfung“ (ZKB), Polizeiinspektionen (PI) und „Polizeiliche Sonderdienste“ (PSD) gegliedert. Dem Leiter GS war ein Abteilungsstab mit den Dezernaten GS 1 (Einsatz), GS 2 (Kriminalitätsangelegenheiten) und GS 3 (Verkehr) zugeordnet. Als Organisationseinheit gehörte zu jeder PI auch mindestens ein Kriminalkommissariat. Neben einem Organigramm einer KPB als Anlage 1 wurden dem RdErl. eine „Aufgabenbeschreibung für den Bezirksdienst“, die Aufstellung „Dezentral und zentral wahrzunehmende Aufgaben der Kriminalitätsbearbeitung“, die „Aufgabenbeschreibung für die Unterabteilung Polizeilicher Staatsschutz“ sowie die „Aufgabenbeschreibung für die Wasserschutzpolizei bei der Bearbeitung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten“ als Anlagen beigefügt.

31

Die Neuorganisation betraf auch die Autobahnpolizei bei den Bezirksregierungen (RN 32). Durch RdErl. des Innenministeriums vom 29. Oktober 1997 (MBl. NRW. 1997 S. 1371) wurde die Organisation in „Autobahn-Polizeiinspektionen“ (API) mit „Autobahnpolizeihauptwachen“ (APHW) und „Autobahnpolizeiwachen“ (APW) vorgegeben. Mit RdErl. vom gleichen Tag (MBl. NRW. 1997 S. 1369) wurde die Polizeifliegerstaffel NRW, die heute eine Dienststelle des LZPD ist, (vgl. § 13a RN 10) mit der „Polizeihubschrauber Staffel Rheinland“ (Bezirksregierung Düsseldorf) und der „Polizeihubschrauber Staffel Westfalen“ (Bezirksregierung Arnsberg) der Abteilung „Einsatzunterstützung“ des Landeskriminalamts NRW eingegliedert.

3.5 Polizeiorganisation von 2003 bis 2019
3.5.1 Neuorganisation von Wasserschutzpolizei und Autobahnpolizei

32

Durch das „Gesetz zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften über die Organisation der Polizei“ vom 23. Mai 2006 (GV. NRW. 2006 S. 266) wurde das POG im Hinblick auf zwei spezielle Organisationseinheiten geändert: Das Präsidium der Wasserschutzpolizei in Duisburg wurde aufgelöst und die Bezirksregierungen waren nicht mehr für die Autobahnpolizei zuständig. Nach § 3 Abs. 1 POG 2006 ist die Wasserschutzpolizei eine „Organisationseinheit des für den Standort Duisburg zuständigen Polizeipräsidiums“. Nach Neufassung des § 12 durch das POG 2006 sind für die Verkehrsüberwachung auf Bundesautobahnen (Autobahnpolizei) die Polizeipräsidien Bielefeld für den Regierungsbezirk Detmold, Münster für den Regierungsbezirk Münster, Dortmund für den Regierungsbezirk Arnsberg, Düsseldorf für den Regierungsbezirk Düsseldorf und Köln für den Regierungsbezirk Köln zuständig.

3.5.2 Erweiterung der Polizeibezirke PP Köln und PP Essen

33

Durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des POG (RN 32) wurde die „Verordnung über die Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen“ dahingehend geändert, dass zum Polizeibezirk des Polizeipräsidiums Köln die kreisfreien Städte Köln und Leverkusen und zum Polizeibezirk des Polizeipräsidiums Essen die kreisfreien Städte Essen und Mülheim/Ruhr gehören. Wie auch bei späteren Änderungen des POG wurde mit „Synergieeffekten“ argumentiert. Im Gesetzentwurf der Landesregierung (LT NRW Drucks. 14/929. S. 1) wird dazu festgestellt: „Die voraussichtlich eintretenden Synergieeffekte (etwa 145 Funktionen) bewirken, dass operative Bereiche (z. B. Wach- und Wechseldienst, Kommissariate) personell verstärkt werden.“ In NRW bestanden nach der Änderung des POG nunmehr 18 Polizeipräsidien.

34

Die Reduzierung der Anzahl der Kreispolizeibehörden ist eine Forderung, die auch von allen Arbeitsgruppen zur Reform der Polizeiorganisation in NRW erhoben worden ist. So hat die von der Landesregierung aufgrund eines Beschlusses des Landtags eingerichtete „Kommission zur Neuordnung von Polizeiführung und Polizeiverwaltung“, nach ihrem Vorsitzenden „Scheu-Kommission“ genannt, in ihrem Abschlussbericht vom Januar 2005 (LT NRW Vorlage 13/3156) eine Organisation mit „16 nahezu gleich großen Polizeipräsidien“ empfohlen (Abschlussbericht, S. 83 f.). Zuletzt hat sich die Regierungskommission „Mehr Sicherheit für Nordrhein-Westfalen“ mit ihrem Vorsitzenden Wolfgang Bosbach im Abschlussbericht über die Zahl der KPB geäußert. Zunächst werden die in anderen Arbeitsgruppen diskutierten Modelle vorgestellt, um dann festzustellen, dass sich die Regierungskommission entschlossen hat, aufgrund „der Vielzahl der in dem vorliegenden Abschlussbericht abzuhandelnden Themen und der Komplexität der Frage des äußeren Behördenaufbaus der Polizei“ lediglich „einige Richtungsempfehlungen abzugeben“ (Abschlussbericht, S. 88, vgl. LT NRW Vorlage 17/3651). Die zentrale Empfehlung lautet: „Aus Sicht der Regierungskommission ist polizeiliche Präsenz in der Fläche und insbesondere im ländlichen Raum zwingend erforderlich. Die Regierungskommission hält derzeit eine Veränderung der äußeren Aufbauorganisation der Polizeibehörden in Nordrhein-Westfalen für nicht zielführend“ (ebd., S. 89). Es mag gute Argumente für die Beibehaltung der aktuellen Behördenstruktur in NRW geben, aber die „polizeiliche Präsenz in der Fläche“ ist kein Grund. Wäre z. B. Oberhausen kein Polizeipräsidium, sondern eine Polizeiinspektion des benachbarten PP Duisburg, würde dies die Präsenz der Polizei durch (Funk-)Streifen, den Bezirksdienst und (Regional-)Kommissariate nicht beeinflussen. In einzelnen Tätigkeitsfeldern wie z. B. dem der spezialisierten Verkehrsüberwachung (Schulbuskontrollen, Überprüfungen von Gefahrguttransporten) würde die Polizeipräsenz in der Fläche bei größeren Behörden unter Umständen sogar höher sein. Aktuell steht eine veränderte Behördenstruktur der Polizei aber nicht zur Diskussion.

3.5.3 Herauslösung der Polizei aus den Bezirksregierungen

35

Am 29. November 2006 brachte die Landesregierung den Entwurf des „Gesetzes zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften über die Organisation der Polizei“ (LT NRW Drucks. 14/3018) in den Landtag ein. Sie setzte damit eine Vereinbarung im Koalitionsvertrag von CDU und FDP um, die die „Herauslösung der Polizeidezernate aus den Bezirksregierungen“ vorsieht (ebd., S. 21). Die bis dahin von den Dezernaten 25 und 26 der Bezirksregierungen wahrgenommenen Aufgaben sollten auf die Kreispolizeibehörden, auf zwei neue Landesoberbehörden und auf das Innenministerium verlagert werden (ebd.). Bemerkenswert ist die Feststellung im Gesetzentwurf, dass damit erhebliche Synergieeffekte erzielt werden: Es „werden etwa 150 Funktionen für den operativen Dienst gewonnen. Dies führt dazu, dass nahezu die Hälfte der bislang mit polizeilichen Aufgaben bei den Bezirksregierungen befassten Polizeivollzugsbeamten und -beamtinnen für den operativen Dienst zurückgewonnen werden. Die Synergien verbleiben zur Stärkung der operativen Bereiche in der Polizei“ (ebd.).

