La democratización del APP: los años 90
La década de los 90 marca un hito muy importante para los métodos de investigación en política pública, ya que en ella se acentúa el enfrentamiento por la viabilidad entre los métodos cuantitativos y los cualitativos, entre el control estadístico y el experimental, y entre la validez interna y externa. Este enfrentamiento se asimiló con la disputa entre el positivismo y el pospositivismo.
La metodología positivista defiende una separación analítica entre hechos y valores, dado que las consideraciones normativas son trasladadas al terreno de lo técnico; por tanto, esta corriente enfatiza en los diseños de investigación empírica, en los modelos causales, en la planificación científica y en la cuantificación de los resultados. La crítica a esta postura vendrá dada por el hecho de que motiva una separación entre el objeto de estudio y el investigador, y, por tanto, entre los hechos y los valores.
En respuesta a lo anterior, el pospositivismo propone un compromiso entre el conocimiento científico y la interpretación, la filosofía del conocimiento en relación con las normas y los valores, involucrando a la teoría con la participación democrática (Yang, 2007).
Métodos cualitativos-positivistas
Dvora Yanow (2007) asume la terminología métodos cualitativos positivistas, para identificar aquellas aproximaciones metodológicas que buscan combinar elementos tanto cuantitativos como cualitativos en políticas públicas. Según Yanow, bajo la presión de alcanzar los estándares de confiabilidad, derivados de las metodologías cuantitativas, algunos investigadores se valen de herramientas como el NU*DIST, el Atlas. ti, la Lexicometría o la Q-Metodología para procesar palabras y frases de entrevistas, documentos o incluso observaciones realizadas en el trabajo de campo.
Concretamente, la profesora Yanow hace énfasis en el uso y análisis del lenguaje como una herramienta de análisis cualitativo, y plantea que en la actualidad se hace referencia, más que a métodos cualitativos, a “métodos cualitativos interpretativos” (Yanow, 2007, p. 405).
Basada en la premisa “hay que tomarse el lenguaje seriamente” (Yanow, 2007, p. 405), la profesora Yanow explica que el giro interpretativo que han tomado los métodos cualitativos se debe a cambios en términos conceptuales y metodológicos.
Partiendo de esta visión, podemos ubicar el análisis narrativo como una herramienta de APP que busca descubrir narraciones conflictivas que denoten diferentes posiciones o perspectivas sobre un mismo tema. En este sentido, el analista busca confrontarlas y determinar cómo su diferencia explica diferentes visiones de un mismo problema.
Así pues, los investigadores que utilizan la técnica narrativa para analizar políticas públicas evitan favorecer una sobre otra, o identificar una como verdadera o creíble. Por el contrario, el analista narrativo expone las diferentes narrativas, encontrando a veces, eso sí, narrativas dominantes, mas no por ello más valiosas o acertadas que otras.
El análisis narrativo y la Q-Metodología
La Q-Metodología se presenta como una herramienta de análisis cualitativo-positivista, ya que mezcla de manera interesante elementos de las dos corrientes. A través de la Q-Metodología es posible construir una metanarrativa, y contribuir con la comprensión y el análisis de problemáticas de política pública. Esta técnica es especialmente adecuada para descubrir posiciones que están realmente en poder de los participantes y sus interrelaciones, por lo que es importante para la democracia deliberativa.
En este sentido, la Q-Metodología condensa la variación de puntos de vista, opiniones e ideas dentro de un set subyacente de definición de problemas. Usando un análisis factorial, el método identifica factores, los cuales son un clúster de declaraciones que se correlacionan con las clases de algunas de las respuestas. Esos clústeres pueden ser interpretados como una narrativa de la política (Van Eeten, 2007).
En este orden de ideas, cabe mencionar la investigación realizada por Van Eeten (2007), la cual consistió en analizar dos problemas relacionados con la política de transporte en los Países Bajos. El autor, basándose en periódicos, declaraciones, estudios y análisis específicos sobre el tema, recopiló 200 afirmaciones claves, que luego de entrevistas con actores influyentes se redujeron a 155. Entrevistas posteriores se encargaron de asegurar que dentro de las afirmaciones escogidas no quedara por fuera ningún tema de interés para los actores.