36

Durch das „Gesetz zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften über die Organisation der Polizei“ vom 29. März 2007 (GV. NRW 2007 S. 140) wurden die Bezirksregierungen als Polizeibehörden durch zwei Landesoberbehörden ersetzt, und zwar durch das „Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste“ (LZPD) und das „Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei“ (LAFP). Die bisherigen Polizeieinrichtungen „Zentrale Polizeitechnische Dienste NRW“ und das „Institut für Aus- und Fortbildung der Polizei“ gingen in die beiden neuen Landesoberbehörden (RN 80 ff.) auf. Mit dem Landeskriminalamt (LKA) bestanden in NRW nach der Gesetzesänderung drei Landesoberbehörden.

37

Aufgaben, die bis dahin von den Bezirksregierungen wahrgenommen wurden „und wegen ihrer besonderen Bedeutung zukünftig landesweit nach einheitlichen Standards wahrgenommen werden sollen“, wurden auf die drei Landesoberbehörden LKA, LZPD und LAFP „angelehnt an die polizeilichen Kernaufgaben und die wesentlichen Unterstützungsleistungen“ verteilt (LT NRW Drucks. 14/3018, S. 21). Das gilt in erster Linie für die Einsatzkoordinierung und die Aufsicht. Die bis dahin bei den Bezirksregierungen, dem LKA und den Zentralen Polizeitechnischen Diensten NRW getrennt wahrgenommene Einsatzkoordinierung und Einsatzunterstützung wird beim LZPD zusammengeführt (ebd.) Das Innenministerium soll sich auf seine „strategischen Aufgaben“ konzentrieren und wird von Einzelfallentscheidungen entlastet; operative und strategische Verantwortung werden konsequent getrennt (ebd.). Nach § 5 Abs. 1 POG 2007 führt das Innenministerium die Dienst- und Fachaufsicht über die drei LOB und die KPB, sodass nach Wegfall der Bezirksregierungen als Mittelinstanz ein zweistufiger Verwaltungsaufbau für die Polizei besteht. Nach § 5 Abs. 2 POG 2007 kann das Innenministerium einer LOB durch Rechtsverordnung für einen im einzelnen bestimmten Aufgabenbereich die Aufsicht über andere Behörden übertragen. Diese Regelung der Aufsicht hat sich in der Praxis nicht bewährt und wurde im Jahr 2020 geändert (RN 55).

3.5.4 Neuorganisation der Kreispolizeibehörden

38

Die Aufbauorganisation der KPB (RN 30) blieb nach dieser Änderung des POG zunächst unverändert. Im Zusammenhang mit dem Projekt „Neues Steuerungsmodell“ (NStM) für die Polizeibehörden wurde aber über eine Neuorganisation der KPB diskutiert. Am 1. April 2004 startete in den Polizeipräsidien Aachen und Köln ein Pilotversuch mit dem sogenannten Direktions- oder Konzernmodell (vgl. dazu Reuter Die Polizei 2007, S. 357 f.). Bereits in der Erprobungsphase wandten sich die Leiterinnen und Leiter einzelner KPB an das Innenministerium mit der Bitte um die Genehmigung, Elemente oder das gesamte „Direktionsmodell“ für ihre Behörde übernehmen zu dürfen. Darüber informierte das Innenministerium am 15. März 2006 den Landtag (LT NRW Vorlage 14/343). Erst durch den RdErl. des Innenministeriums „Organisation der Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen“ (RdErl. Orga KPB) vom 21. Dezember 2010 (MBl. NRW 2010 S. 912) wurde das „Direktionsmodell“ für alle KPB verbindlich vorgeschrieben. Bis zum 31. Dezember 2011 mussten die Vorgaben umgesetzt worden sein.

39

Nach Ziffer 1 RdErl. Orga KPB (RN 38) weisen die Kreispolizeibehörden organisatorisch eine an den Kernaufgaben orientierte, viergliedrige Direktionsstruktur auf. Neben den Direktionen Gefahrenabwehr/Einsatz (DirGE), Kriminalität (DirK) und Verkehr (DirV) ist die Direktion Zentrale Aufgaben (DirZA) eingerichtet. Zusätzlich sind jeweils als weitere Direktion im PP Duisburg die „Direktion Wasserschutzpolizei“ und im PP Köln die „Direktion Besondere Aufgaben“ eingerichtet. In Polizeipräsidien sind die Direktionsleitungen unmittelbar der Behördenleitung nachgeordnet. Den Landrätinnen und Landräten als KPB ist eine „Abteilungsleitung der Polizei“ (Leiter P) und dieser die Direktionsleitungen nachgeordnet. Der Behördenleitung des Polizeipräsidiums und der Abteilungsleitung Polizei ist ein Leitungsstab zur Unterstützung zugeordnet. Zentrales Steuerungsorgan für strategische Aufgaben der Kreispolizeibehörde ist die „Leitungskonferenz“. Ihr gehören die Behördenleitung und in Landratsbehörden die Abteilungsleitung Polizei, die Direktionsleitungen und die Leitung des Leitungsstabes an.

3.5.5 Amtshandlungen von Angehörigen der Zollverwaltung in NRW

40

Durch das „Gesetz zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes“ vom 17. Mai 2018 (GV. NRW. 2018 S. 270) wurde § 9 Abs. 3 neu gefasst. Im Gesetzentwurf der Landesregierung (LT NRW 17/2114) wird dafür folgende Begründung gegeben: „Durch § 12d des Zollverwaltungsgesetzes (ZollVG) hat der Bundesgesetzgeber eine Öffnungsklausel geschaffen, die es den Zollvollzugsbediensteten nach Maßgabe der Landesgesetze erlaubt, in Eilfällen polizeiliche Amtshandlungen vorzunehmen. (…) Die Zollbediensteten in den Vollzugsbereichen der Zollverwaltung sind im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung immer wieder Situationen ausgesetzt, in denen ein unmittelbares polizeiliches Handeln geboten erscheint.“ Die Ergänzung des § 9 Abs. 3 erlaubt, dass Bedienstete in den Vollzugsbereichen der Zollverwaltung auf dem Gebiet des Landes NRW im Rahmen ihrer originären Aufgabenwahrnehmung im Eilfall im Zuständigkeitsbereich der Landespolizei zur Gefahrenabwehr und Strafverfolgung tätig werden (vgl. § 9 RN 7).

3.6 Aktuelle Polizeiorganisation
3.6.1 Polizeibeauftragter

41

Als erster „Polizeibeauftragter“ der Polizei NRW nahm am 1. März 2019 Thorsten Hoffmann im Innenministerium die Arbeit auf. Er wurde aufgrund eines Kabinettsbeschlusses vom 12. Februar 2019 von der Landesregierung eingesetzt (Pressemitteilung vom gleichen Tag auf https://www.land.nrw/de/). Der Polizeibeauftragte ist nicht Angehöriger der Polizeiabteilung im Innenministerium, sondern ist außerhalb der Linie (RN 10), wie eine Stabsstelle, dem Minister zugeordnet. Nach der Pressemitteilung der Landesregierung ist der Polizeibeauftragte „an Weisungen nicht gebunden und wird nach pflichtgemäßem Ermessen allein aufgrund eigener Entscheidung tätig. Alle Angehörigen der NRW-Polizei können sich jederzeit und ohne Einhaltung des Dienstweges mit Anregungen, Einwendungen und Hinweisen an ihn wenden.“

42

Der Kabinettsbeschluss (RN 41) war nach § 10 der „Geschäftsordnung der Landesregierung“ (GGO) vom 3. September 2019 (MBl. NRW 2019 S. 400, ber. S. 604 = SMBl. NRW 1102) erforderlich, weil der Polizeibeauftragte als Regierungsbeschäftigter mit einer außertariflichen Vergütung oberhalb der Besoldungsgruppe A 16 analog eingestellt werden sollte. Für die Ausgestaltung der Funktion des Polizeibeauftragten sind die Vorgaben der „Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Nordrhein-Westfalen“ vom 19. Dezember 2014 (MBl. NRW. 2014 S. 826), zuletzt geändert am 6. April 2021 (MBl. NRW. 2021 S. 206), maßgeblich. Der „Behördenaufbau“ wird in § 4 dieser Geschäftsordnung geregelt. Nach § 4 Abs. 1 S. 2 gliedern sich Ministerien „grundsätzlich in Abteilungen und abteilungsangehörige Referate“. Außerhalb der Abteilungen „sollen“ nach § 4 Abs. 6 S. 1 GGO „keine selbständigen Organisationseinheiten gebildet werden“. Ausnahmen sind nach § 4 Abs. 6 S. 2 GGO „insbesondere bei Organisationseinheiten möglich, denen ausschließlich und auf Dauer Aufgaben des unmittelbaren Leitungsbereiches oder bestimmte Funktionsstellen zugewiesen sind“. Eine solche „Funktionsstelle“ könnte der Polizeibeauftragte sein.

43

Der Landtag NRW wurde über die neue Funktion des Polizeibeauftragten durch den Innenminister in der Sitzung des Innenausschusses am 14. März 2019 informiert. In der schriftlichen Vorlage für die Sitzung (LT NRW Vorlage 17/1951) wird beschrieben, welche Aufgaben der Polizeibeauftragte hat und wie mit Eingaben von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Polizei NRW verfahren wird: „Der Polizeibeauftragte bearbeitet ihre Anregungen und Beschwerden im Zusammenhang mit allen dienstlichen Belangen (mit Ausnahme von Einzelbeurteilungen, Stellenbesetzungs- und Personalentwicklungsfragen, Disziplinar- und Strafverfahrensangelegenheiten, anhängigen oder nachfolgenden Gerichts-, Petitions- oder Untersuchungsausschussverfahren). Mit Mitteln der Mediation und der partnerschaftlichen Kommunikation wird die Polizeibeauftragte oder der Polizeibeauftragte bei der Lösung innerpolizeilicher Konflikte mitwirken.“

44

Nach der Pressemitteilung (RN 41) „wird“ der Polizeibeauftragte „einmal im Jahr den Abgeordneten des Landtags schriftlich über seine Tätigkeit berichten“. Eine rechtlich verbindliche Regelung dafür ist nicht bekannt. Im August 2020 wurde der erste Tätigkeitsbericht vorgelegt (LT NRW Vorlage 17/3749). Inhaltliche Schwerpunkte der 243 Eingaben waren danach die Themen:

– Soziales Miteinander (Konflikte auf kollegialer Ebene, Konflikte in hierarchischen Beziehungen, Empfinden mangelnder Anerkennung, Empfinden mangelnder Wertschätzung und Respekts, Vorwurf des Mobbings).

– Fürsorgepflicht des Dienstherrn (Anerkennung eines Dienstunfalles, Kostenübernahme, Schadensersatz, Schmerzensgeldansprüche und Anerkennung der Spätfolgen nach Dienstunfällen).

– Beruflicher Status (Verfahren zur Feststellung der Polizeidiensttauglichkeit, Vereinbarkeit Beruf, Familie und Pflege, Verlängerung der Lebensarbeitszeit, unbefriedigende Beförderungs- und Entwicklungsperspektiven, Beurteilungen und Beförderungen, Versetzungsverfahren, Verlängerung der Probezeit und Entlassungen aus dem Beamtenverhältnis während der Ausbildung).

– Arbeitsplatzsituation (Schichtdienstregelungen, Arbeitsüberlastung in einzelnen Aufgabenbereichen oder im Rahmen einer BAO (vgl. RN 6), Neuorganisation von Organisationseinheiten, Einführung des Vorgangsbearbeitungssystems der Polizei NRW, Telearbeit, Arbeitszeitverordnung (AZVO Pol. NRW), neue Liegenschaft, Mangel an Bereitschaftsärzten, Ausstattung der Büros und Arbeitsräume, Ausstattung mit Dienst- und Funktionskleidung und deren Nutzung).

– Gesundheit (gesundheitsbedingte Verwendungseinschränkungen, Polizeidiensttauglichkeit und Laufbahnwechsel).

Diese Übersicht zeigt, dass sehr viele Beschwerden beamtenrechtliche Entscheidungen betreffen, die mit förmlichen Rechtsmitteln überprüft und gegebenenfalls korrigiert werden können. Andere persönliche Interessen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter werden von den Personalvertretungen, den Schwerbehindertenvertretungen, Gleichstellungsbeauftragten und von Berufsverbänden und Gewerkschaften vertreten. Bei Konflikten und psychischen Belastungen kümmern sich „Soziale Ansprechpartner“ (SAP) um die Betroffenen. Im Unterschied zum Polizeibeauftragten sind deren Aufgaben und Kompetenzen geregelt, und zwar im RdErl. des Innenministeriums „Grundsätze zur Tätigkeit der Sozialen Ansprechpartner“ vom 10. Juni 2016 (MBl. NRW. 2016 S. 416). Ergänzend dazu sei auf den Landesteil D der Polizeidienstvorschrift 100 (VS-NfD) „Psychosoziale Unterstützung nach belastenden Einsätzen“ hingewiesen. Es stellt sich die Frage, ob es neben diesen Angeboten noch unmittelbar bei der Innenministerin oder dem Innenminister einen Beauftragten geben muss. Nach § 2 S. 1 der „Gemeinsamen Geschäftsordnung“ (RN 42) sollen Ministerien Aufgaben wahrnehmen, die „der Erfüllung oder Unterstützung von Regierungsfunktionen dienen“. Nach § 2 Abs. 1 S. 4 sind operative Aufgaben und die „Bearbeitung von Einzelfällen“ in der Regel den „Dienststellen des Geschäftsbereichs vorbehalten“.

45

Gravierender als die Bedenken wegen fehlender Effizienz sind die fehlenden Regelungen für den Schutz personenbezogener Daten bei der Tätigkeit des Polizeibeauftragten. In einem Informationsschreiben an alle Beschäftigten der Polizei NRW vom 1. April 2019, das als Anlage der Information des Innenministers für den Innenausschuss (RN 43) beigefügt ist, schreibt der Polizeibeauftragte: „Zur Wahrnehmung meiner Aufgaben kann ich innerhalb der Polizei mündlich, schriftlich oder elektronisch alle Auskünfte verlangen, die hierzu erforderlich sind und um Einsicht in Akten und Unterlagen ersuchen. Hierfür kann ich, auch jede Polizeidienststelle aufsuchen.“ Es ist davon auszugehen, dass bei der Bearbeitung der Eingaben durch den Polizeibeauftragten auch personenbezogene Daten von Dritten erhoben, gespeichert und unter Umständen auch weitergegeben werden. Dabei kann es sich, z. B. bei Konflikten mit Vorgesetzten, um sensible Personaldaten handeln. Die Verarbeitung personenbezogener Daten ist nur aufgrund einer bereichsspezifischen gesetzlichen Regelung zulässig (BVerfGE 65, 1). Eine solche ist für die Tätigkeit des Polizeibeauftragten nicht bekannt.