Una vez realizado este proceso, y luego de la aplicación de una prueba, los actores seleccionados (todos vinculados directa o indirectamente con los temas en cuestión) jerarquizaban las diferentes afirmaciones para aplicarles una herramienta estadística, como parte de la Q-Metodología. Esto les permitió a los ejecutores del ejercicio extraer cuatro diferentes narrativas sobre el tema. Así, fue posible construir una metanarrativa que implicaba que las decisiones sobre política de transporte deberían tomarse de manera descentralizada y no centralizada, como se estaba llevando a cabo, y que, en general, no habían producido los resultados esperados. Al mismo tiempo, se señalaron otras problemáticas inherentes al problema que requerían otro tipo de análisis y evaluación.
Métodos cualitativos interpretativos
La vida humana tiene sentido según el contexto dentro del cual se desenvuelve, por lo que depende de cada individuo, de sus experiencias y de sus vivencias. Desde esta perspectiva, el investigador no puede “salirse” de su objeto de estudio. Los analistas interpretativos no tienen la necesidad de convertir las palabras en números para analizarlas. Por el contrario, deben mantenerse cercanos a la caracterización de los datos que encuentran para buscar significados y fuentes de significados.
Los analistas interpretativos son ontológicamente constructivistas (versus realistas) y epistemológicamente interpretativistas (versus objetivistas). Este tipo de análisis hace énfasis en la capacidad reflexiva de los investigadores frente a los contextos que determinan sus objetos de estudio: la familia, la personalidad, el nivel educativo, y otras experiencias y vivencias que “moldean”, por decirlo de alguna manera, el objeto de estudio.
En términos del APP, Dvora Yanow (2007) resalta la importancia de las diferentes interpretaciones que se le pueden dar a una misma realidad. En este sentido, pocas veces se cuestiona el porqué de estas interpretaciones, lo cual constituye en sí una tarea para el investigador.
Los datos utilizados por los investigadores que siguen la corriente interpretativa se pueden obtener de tres maneras diferentes: (a) observando, mirando detalles del día a día para entender a los actores y conocer su propio marco de referencia —relaciones que muchas veces no se hacen explicitas al observador corriente—, por otra parte, también se pueden hacer observaciones “desde afuera”, no como participante, sino como observador; (b) entrevistas, dentro de esta corriente la entrevista pretende descubrir cómo el entrevistado le da sentido a sus vivencias y experiencias, lo que presupone una posición desde la fenomenología; (c) lectura de documentos, como, por ejemplo, periódicos, para tener un sentido del tiempo en el que sucedieron los acontecimientos que se pretenden investigar, y que Yanow (2007) denomina como el “sentido del tiempo” (p. 411). La lectura de documentos también permite generar un conocimiento previo a la realización de la investigación y puede “moldear” el ejercicio de observación.
Métodos de análisis de información cualitativa
De acuerdo con Yanow (2007), existen múltiples métodos para manejar información cualitativa y analizarla. En su artículo “Quantitative Methods for Policy Analysis”, esta investigadora expone cinco métodos:
1. Análisis crítico de valores. Se refiere al análisis de las categorías y del lenguaje que “modelan” el asunto de estudio. El objetivo consiste en encontrar los valores.
2. Análisis de historias. Hace alusión a una combinación entre escribir directamente un diario y hacer entrevistas.
3. Análisis narrativo. A diferencia del análisis anterior, que se fija en los actores individuales, este tipo de análisis se basa en el hilo argumentativo de varios actores.
4. Análisis dramatúrgico. Este tipo de análisis se fundamenta en los roles asumidos por los actores involucrados en una política.
5. Análisis Categórico. Usa el lenguaje de la “deconstrucción”.
Conclusiones
Los métodos cuantitativos y cualitativos tradicionalmente han sido usados por áreas especializadas de las ciencias sociales, como la economía para los primeros y la sociología y antropología para los segundos. Ambos métodos resultan útiles cuando se trata de hacer el APP, como quiera que un analista académico de políticas públicas requiere un conocimiento del contexto en que se desenvuelven las distintas etapas del ciclo de la política pública, así como de los aspectos técnicos de la política que específicamente esté analizando.
Un buen APP debería utilizar ambos métodos de manera complementaria. El análisis cuantitativo permitirá evaluar si en la ejecución de la política se cumplió o no con los objetivos propuestos en su formulación; el nivel de eficiencia con el que se alcanzó el objetivo, es decir, si los recursos fueron optimizados para lograr el máximo resultado; el grado de eficacia o capacidad de la política para lograr el efecto deseado; y el impacto, o la duración a través del tiempo, de los beneficios de la política.
Si bien las cifras derivadas de un análisis cuantitativo arrojan un orden de magnitud sobre el desempeño de la política pública, eso no sería un análisis completo si no se ubican esos resultados en el contexto específico en el que se ejecutó la política. Comprender el por qué se llegaron a los resultados de un análisis cuantitativo implica un análisis cualitativo interpretativo que permita realizar un examen más completo. Consideraciones como cuáles son y cómo se fueron desempeñado los roles de los individuos y sus intereses particulares en los resultados finales de una política pública provienen de un análisis cualitativo en un contexto determinado. Así mismo, es posible que, haciendo un uso combinado del análisis cuantitativo con el cualitativo-interpretativo, se lleguen a utilizar herramientas como la Q-Metodología para generar una narrativa de la política pública analizada estadísticamente.
Referencias
Lasswell, F. D. (1951). The Emerging Conception of the Policy Sciences. Nueva York,
Miller, J. G. y Robbins, D. (2007). “Cost Benefit Analysis”. En F. Fischer (ed.), Handbook of Public Policy Analysis (pp. 465-480). Boca Raton: CRC
Van Eeten, M. J. V. (2007). “Narrative Policy Analysis”. En F. Fischer (ed.), Handbook of Public Policy Analysis (pp. 251-269). Boca Raton: CRC.
Yang, K. (2007). “Quantitative Methods for Policy Analysis”. En F. Fischer (ed.), Handbook of Public Policy Analysis (pp. 349-367). Boca Raton: CRC.
Yanow, D. (2007). “Qualitative-Interpretative Methods in Policy Research”. En F. Fischer (ed.). Handbook of Public Policy Analysis (pp. 405-415). Boca Raton: CRC.
1 Es economista de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana y estudiante del doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Correo electrónico: lhbarreton@unal.edu.co
2 Es socióloga de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Gestión de Organizaciones de la Universidad de Québec a Chicoutimi (UQAC) y estudiante del doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Correo electrónico: laceronr@unal.edu.co
3 Es politóloga de la Universidad de los Andes y magíster en Administración Pública (MPA) de la Universidad de Nueva York. Actualmente, es estudiante del doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: anafer-nandezmedina@gmail.com
JORGE IVÁN CUERVO RESTREPO1
COMENTARIOS FINALES. LOS AVANCES EN EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: DE LA ADOPCIÓN A LA ADAPTACIÓN
Estos comentarios finales se dieron en el marco del seminario “Teorías y métodos para el análisis de las políticas públicas” realizado en el mes de junio de 2010, en las instalaciones de la Universidad Nacional, a instancias del grupo de investigación Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión pública (APPGP) y del Doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la misma universidad, bajo la orientación del profesor André-Noël Roth. Asistir a este evento permitió tener una visión integral de los distintos enfoques y de las tendencias representativas de la emergente disciplina del Análisis de Políticas Públicas (APP) en Colombia y de lo que, sin duda, fue el encuentro de una comunidad científica que empieza a hacerse cada vez más visible.
Sin pretender resumir las distintas ponencias presentadas, estos comentarios buscan remarcar aquellos aspectos que consideramos dan cuenta de una línea de evolución del APP, en una perspectiva de adaptación de un discurso elaborado en contextos históricos, culturales e institucionales diferentes, cuyos supuestos de funcionamiento difieren de las realidades latinoamericanas.
La perspectiva de Lasswell
Los procesos de formación de políticas públicas (PFP) parten del hecho de que, en las democracias contemporáneas, los ciudadanos eligen gobernantes que tomarán decisiones que se harán cargo de sus preferencias. En ese sentido, el PFP es un mecanismo en el que confluyen expectativas individuales con el objetivo de alcanzar consensos sobre diversos valores públicos, en el interior de determinadas instituciones y movilizando diversos recursos. En la perspectiva de Lasswell, el circuito de la definición de una política pública lo componen individuos, como actores racionales, que se organizan en actores colectivos y se mueven bajo la lógica de ciertos valores, en el contexto de determinadas instituciones, con el fin de maxi-mizar las preferencias generales. En ese orden de ideas, el PFP es la manera como las sociedades pasan de las preferencias individuales a las preferencias colectivas, esto es, de la racionalidad individual a la racionalidad colectiva.