3.6.2 Stabsstelle Rechtsextremismus

46

In einer Pressekonferenz am 16. September 2020 berichtete Innenminister Herbert Reul von dem Verdacht, dass innerhalb einer „Chatgruppe“, die im Wesentlichen aus Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten der Polizeiinspektion Mülheim/Ruhr (PP Essen) bestand, rechtsextremistische Äußerungen und Bilder im erheblichen Umfang verbreitet worden seien. Bekannt geworden war dies im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens gegen einen einzelnen Beamten dieser Dienststelle wegen Geheimnisverrats. In der Sitzung des Innenausschusses des Landtags NRW am 24. September 2020 berichtete der Innenminister über die Anzahl der Fälle in der Polizei NRW, bei denen wegen des Verdachts rechtsextremistischen oder rassistischen Verhaltens ein Disziplinarverfahren eingeleitet wurde. Danach gab es insgesamt 104 Verdachtsfälle. In vier Fällen waren Mitarbeiter des Innenministeriums betroffen. Von den 100 von den Polizeibehörden gemeldeten Verdachtsfällen waren zum Zeitpunkt der Berichterstattung 29 Verfahren abgeschlossen. In acht Fällen wurde eine Disziplinarmaßnahme getroffen. Von den 71 noch laufenden Verfahren entfielen auf den „Gesamtkomplex Essen“ zum Zeitpunkt des Berichts 31 Verfahren.

47

Am 15. Oktober 2020 wurde der stellvertretende Leiter der Abteilung Verfassungsschutz im Innenministerium vom Minister zum „Sonderbeauftragten“ bestellt und eine „Stabsstelle Rechtsextremistische Tendenzen in der Polizei NRW“ eingerichtet, mit dem Auftrag, ein „Handlungskonzept zur Früherkennung, Entgegnung und Vorbeugung rechtsextremistischer Tendenzen bei der Polizei NRW zu erarbeiten“. In einem ersten Schritt sollte die Stabsstelle ein „erweitertes Landeslagebild über fremdenfeindliche, rassistische und rechtsextremistische Vorfälle in der Polizei NRW zwischen dem 1. Januar 2017 und dem 31. Dezember 2020“ erstellen. Die „Ermittlung von Einflussfaktoren für das Entstehen rechtsextremistischer Haltungen oder Verhaltensweisen“ sollte durch zwei wissenschaftliche Erhebungen unterstützt werden, und zwar „durch Experteninterviews und sogenannte teilnehmende Beobachtungen“.

48

Ob es sich tatsächlich um eine „Stabsstelle“ im Sinn der Organisationslehre (RN 7) handelt, ist allerdings fraglich. Denn es handelt sich wohl um eine Organisationseinheit, die nur für eine begrenzte Zeit und mit einem konkreten Auftrag tätig ist. Die Bezeichnung „Projektgruppe“ oder „Arbeitsgruppe“ wäre deshalb treffender. Ungewöhnlich ist die Entscheidung, die Organisationseinheit nicht in der fachlich zuständigen Polizeiabteilung einzurichten, sondern als unmittelbar dem Minister nachgeordnete Stelle. Solche Stabsstellen sind in der verbindlichen Geschäftsordnung für die Landesministerien (RN 42) nicht vorgesehen. Nach § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung ist außerdem die Ausrichtung eines Ministeriums „auf ministerielle Kernaufgaben“ durch „ständige Aufgabenkritik sicherzustellen“. Ob die Aufgabenbeschreibung der Stabsstelle einer solchen Aufgabenkritik standhalten würde, ist zweifelhaft. Das gilt insbesondere für die Durchführung sozialwissenschaftlicher Untersuchungen. Die Vergabe eines Forschungsauftrages an ein Forschungsinstitut oder eine Hochschule wäre nicht nur ressourcenschonender gewesen, sondern hätte auch eine wissenschaftliche Unabhängigkeit und damit eine höhere Akzeptanz der Ergebnisse gewährleistet.

49

Mit Schreiben vom 10. März 2021 berichtet der Innenminister dem Innenausschuss des Landtags NRW über die Ergebnisse einer „Sonderinspektion“ des PP Essen durch das LAFP (LT NRW Vorlage 17/4803). Am 31. März 2021 sandte der Innenminister dem Innenausschuss einen Nachbericht zu dieser Sonderinspektion (LT NRW Vorlage 17/4926). Danach werden im Inspektionsbericht 133 Handlungsempfehlungen bzw. Präventionsansätze in den Themenfeldern Führung, Personal, Aus- und Fortbildung, Organisation, Disziplinarverfahren und Beschwerdesachbearbeitung sowie Extremismusprävention aufgezeigt (ebd., S. 3). Der Minister kündigte in dem Bericht für den Innenausschuss an, dass die Stabsstelle Rechtsextremismus (RN 47) „kurzfristig im Rahmen einer Pilotierung in 15 Kreispolizeibehörden durch geschulte Fachkräfte Maßnahmen der Supervision bzw. Alltagsreflexion“ durchführen wird (ebd.). Auch dabei stellt sich die Frage nach der sachlichen Zuständigkeit der Stabsstelle.

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In der Presse wurde umfangreich über die Verdachtsfälle und die Ermittlungen, an denen zeitweise 200 Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte beteiligt waren, berichtet. Schon früh wurde von einem „rechtsextremistischen Netzwerk in der Polizei“ des Landes gesprochen. Die Wohnungsdurchsuchungen (in der Presse als „Razzien“ bezeichnet) wurden als Indiz für die Schwere der Straftaten gewertet. Die Öffentlichkeitsarbeit des Innenministeriums war außergewöhnlich offensiv und wich deutlich von den üblichen Verfahren beim Verdacht eines Dienstvergehens ab. Wenn beim Verdacht eines Dienstvergehens zugleich der Verdacht einer Straftat besteht, trifft § 14 Landesdisziplinargesetz NRW Regelungen für den Fall, dass zusätzlich eine Disziplinarmaßnahme verhängt werden soll. Das Disziplinarverfahren ruht dann, solange die strafrechtlichen Ermittlungen andauern. Aus dem Bericht des Innenministers an den Innenausschuss vom 10. März 2021 (RN 49) wird deutlich, dass bei den Verdachtsfällen wegen Rechtsextremismus anders verfahren wurde. Die Ermittlungen in den Disziplinarverfahren wurden zentral vom „Einsatzabschnitt Disziplinarverfahren“ der beim LAFP NRW eingerichteten „BAO Extremismus“ und das strafrechtliche Ermittlungsverfahren parallel von der beim PP Bochum eingerichteten Ermittlungskommission „Janus“ durchgeführt.