El APP es una respuesta a las crisis políticas y a los problemas prácticos de la sociedad porque busca recomponer los consensos necesarios para hacer posible la convivencia. Desde esta perspectiva, el PFP es más que un recurso técnico para el proceso de toma de decisiones, es el reflejo de los consensos básicos de una sociedad alrededor de cómo movilizar recursos y asignar valores. Esto implica que la política pública, más allá de su componente técnico, tiene un alto grado de significación política y no puede reducirse al voluntarismo gubernamental que entiende las políticas públicas como las decisiones de los órganos competentes para resolver problemas. Si hablamos de políticas públicas, en éstas deben converger todos los públicos que las orientan, tanto los que pueden influir en su formación como los afectados por las decisiones que se adopten.
El modelo de Lasswell es aquel en el que el Estado reacciona a las demandas sociales, pero bajo cierta lógica lineal, dejando de lado los complejos procesos de interacción entre los distintos actores, y los procesos administrativos que restringen la acción pública y la movilización social, más allá del momento inicial de la definición de los inputs.
En el mismo sentido, el modelo no da respuesta al problema del comportamiento de los actores colectivos y, en la medida en que el proceso decisional tiene cierta neutralidad axiológica, no refleja los conflictos que subyacen a los procesos sociales y políticos. Sin embargo, la perspectiva de Lasswell y de los llamados padres fundadores de la disciplina, como Simon o Lindblom, sigue siendo útil —con sus limitaciones para entender cómo el trazado de una política pública es el resultado de la interacción entre la sociedad y el Estado—.
La perspectiva de Sabatier y el ACF
Los trabajos de Paul Sabatier, posteriormente con Jenkins Smith, constituyen una respuesta a las limitaciones del enfoque secuencial de política pública. A partir de una serie de trabajos empíricos sobre políticas públicas específicas, la pregunta inicial que orienta los trabajos de Sabatier está relacionada con el cambio en las políticas públicas bajo el entendido de que una decisión de política pública no se da de una sola vez y para siempre. La respuesta de Sabatier, a diferencia de la de Lasswell que trataba de explicar por qué se adopta tal política, por qué se incorpora tal problema en la agenda, por qué se asignan tales recursos y por qué predominan tales valores, tiene que ver con los resultados de la coordinación estratégica de los actores individuales que se organizan alrededor de coaliciones. La diferencia radica en que en el modelo de Lasswell esa interacción podía deducirse de la observación de una serie de etapas —el ciclo de la política—, mientras que, en el enfoque del Advocacy Coalition Framework (ACF), es necesario incorporar la información técnica que demanda un proceso de decisión y las posiciones estratégicas de los actores que desean influir en el resultado final.
El modelo del ACF supone que los procesos de políticas públicas trascienden el período de los Gobiernos, la unidad de análisis trasciende al sistema de gobierno y es necesario ubicarla en la perspectiva de Easton, en el sistema político. El resultado de un proceso decisional debe reflejar la visión del problema que tienen los distintos actores, estatales y no estatales; dicha visión está determinada por la ideología, los sistemas de creencias, los intereses y la información. El APP es una combinación de saberes técnicos, uso de información relevante y negociaciones estratégicas de distintos actores sobre el problema público y las distintas formas de enfrentarlo.
El modelo de Sabatier ha sido cuestionado por suponer el consenso y eludir el conflicto, y por darle más importancia a los procesos de negociación que se dan entre quienes tienen la posibilidad y aquellos que tienen la capacidad de realizar coaliciones, esto es, los grupos de interés y las elites, en detrimento de otros actores sociales con menor empoderamiento
La perspectiva neoinstitucional
Las instituciones siguen siendo el marco referencial de los PFP y, en la perspectiva de Elinor Ostrom, son mecanismos de restricción de las interacciones humanas. Esto indica que el resultado final de una política pública no obedece solamente a un voluntarismo gubernamental, sino al resultado de complejas interacciones estratégicas entre distintos actores, donde el actor gubernamental seguramente orienta el proceso. En ese sentido, una política pública también es un espacio de disputa política entre distintos actores y el producto final, los outputs en la tradición de Easton, los cuales reflejan el mayor o menor consenso que existe en una sociedad alrededor de la decisión y la forma de abordar un problema público.