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Aus der Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage vom 31. März 2021 (LT NRW Drucks. 17/13250) ergibt sich, dass von der „mit den strafrechtlichen Ermittlungen“ beauftragten „BAO Janus“ (RN 50) alle 12.700 Kontaktdaten, die auf den Mobiltelefonen der 24 unter Verdacht stehenden Polizeibeamtinnen und -beamten gespeichert waren, an sämtliche Landeskriminalämter, das Bundeskriminalamt, die Bundespolizei, das Zollkriminalinstitut sowie an den Verfassungsschutz NRW und das Bundesamt für Verfassungsschutz mit der Bitte um Mitteilung etwaiger Erkenntnisse über die Zugehörigkeit zur rechtsextremen Szene übermittelt wurden. Als Rechtsgrundlage für die Datenübermittlung an die genannten Polizeibehörden wird von der Landesregierung § 27 Abs. 1 S. 1 PolG NRW genannt (ebd., S. 2). Aufgrund dieser Befugnis dürfen personenbezogene Daten von einer Polizeibehörde an eine andere Polizeibehörde übermittelt werden, wenn dies für die Aufgabenerfüllung der übermittelnden oder der empfangenen Stelle „erforderlich“ ist. In Betracht kommt nur die Aufgabe der Gefahrenabwehr nach § 1 Abs. 1 PolG NRW (dazu RN 62). „Nach Angaben der Landesregierung wurden die Kontakt- und Netzwerkdaten aus sichergestellten Mobiltelefonen von Beschuldigten der BAO Janus mit dem Zweck übermittelt, die Daten auf relevante Übereinstimmungen und Verbindungen zu bereits erkannten rechtsextremistischen Netzwerken zu prüfen“ (ebd.), was eher auf eine strafprozessuale Ermittlungshandlung hinweist. Dafür benötigt die Polizei aber eine Befugnis aus der Strafprozessordnung. Als Rechtsgrundlage für die Übermittlung der Kontaktdaten an die Verfassungsschutzbehörden wird in der Antwort der Landesregierung § 18 Abs. 1b Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) genannt. Danach besteht u. a. für Polizeibehörden die Verpflichtung zur Übermittlung von Informationen einschließlich personenbezogener Daten, über „Bestrebungen und Tätigkeiten“ im Sinne von § 3 Abs. 1 BVerfSchG, also über verfassungsfeindliche oder geheimdienstliche Tätigkeiten, „wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Übermittlung für die Erfüllung der Aufgaben der Verfassungsschutzbehörde erforderlich ist“. Im vorliegenden Fall diente die Datenübermittlung aber der Erkenntnisgewinnung in einem polizeilichen Ermittlungsverfahren. Insgesamt bestehen also erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Weitergabe der Kontaktdaten.

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Es ist selbstverständlich, dass die Bindung der Exekutive an Recht und Gesetz (RN 58) auch für interne Verfahren gilt. Das Recht auf ein faires Verfahren und auf größtmöglichen Schutz der Persönlichkeitsrechte gelten hierbei ebenso wie das verfassungsrechtliche Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Das Bemühen, rechtsextremistische Tendenzen innerhalb der Polizeiorganisation frühzeitig aufzudecken, entsprechendes Verhalten zu verhindern oder gegebenenfalls zu sanktionieren, rechtfertigt nicht jedes Mittel. Ein negatives Beispiel ist die beabsichtige Entlassung einer Kommissaranwärterin, die sich im Zuge der bekannt gewordenen Aktivitäten in einer Chatgruppe (RN 46) an ihren Vorgesetzen gewandt hatte, weil sie solche Mitteilungen ebenfalls (allerdings unbemerkt) empfangen hatte. Durch Beschluss vom 25. März 2021 (Az. 6 B 2055/20) hob das Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW das ausgesprochene Verbot der Dienstgeschäfte auf. Das OVG äußerte sich sehr deutlich zu den erheblichen Verfahrensfehlern bei der Ermittlung und Bewertung des Tatbestandes. Bemerkenswert ist folgende Ausführung in Ziffer 4 der Begründung des Beschlusses:

„Keine Frage der Rechtmäßigkeit, sondern der Zweckmäßigkeit der Maßnahme ist es, welches Signal es aussendet und welche Folgewirkungen es hat, wenn der Dienstherr ausgerechnet diejenige Kommissaranwärterin, die auf problematische Inhalte in dienstlichen Chatgruppen aufmerksam gemacht hat, die Führung der Dienstgeschäfte verbietet und ein Entlassungsverfahren einleitet, während er gegenüber den übrigen diesen Gruppen angehörenden Beamten zugleich nichts unternimmt.“

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Bereits zuvor hatte das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Beschluss vom 22. Oktober 2020 (Az. 2 L 1910/20) das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte aufgehoben, welches wegen des Erhalts von „zumindest“ einem Bild „mit rechtsradikalem Gedankengut von strafrechtlicher Relevanz“ vom LAFP als zuständiger Polizeibehörde (RN 50) angeordnet worden war. Neben Formfehlern (es fehlte die erforderliche schriftliche Begründung des Verwaltungsaktes), war für das Gericht nicht ersichtlich, dass „durch eine weitere Ausübung des Dienstes durch die Antragstellerin der Dienstbetrieb erheblich beeinträchtigt würde oder andere gewichtige dienstliche Nachteile ernsthaft zu besorgen wären“. Außerdem würde es sich bei dem Inhalt des Chats um eine „Hitler-Parodie“ handeln, deren Verbreitung nicht strafbar sei und auch nicht die Annahme rechtfertigt, dass die betroffene Polizeibeamtin ein „schwerwiegendes Dienstvergehen“ begangen und gegen die „politische Treuepflicht“ verstoßen habe. Daraufhin hat das LAFP nach Presseberichten die Suspendierung in acht gleichgelagerten Fällen aufgehoben.

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Es ist wahrscheinlich, dass durch die Einrichtung einer „Sonderorganisation“ mit der Verlagerung der sachlichen Zuständigkeit für die Disziplinarverfahren und der begleitenden offensiven Öffentlichkeitsarbeit des Innenministeriums unerwünschte Wirkungen erzielt wurden. Skeptiker könnten nach Abschluss einiger Verfahren durch Einstellung zu der Ansicht gelangen, die Aufklärung der in der Pressekonferenz des Innenministers (RN 46) geschilderten „ungeheuren Vorwürfe“ sei vertuscht worden, und die Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten des Landes könnten sich fragen, ob die „dramatische“ Darstellung der Verdachtsfälle und die Einordnung als „rechtsextremes Netzwerk“ nicht zu einem irreparablen Vertrauensverlust bei der Bevölkerung in die Integrität der Polizei geführt haben. Gefragt werden wird auch, ob das Innenministerium in Verdachtsfällen wegen unrechtmäßiger Polizeigewalt ähnlich entschlossen mit einem vergleichbaren Aufwand vorgehen wird.

3.6.3 Neuordnung der Dienst- und Fachaufsicht

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In der 17. Wahlperiode hat der Landtag bis zum Frühjahr 2021 zwei Gesetze zur Änderung des POG beschlossen. Nach der Neufassung des § 9 Abs. 3 (RN 40) wurde durch das „Zweite Gesetz zur Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes“ vom 8. Oktober 2020 (GV. NRW. S. 1008) die Dienst- und Fachaufsicht neu geordnet. Nach der Neufassung des § 5 Abs. 1 führt das Innenministerium die Dienstaufsicht über die drei Landesoberbehörden (RN 80) und die Kreispolizeibehörden (RN 85). Die Fachaufsicht über die Kreispolizeibehörden führen die Landesoberbehörden im Rahmen ihrer jeweiligen sachlichen Zuständigkeit. Dem Innenministerium obliegt die Fachaufsicht über die drei LOB. Damit gilt für die Fachaufsicht wieder ein dreistufiger Aufbau, wie er bis zum Jahr 2006 mit den Bezirksregierungen als Mittelinstanz gegolten hat.