La perspectiva de la lucha contra la pobreza, por solo citar un ejemplo, no siempre se da en una dirección, porque en su definición, en su medición y en las estrategias para erradicarla confluyen distintos discursos de actores estatales, no estatales e incluso internacionales. De la misma manera en la que las instituciones generan restricciones a las conductas de actores individuales y colectivos, también ofrecen oportunidades de actuación con una mayor legitimidad. El aporte de Ostrom radica en identificar que una cosa son los procesos de maximización de bienestar de los individuos —el individualismo metodológico— y otra cosa ocurre cuando esto se da en el contexto de organizaciones o de actores colectivos. El proceso de toma decisiones en la acción pública se sustenta más en el segundo que en el primero y, en esa medida, los procesos de observación y análisis deben empezar por dilucidar el comportamiento de los actores colectivos.
De todos modos, no es claro que la propuesta del Análisis del Desarrollo Institucional de Ostrom y de un sector del neoinstitucionalismo pueda entenderse directamente como una herramienta del análisis de política pública, si bien el punto de convergencia que hay que afinar en futuras investigaciones está en entender que las instituciones son el conjunto de procedimientos formales e informales que estructuran la acción pública y, por ende, los PFP que siempre están sometidos a las asimetrías de la información entre los distintos actores. Estos son escenarios de complejidad creciente que implican que no siempre se tiene la información necesaria para tomar la mejor decisión, aquella que optimice las expectativas de todos los actores.
El enfoque francés de políticas públicas
Bruno Jobert y Pierre Muller han sido considerados como los padres fundadores del enfoque francés de políticas públicas, quizás como contrapeso al enfoque anglosajón de Lasswell, Lindblom, Simon, Jones, Dye, Lowi, entre otros. En la perspectiva de Muller, llama la atención su propuesta de entender la acción pública como un proceso de marcos de interpretación del mundo a partir de los cuales, tanto los actores públicos como los actores privados, desarrollan estrategias para definir el contenido de las políticas públicas desde sus percepciones de la realidad y de la visión que tengan de los problemas.
El referencial de política pública es un aporte significativo al proceso de evolución del APP, en la medida en que atribuye al proceso de formación de las políticas un sentido más allá de lo estrictamente instrumental, viéndolo como un vector de gobernabilidad y de construcción de cohesión social. Esta idea queda bien sintetizada en la expresión de Muller, según la cual, cada vez más, hacer política es hacer políticas públicas.
El enfoque de redes de política
El enfoque de red busca trascender los enfoques centrados en los elementos formales del proceso político administrativo. Si bien existen unas estructuras políticas, sociales e institucionales que determinan la acción individual y colectiva, el enfoque de red parte del hecho de que estas estructuras están en permanente transformación, debido a los procesos de negociación y cambio por parte de los actores que las componen. Estas son estructuras abiertas y flexibles que se están adaptando a las distintas realidades sociales.
El enfoque de red ofrece una lectura menos jerarquizada de la realidad social y, en esa medida, atribuye al proceso de formación de políticas la posibilidad de que otros actores distintos de los que hacen parte del proceso formal puedan hacer valer sus puntos de vista. En este enfoque, el propio Estado y el sistema político son vistos como el resultado de una serie compleja de redes de actores, y el papel del analista y del hacedor de políticas es la decodificación de estos individuos y de los distintos espacios en los que ellos se ubican para hacer valer sus puntos de vista.
El enfoque de redes abre la perspectiva de la participación de actores sociales en los procesos de formación de las políticas y tiene un componente de inclusión social que permite resignificar la acción pública.
El giro argumentativo en las políticas públicas
De la mano de los trabajos de Majone y Frank Fischer, se introduce en el APP la discusión sobre los procesos de formación de políticas como procesos de argumentación.
El analista de políticas es un artesano de argumentos. El enfoque argumentativo tiene un fundamento de racionalidad comunicativa (Habermas), para entender la acción pública y salir del eficientismo que parece haberse tomado el APP de la mano de los enfoques economicistas que reducen los complejos procesos de decisión a modelos, donde toda acción humana puede ser representada en un valor. El giro argumentativo implica entender que todo proceso de formación de una política es, ante todo, un proceso de argumentación. En una perspectiva de investigación, es necesario trabajar el vínculo entre democracia deliberativa y enfoque argumentativo, entendiendo que la argumentación ayuda a construir legitimidad y consensos. Según lo visto durante el seminario, el enfoque retórico de Majone considera los procesos de argumentación como herramientas mediante las cuales el analista de políticas públicas recomienda distintas opciones de política, que trascienden los estrechos márgenes de la eficiencia económica, como quiera que indaga también por su viabilidad política y su aceptación social.