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Nach der Herauslösung der Polizei aus den Bezirksregierungen (RN 35 f.) beaufsichtigte das Ministerium nach § 5 Abs. 1 nicht nur die drei Landesoberbehörden, sondern führte auch unmittelbar die Dienst- und Fachaufsicht über die 47 Kreispolizeibehörden. Lediglich Teile der Dienstaufsicht waren dem LAFP übertragen worden. Bereits während der Gesetzesberatung im Innenausschuss des Landtags im Jahr 2006 äußerten Experten bei der Sachverständigenanhörung im Innenausschuss Bedenken wegen der Konzentration der Dienst- und Fachaufsicht im Innenministerium. Mehr als zehn Jahre später kam die Landesregierung in der Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des § 5 (LT NRW Drucks. 17/9787, S. 1) zu folgender Erkenntnis: „Mit der unmittelbaren Aufsicht über die Kreispolizeibehörden sieht sich das Ministerium mit einer großen Führungsspanne konfrontiert. Der Wegfall einer kompletten Hierarchieebene belastet das Ministerium mit einer Vielzahl fachlicher Einzel- und Detailfragen; dies geht zulasten der nach § 5 Abs. 1 LOG NRW eigentlich für oberste Landesbehörden vorgesehenen Strategie- und Führungsaufgaben. Die Aufsichtsunterstützung durch die Landesoberbehörden vermag die geschilderten Defizite nicht zu kompensieren und birgt zudem die Gefahr eines ineffizienten Nebeneinanders verschiedener Aufsichtsstränge. In der Gesamtschau ist eine systematische und ganzheitliche Aufsicht innerhalb der derzeitigen Aufsichtsarchitektur nicht zu realisieren.“

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Vorbereitet wurde der Gesetzentwurf zur Änderung des § 5 durch die „Landesarbeitsgruppe Aufsicht“ (LAG), die zu Beginn des Jahres 2020 vom Innenministerium eingesetzt wurde (Lesmeister Streife H. 2/2020, S. 22). Ziel der LAG war es, einen Vorschlag für eine „vom Einzelfall unabhängige Fachaufsicht“ zu machen, die „nicht erst interveniert, wenn sich ein Problem auftut“. Dadurch sollen in Zukunft „sowohl Verbesserungspotenziale als auch Fehlentwicklungen frühzeitig erkannt werden“ (ebd.). Die Novellierung soll im Hinblick auf die Fachaufsicht „zu moderneren, interdisziplinären Strukturen“ führen, und die „regelmäßige Durchführung von ganzheitlichen, anlassunabhängigen Audits“ soll gewährleistet sein (ebd.).

4. Aufgaben und Zuständigkeiten der Polizei
4.1 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

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Die Polizei gehört zur Eingriffsverwaltung. Als Teil der vollziehenden Gewalt (Exekutive) ist sie nach Art. 20 Abs. 3 GG „an Recht und Gesetz gebunden“. Aus diesem Grundsatz der „Gesetzmäßigkeit der Verwaltung“ folgt der Grundsatz des Vorbehaltes und Vorrang des Gesetzes.

59

Vorbehalt des Gesetzes bedeutet, dass die Polizei bei ihrem Einsatz nur aufgrund einer gesetzlichen Erlaubnis („Befugnis“) in (Grund-)Rechte eingreifen darf. Der parlamentarische Gesetzgeber muss in der Befugnisnorm die Voraussetzungen und Modalitäten des zugelassenen Eingriffs bestimmen. Die Zuweisung einer Aufgabe (RN 61) bedeutet nicht, dass damit auch die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Befugnisse verbunden sind. Umgekehrt ist es aber zulässig, bei fehlender Aufgabenzuweisung von einer der Polizei eingeräumten Befugnis auf eine damit verbundene Aufgabe zu schließen, denn sonst wäre die Befugnisnorm sinnlos.

60

Vorrang des Gesetzes bedeutet, dass der in Form eines Gesetzes geäußerte Staatswille rechtlich allen anderen staatlichen Willensäußerungen vorgeht. Gemeint ist der Vorrang der Gesetzgebung vor der Verwaltung als Funktion (Dietel/Gintzel, S. 9 ff.). Die Polizei als Teil der Verwaltung darf also nichts tun, was einem Gesetz zuwider ist, d. h., sie darf

– nicht die gesetzlich bestimmten Grenzen ihrer Zuständigkeiten überschreiten,

– nicht die gesetzlich zugewiesenen Aufgaben missachten,

– nicht die Grenzen der eingeräumten Befugnisse überschreiten,

– keine Befugnisse aus einem Gesetz ableiten, das im Widerspruch zu einem ranghöheren Gesetz steht.

4.2 Aufgaben der Polizei

61

Aus dem verfassungsrechtlichen Prinzip vom „Vorrang des Gesetzes“ (RN 60) folgt, dass die Polizei nur innerhalb der gesetzlichen Grenzen tätig werden darf. Das bedeutet auch, dass sie keine anderen Aufgaben wahrnehmen darf als die vom Gesetzgeber vorgesehenen. Dies gilt unabhängig davon, ob die Polizei bei ihrem Tätigwerden in Grundrechte eingreift (z. B. bei der Wohnungsdurchsuchung) oder nicht, also „schlicht-hoheitlich“ handelt (z. B. bei der Streifentätigkeit). Die Polizei darf nicht tätig werden, wenn es an einer gesetzlichen Aufgabenzuweisung fehlt.

Beispiel: Aus einem Bericht des Innenministeriums für die Sitzung des Innenausschusses des Landtags NRW am 15. April 2021 (LT NRW Vorlage 17/4969) geht hervor, dass im April 2021 die für die Schulen des Landes beschafften Corona-Selbsttests von Streifenwagenbesatzungen der Polizei bei einem Zentrallager der LZPD in Lünen abgeholt und durch die örtlichen Polizeidienststellen an insgesamt 320 Schulen verteilt wurden. Bei einem Versand durch die Firma DHL wäre eine rechtzeitige Zustellung nicht gewährleistet gewesen. Eine gesetzliche Aufgabenzuweisung für eine solche Tätigkeit der Polizei ist nicht ersichtlich.

Im Bericht des Innenministeriums wird es als „sachgerecht“ bezeichnet, „diese Aufgabe des Landes zur Überbrückung durch hauptamtliche, verfügbare Kräfte der Polizei erbringen zu lassen, statt ehrenamtliche Einsatzkräfte der Kommunen heranzuziehen“ (LT NRW Vorlage 17/4969, S. 4). Die „Überbringung der Tests durch Polizeikräfte“ sei innerhalb der Regelarbeitszeit nach Anordnung im Rahmen des Direktionsrechts des Dienstherrn“ erfolgt (ebd.). Diese Auffassung ist sowohl aus verfassungsrechtlicher als auch aus haushaltsrechtlicher Sicht bedenklich. Ein „Direktionsrecht des Dienstherrn“ gibt es nur für Weisungen im Rahmen der gesetzlich vorgesehenen Aufgaben. Selbst wenn man den Transport und die Zustellung als Beitrag zur Gefahrenabwehr ansieht, wäre dafür nicht die Polizei, sondern die Ordnungsbehörde zuständig (vgl. RN 62). Wenn eine Ordnungsbehörde dazu personell nicht in der Lage gewesen wäre, hätten andere Bedienstete der Kommune oder private Firmen die Leistung erbringen können. Gesetzliche Aufgabenzuweisungen in einem Rechtsstaat sollen nämlich auch gewährleisten, dass Behörden und deren Bedienstete für die zugewiesenen Tätigkeiten tatsächlich zur Verfügung stehen und nicht sachfremd eingesetzt werden.

62

Die zentrale gesetzliche Aufgabenzuweisung für die Polizei des Landes NRW ist § 1 des Polizeigesetzes (PolG NRW). Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift weist der Polizei die Aufgabe der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu. Es handelt sich dabei um die Fälle, die nicht in einem speziellen Gesetz zur Gefahrenabwehr geregelt sind. Man kann daher auch von der Aufgabe der „Allgemeinen Gefahrenabwehr“ sprechen. Sind neben der Polizei noch andere Behörden für die Gefahrenabwehr zuständig, darf die Polizei nach § 1 Abs. 1 Satz 3 PolG NRW die Aufgabe aber nur dann wahrnehmen, wenn ein Handeln dieser Behörden zur Gefahrenabwehr „nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint“. Bei gleicher Aufgabenzuweisung sind die anderen Behörden demnach primär und die Polizei hingegen subsidiär zuständig. Ihr kommt lediglich eine Eilfallzuständigkeit zu, wenn die andere Behörde nicht rechtzeitig auf die Gefahrensituation reagieren und eine Notzuständigkeit, wenn die Mittel der anderen Behörde nicht ausreichen, um zur Gefahrenabwehr in diesem Fall tätig zu werden. Die nicht spezialisierte Gefahrenabwehr ist in Nordrhein-Westfalen die originäre Aufgabe der Ordnungsbehörden. Hat die Polizei von einer Gefahrensituation Kenntnis, die ein Eingreifen der Ordnungsbehörde oder einer anderen zuständigen Behörde erfordert, so hat sie nach § 1 Abs. 1 Satz 4 PolG NRW diese Behörden unverzüglich zu unterrichten.

Beispiel: An einem Werktag gegen 21.25 Uhr gingen bei der Einsatzleitstelle des PP Köln mehrere Anrufe wegen einer erheblichen Ruhestörung durch lautes Gebell mehrerer Hunde ein. Weil der Hundehalter nicht zu Hause war, entschloss sich die entsandte Funkstreifenbesatzung vor Ort, die Tür des Hauses durch einen Schlüsseldienst öffnen zu lassen, um die Hunde in ein Tierheim transportieren zu lassen. Während des Einsatzes traf der Halter der drei erwachsenen Hunde und sechs Welpen am Einsatzort ein. Das VG Köln stellte in seinem Urteil vom 28. Januar 2010 (Az. 20 K 6419/08) fest, dass der Hundehalter die Kosten des Schlüsseldienstes nicht bezahlen muss, weil die Maßnahme der Polizei formell rechtswidrig gewesen sei. Grund dafür war, dass zum Zeitpunkt der Ruhestörung das zuständige Ordnungsamt Köln erreichbar gewesen sei und rechtzeitig hätte tätig werden können.

63

Im Rahmen der Gefahrenabwehr wird der Polizei in § 1 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW die originäre Aufgabe der „Vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten“ übertragen. Unter diesem – semantisch verfehlten und historisch belasteten – Begriff fallen die „Verhütung von Straftaten“ und die „Vorsorge für die künftige Strafverfolgung“. Im Hinblick auf die „Verhütung von Straftaten“ gibt es keinen Zweifel daran, dass die Polizei dabei die Aufgabe der Gefahrenabwehr wahrnimmt. Es geht darum, Störungen der Rechtsordnung und/oder Schäden an den durch das Strafrecht geschützten Individualrechtsgütern des Einzelnen zu verhindern. Es handelt sich dabei um eine originäre Aufgabe der Polizei, die der Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 Satz 2 PolG NW deshalb besonders erwähnt hat. Die Tätigkeiten der Polizei in diesem Aufgabenfeld sind höchst unterschiedlich. Die Verhinderung einer konkret angedrohten Straftat gehört genauso dazu wie die Information und Beratung zur Kriminalprävention. Schwieriger ist die Einordnung der „Vorsorge für die künftige Strafverfolgung“ in den Bereich der Gefahrenabwehr. Schon seit vielen Jahren speichert die Polizei in den „Kriminalpolizeilichen Sammlungen“ Informationen über Straftäter. Bekannt sind die bei der erkennungsdienstlichen Behandlung angelegten „Fingerabdruckbogen“ und das „dreiteilige Lichtbild“ in den Kriminalakten, um eine künftige Straftat einer Person zuordnen zu können. Der Gesetzgeber hat dies der Gefahrenabwehr zugeordnet, weil die Strafprozessordnung nur das Verfahren bei der Verfolgung einer bereits geschehenen Straftat regelt. In § 1 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW wird der Polizei auch aufgetragen, „die erforderlichen Vorbereitungen für die Hilfeleistung und das Handeln in Gefahrenfällen zu treffen“.

Beispiel: Die Einsatzleitstelle eines Polizeipräsidiums speichert Namen, Anschriften sowie die telefonische Erreichbarkeit der Inhaber von Schlüsseldiensten, um diese im Bedarfsfall in Gefahrensituationen zügig mit dem Öffnen verschlossener Türen beauftragen zu können.

Die Speicherung personenbezogener Daten ist ein Eingriff in das „Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung“ aus Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 65,1). Nach § 22 Abs. 1 PolG NRW darf die Polizei rechtmäßig erlangte personenbezogene Daten speichern, sofern dies zur Erfüllung ihrer Aufgabe erforderlich ist. Die Aufgabenzuweisung ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW.

64

In § 1 Abs. 2 PolG NRW weist der Gesetzgeber der Polizei die Aufgabe zu, im Rahmen der Gefahrenabwehr ausnahmsweise auch zum Schutz privater Rechte tätig zu werden. Allerdings geschieht dies grundsätzlich nur auf Antrag desjenigen, dessen Rechtsansprüche zu sichern sind. Die Polizei darf einen solchen Schutz niemandem gegen seinen Willen aufdrängen. Dies folgt aus der im Privatrecht geltenden Vertragsfreiheit und der im Zivilprozess herrschenden Dispositionsfreiheit. Die Polizei darf nicht mehr an privaten Rechten schützen, als der Inhaber selbst gewahrt haben möchte. Weil für zivilrechtliche Streitigkeiten nach § 13 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) ausschließlich die Zivilgerichte zuständig sind, wird die Polizei nach § 1 Abs. 2 PolG NRW nur dann (subsidiär) zur Sicherung privater Rechtsansprüche tätig, wenn „gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist“. Eine weitere dort genannte Voraussetzung für das Tätigwerden ist, dass „ohne polizeiliche Hilfe die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden würde“.

Beispiel: In einem Porzellangeschäft auf der Düsseldorfer Königsallee stößt eine Kundin mit ihrer Handtasche eine kostbare Bodenvase um, die zerbricht. Der Geschäftsinhaber will den Schaden ersetzt haben, aber die Dame weigert sich mit den Worten: „Dann müssen Sie ihre Waren halt besser platzieren.“ Als die Kundin sich auch noch weigert, ihre Personalien anzugeben, verständigt der Ladeninhaber die Polizei. Eine Fußstreife der Polizeiinspektion lässt sich von der Dame ihren Personalausweis aushändigen und nennt Namen und Anschrift der Dame dem Geschädigten.

Die Befugnis für die Identitätsfeststellung ergibt sich aus § 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW, weil der Geschäftsmann ohne die Personalien der Kundin seine Rechtsansprüche nicht durchsetzen kann und somit die Gefahr besteht, dass ihm ein finanzieller Schaden entsteht. Ausnahmsweise hat die Polizei die Aufgabe der Sicherung dieser privaten Rechtsansprüche, weil die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 PolG NRW gegeben sind.

65

In der zentralen Aufgabenzuweisung in § 1 PolG NW wird zwar die sogenannte „vorbeugende Bekämpfung von Straftaten“ ausdrücklich erwähnt und als Teilbereich der Gefahrenabwehr behandelt (RN 63), aber das neben der Gefahrenabwehr bedeutsamste Aufgabenfeld der Polizei, nämlich deren Mitwirkung bei der Aufklärung von Straftaten (Strafverfolgung), wird nicht genannt. Der Gesetzgeber verweist stattdessen in § 1 Abs. 4 PolG NRW auf die Aufgaben, die der Polizei „durch andere Rechtsvorschriften übertragen sind“. Zu diesen Rechtsvorschriften gehört auch § 163 Abs. 1 StPO. Danach haben die „Beamten und Behörden des Polizeidienstes Straftaten zu erforschen und alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten“. Die Formulierung „haben“ bedeutet „müssen“, sodass die Polizei ebenso wie die Staatsanwaltschaft dem Legalitätsprinzip verpflichtet ist. Im Ermittlungsverfahren soll festgestellt werden, ob eine Straftat begangen worden ist und wer als Täter oder Teilnehmer daran in Betracht kommt. In den meisten Fällen wird das Ermittlungsverfahren durch eine Strafanzeige nach § 158 StPO in Gang gesetzt. Eine Verpflichtung zur Aufnahme der Ermittlungen besteht aber auch dann, wenn die Strafverfolgungsbehörden auf andere Weise von einer Straftat Kenntnis erlangen.