La perspectiva argumentativa restablece la dimensión política de las políticas públicas y ofrece un escenario de actuación al analista de políticas públicas que va más allá de la habilidad para desarrollar ciertos métodos de análisis. Un resultado de la aplicación de los modelos argumentativos en el APP radica en la necesidad de entender los métodos de investigación, tanto cuantitativos como cualitativos, como insumos para el análisis de complejas realidades sociales y políticas, y de comprender que la información para la decisión no descansa solo en lo que provee la ciencia estadística y econométrica, y otras disciplinas afines, sino en la inter e intra disciplinariedad que exige una visión integral. En palabras de Fischer, se debe superar el llamado fetichismo metodológico que parece haberse apoderado de los análisis de política pública.
Frank Fischer propone usar otras herramientas, como el análisis del discurso, para tratar de decodificar las distintas visiones de los actores que confluyen en un proceso de formación de una política. Hacer cosas con palabras en la tradición de Austin nos lleva a decir que el APP también es una forma de hacer políticas con palabras.
La perspectiva narrativa de Emery Roe
Toda política pública tiene una narrativa que es necesario dilucidar en un proceso de análisis. La propuesta de Roe consiste en usar las técnicas de la teoría literaria contemporánea para entender cómo es que un discurso y una visión del problema terminan prevaleciendo en una decisión de política. En todo actor, y en toda política pública, hay una narrativa, explícita o implícita, y la teoría literaria permite la reconstrucción de dicha narrativa a través de técnicas como la metanarrativa y el análisis intertextual. Esta perspectiva permite fortalecer los procesos de planeación y de elaboración de políticas públicas, en la medida en que facilita una mejor conceptualización del problema desde una mirada más social y política, y que permite develar los trasfondos ideológicos y políticos de los distintos actores. De esta manera, se pueden conocer las agendas ocultas que muchas veces dificultan los procesos de negociación.
Como pudo verse a lo largo del seminario, son muchas las perspectivas teóricas y metodológicas desarrolladas en los últimos 20 años en el APP desde que “los padres fundadores” empezaron a estructurar la disciplina en la segunda mitad del siglo xx. En Colombia, el APP ingresa inicialmente en la agenda académica a mediados de la década de los 90, en el contexto de la Constitución de 1991, pero su inserción en el discurso gubernamental todavía es incipiente, desigual y ambigua. Cada vez más entidades de la rama ejecutiva del poder público incorporan en sus procesos de decisión el enfoque de políticas públicas, pero no puede decirse lo mismo en otros niveles del Gobierno territorial, como los departamentos y los municipios, donde el APP sigue siendo poco más que ciencia ficción.
El seminario dejó ver que hoy en día se está forjando una comunidad científica pluralista del APP en distintos centros universitarios y, en la medida en que muchos de esos analistas tienen relación con entidades públicas a través de trabajos directos, difusión de sus obras o consultorías, el discurso se irá irradiando en todo el quehacer gubernamental. Para que esto rinda sus frutos en una perspectiva de buenas prácticas gubernamentales, es necesario pasar de la adopción de los discursos a su adaptación a nuestros contextos políticos, sociales e institucionales. Esto no se debe hacer con la perspectiva de volverlo a inventar todo, en una suerte de chauvinismo académico, sino con la perspectiva de entender que los diferentes elementos que subyacen al APP —esto es, el Estado, el sistema político, la sociedad civil y los grupos de interés— son distintos en cada realidad en la que pretendan usarse. No es lo mismo el proceso de formación de políticas públicas en un país donde el Estado tiene pleno control del territorio, donde los partidos políticos son sólidos y coherentes, donde la sociedad civil cuenta con una cultura política de participación y donde los grupos de interés han resignificado lo público, que allí donde todos estos factores están en un proceso de reconfiguración y consolidación. El desafío del analista es entender esta realidad y ajustar sus modelos teóricos y sus metodologías de análisis a estas exigencias. El seminario que se realizó en la Universidad Nacional de Colombia dio buena cuenta de este esfuerzo que hemos querido sintetizar de la manera más sencilla posible.
1 Es profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia. Correo electrónico: jorge. cuervo@uexternado.edu.co