66

In der Literatur ist umstritten, ob die Polizei in § 163 StPO die Ermittlungen als eigenen Auftrag zugewiesen bekommen hat oder ob sie auch in diesem Fall als „Mandatar“ (also als „verlängerter Arm“) im Auftrag der Staatsanwaltschaft tätig wird. Denn nach § 160 Abs. 1 StPO betreibt die Staatsanwaltschaft (StA) das Ermittlungsverfahren. Nach § 152 Abs. 2 StPO ist die StA „verpflichtet, wegen aller verfolgbaren Straftaten einzuschreiten“. Die StPO kennt nur ein einheitliches Ermittlungsverfahren unter der Gesamtverantwortung der Staatsanwaltschaft. Die StA wird deshalb als „Herrin des Verfahrens“ bezeichnet. In diesem Zusammenhang wird für die StA aber auch der Begriff „Kopf ohne Hände“ gebraucht. Damit soll ausgedrückt werden, dass die StA auf die Polizei als ihren „verlängerten Arm“ angewiesen ist. Wenn der Staatsanwalt die Ermittlungen also nicht selbst tätigt, kann er sich nach § 161 Abs. 1 Satz 2 StPO mit einem „Ersuchen“ um Aufnahme der Ermittlungen an die Polizeibehörde wenden oder einen Polizeibeamten als „Ermittlungsperson der Staatsanwaltschaft“ (§ 152 GVG) mit den Ermittlungen beauftragen. In der Praxis sind es aber Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte, die Sachbeweise erheben (z. B. Spuren am Tatort sichern), Zeugen befragen, den Beschuldigten vernehmen und Beweismittel beschlagnahmen. Dies geschieht oftmals, bevor der Staatsanwalt von der Straftat Kenntnis erhält. Er erfährt in den meisten Fällen (insbesondere bei Delikten der sogenannten „Massenkriminalität“) erst dann von dem Fall, wenn ihm von der Polizei die Ermittlungsakte geschickt wird. Nur vereinzelt kommt es dann vor, dass der Staatsanwalt noch weitere Ermittlungen anordnet. Die Aufgabenstellung von StA und Polizei ist im Ermittlungsverfahren in jeder Beziehung deckungsgleich. Die Polizei braucht und darf im Rahmen des § 163 Abs. 1 S. 1 StPO nicht eine Weisung der Staatsanwaltschaft abwarten. In der Praxis ist das eigeninitiativ bedingte Tätigwerden der Polizei, also das Einleiten eines Ermittlungsverfahrens bei zureichendem Tatverdacht und eigene Ermittlungsführung zu dem in § 160 StPO bezeichneten Zweck, die Regel. Damit soll das Weisungsrecht der StA und deren „Sachleitungsbefugnis“ im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren allerdings nicht infrage gestellt werden.

67

Eine ähnliche Aufgabenzuweisung wie § 163 Abs. 1 Satz 1 StPO ist § 53 Abs. 1 Satz 1 im „Gesetz über Ordnungswidrigkeiten“ (OWiG). Ordnungswidrigkeiten sind nach § 1 OWiG alle Verstöße gegen Rechtsvorschriften, die mit einer Geldbuße geahndet werden können. Das OWiG enthält im dritten Teil (§§ 111–131) Ordnungswidrigkeitentatbestände, ist aber ansonsten ein Verfahrensgesetz wie die StPO. Nach § 53 Abs. 1 OWiG haben die Behörden und Beamten des Polizeidienstes die Aufgabe „nach pflichtgemäßem Ermessen Ordnungswidrigkeiten zu erforschen und dabei alle unaufschiebbaren Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten“. Es besteht keine unbedingte Pflicht zur Verfolgung (Legalitätsprinzip), sondern ein – wenn auch begrenzter – Ermessensspielraum (Opportunitätsprinzip).

68

Nachdem die Polizei die erforderlichen Beweise für eine Ordnungswidrigkeit gesichert hat, muss sie nach § 53 Abs. 1 Satz 3 OWiG den Vorgang unverzüglich an die zuständige Verwaltungsbehörde abgeben. Diese ist nach § 35 OWiG für die Verfolgung und Ahndung der Ordnungswidrigkeit zuständig und ist – wie die Staatsanwaltschaft im Strafverfahren – die Herrin des Ermittlungsverfahrens. Die zuständige Verwaltungsbehörde wird nach § 36 OWiG durch Gesetz oder Rechtsverordnung bestimmt. Für die polizeiliche Praxis sind folgende Bestimmungen über Verwaltungsbehörden besonders relevant:

– Verordnung zur Bestimmung der für die Verfolgung und Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten zuständigen Verwaltungsbehörden vom 25. September 1979 (GV. NW. 1979 S. 652 = SGV. NRW. 45). Nach § 1 Abs. 1 dieser VO sind die Kreisordnungsbehörden (Straßenverkehrsämter) als Verwaltungsbehörde zuständig für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach den §§ 23, 24, 24a und 24c des Straßenverkehrsgesetzes (StVG).

– Verordnung zur Bestimmung der für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach dem Dritten Teil des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten und nach dem Vierten Strafrechtsänderungsgesetz zuständigen Verwaltungsbehörden (ZustVO-OWiG) vom 11. März 1975 (GV. NW 1975 S. 258 = SGV. NRW. 45). In § 1 Abs. 1 wird den örtlichen Ordnungsbehörden die Zuständigkeit für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach §§ 111, 117 bis 121, 125 und 126 OWiG übertragen.

Auch die Polizei kann durch Rechtsverordnung oder Gesetz zur zuständigen Verwaltungsbehörde bestimmt werden. Beispiele:

– Nach § 5 der Verordnung zur Durchführung des Waffengesetzes vom 8. April 2003 (GV. NRW S. 217 = SGV. NRW. 2005) sind die KPB für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 53 Waffengesetz zuständig.

– Nach § 1 Abs. 3 ZustVO-OWiG sind die KPB für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 113 OWiG (Unerlaubte Ansammlung), nach § 115 OWiG (Unbefugter Kontakt mit Gefangenen), sofern es sich um Gefangene im polizeilichen Gewahrsam handelt, sowie nach § 127 OWiG (Herstellen oder Verwenden von Sachen, die zur Geld- oder Urkundenfälschung benutzt werden können), soweit es sich um öffentliche Urkunden und Beglaubigungszeichen handelt, zuständig.

– Nach § 32 des Entwurfs eines nordrhein-westfälischen Versammlungsgesetzes (LT NRW Drucks. 17/12423) sind die KPB für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 28 des Gesetzes zuständig.

Nach § 56 Abs. 1 OWiG kann die Verwaltungsbehörde bei einer geringfügigen Ordnungswidrigkeit den Betroffenen verwarnen und ein Verwarnungsgeld erheben. Nach § 57 Abs. 2 OWiG steht diese Befugnis auch „den hierzu ermächtigten Beamten des Polizeidienstes“ zu. Die Ermächtigung erteilt gem. § 58 Abs. 1 S. 1 OWiG die „oberste Dienstbehörde des Beamten oder die von ihr beauftragte Stelle“. Praktische Bedeutung hat das Verfahren insbesondere bei Ordnungswidrigkeiten nach § 24 StVG, bei denen im Bußgeldkatalog (BKatV) eine Geldzahlung von bis zu 55 Euro vorgesehen ist (vgl. zu den Einzelheiten Krumm SVR 2014, 449).