Read the book: «Правосудие в современной России. Том 2»
Ордена Трудового Красного Знамени Институт государства и права Российской академии наук
© Коллектив авторов, 2025
© ИГП РАН, 2025
© ИД «Городец», оригинал-макет (корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2025
@ Электронная версия книги подготовлена
ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)
Авторский коллектив
Юрий Николаевич Старилов – доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Воронежского государственного университета, заслуженный деятель науки Российской Федерации (разд. IV: гл. 1);
Сергей Игоревич Князькин – кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия имени В. М. Лебедева (разд. IV: гл. 2);
Сергей Васильевич Никитин – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия имени В. М. Лебедева, заслуженный юрист Российской Федерации (разд. IV: гл. 3);
Наталия Анатольевна Бурашникова – кандидат юридических наук, председатель Тамбовского областного суда (разд. IV: гл. 4);
Кирилл Викторович Камчатов – кандидат юридических наук, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве Университета прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции (разд. V: гл. 1);
Сергей Борисович Россинский – доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник сектора уголовного права, уголовного процесса и криминологии Института государства и права Российской академии наук (разд. V: гл. 2);
Александр Викторович Гриненко – доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации, профессор кафедры предварительного расследования Московского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя, заслуженный юрист Российской Федерации (разд. V: гл. 3);
Семен Алексеевич Поляков – кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права, криминологии и уголовного процесса Луганской академии Следственного комитета Российской Федерации (разд. V: гл. 4);
Ольга Николаевна Тисен – доктор юридических наук, начальник Юридического управления Росфинмониторинга, Консультант ООН по противодействию финансированию терроризма с использованием виртуальных активов (разд. V: гл. 5);
Мадина Муссаевна Долгиева – доктор юридических наук, старший прокурор второго отдела управления государственных обвинителей Главного уголовно-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, Почетный работник прокуратуры Российской Федерации (разд. V: гл. 6);
Елена Рафаиловна Россинская– доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой судебных экспертиз Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, научный руководитель Института судебных экспертиз, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, Почетный адвокат России (разд. V: гл. 7);
Алексей Александрович Бессонов – доктор юридических наук, доцент, ректор Московской академии Следственного комитета Российской Федерации имени А.Я. Сухарева (разд. V: гл. 8);
Сергей Владимирович Криштопов – кандидат юридических наук, ученый секретарь Луганской академии Следственного комитета Российской Федерации (разд. V: § 1 гл. 9);
Сергей Николаевич Хорьяков – кандидат юридических наук, доцент, ректор Луганской академии Следственного комитета Российской Федерации (разд. V: § 2 гл. 9);
Елена Ивановна Лагодина – кандидат юридических наук, доцент Кубанского государственного университета, нотариус Краснодарского нотариального округа, заслуженный юрист Кубани (разд. V: гл. 10);
Сергей Александрович Бажутов – начальник Главного уголовно-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации (разд. V: гл. 11).
Научные редакторы
Пушкина Анна Викторовна – кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник сектора процессуального права Института государства и права Российской академии наук;
Лебедь Константин Александрович – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора процессуального права Института государства и права Российской академии наук.
Список основных сокращений
Конституция РФ – Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 (с поправками от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ, от 04.10.2022 № 5-ФКЗ, от 04.10.2022 № 6-ФКЗ, от 04.10.2022 № 7-ФКЗ, от 04.10.2022 № 8-ФКЗ)
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ
ГрК РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ
ЖК РФ – Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ
ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации: Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ
СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ
УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ
Основы законодательства о нотариате – Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1)
КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ
ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ
УГС – Устав гражданского судопроизводства от 20.11.1864
Прочие сокращения
ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации
КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации
ЕАЭС – Евразийский экономический союз
ЕГРН – Единый государственный реестр недвижимости
ЕКПЧ – Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод
ЕСПЧ – Европейский Суд по правам человека
Интерпол (Interpol) – сокращенное название Международной организации уголовной полиции
ООН – Организация Объединенных Наций
РАН – Российская академия наук
РФ – Российская Федерация
РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
СМИ – средства массовой информации
СНГ – Содружество Независимых Государств
СНК – Совет народных комиссаров
СССР – Союз Советских Социалистических Республик
СМ СССР – Совет Министров СССР
США – Соединенные Штаты Америки
ЦИК – Центральный исполнительный комитет
ВЦИК – Всероссийский центральный исполнительный комитет
ФАС – Федеральный арбитражный суд
ФАС России – Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации
ФНС России – Федеральной налоговой службы Российской Федерации
ЮНСИТРАЛ – Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли
Иные сокращения
абз. – абзац(ы)
гл. – глава(ы)
п. – пункт(ы)
подп. – подпункт(ы)
разд. – раздел(ы)
ст. – статья(и)
ч. – часть(и)
Раздел IV
Проблемы становления и развития административного судопроизводства в современной России
Глава 1
Административное судопроизводство: этапы процессуального правового развития и современная юридическая модель
§ 1. Этапы правового развития административного судопроизводства
Административное судопроизводство было закреплено в Кодексе административного судопроизводства РФ, который создал систему соответствующей защиты прав и законных интересов граждан и организаций и определил местонахождение административного процессуального права в структуре российского процессуального права.
Признаки административного судопроизводства обусловлены особенностями публично-правового регулирования.
Современное административное право к числу основных институтов относит и судебный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц. Административное судопроизводство демонстрирует внутренние связи, принципы системы административно-правового регулирования. Административное судопроизводство с логических правовых позиций учреждается для контроля, проверки, оценки и юридического измерения публичного управления (исполнение конституционно-правовой функции судебной власти по отношению к исполнительной (административной) власти).
Нахождение административного судопроизводства в структуре административного права означает внутреннюю взаимосвязь и взаимодействие судебной и исполнительной властей по реализации основных для каждой из них государственных функций. Отсюда становится более ясным и уточненным понимание юридического значения административного судопроизводства для остальных главных институтов административного права. Возрастают роль и практическое значение для государства и общества судебной практики по административным делам; на этой же основе актуализируется проблема развития административного законодательства, административного процессуального законодательства, административного права в целом. С вступлением в силу КАС РФ появилась необходимость как полноценного научного анализа судебной практики по административным делам, так и точного институционального исследования системы, содержания и структуры административного судопроизводства, являющегося одной из важнейших форм осуществления судебной власти в стране.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров (публичных споров) имеет ряд неоспоримых достоинств перед административным порядком рассмотрения споров: суд – это специальный государственный орган, осуществляющий контроль за законностью и обоснованностью решений; он не зависит ни от одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересованности в результате рассмотрения спора; он имеет надлежащую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судебного рассмотрения демократичны; гражданин и сам орган управления имеют равные процессуальные права и обязанности, при этом дополнительный правозащитный потенциал заключается в активной роли суда при рассмотрении и разрешении административных дел.
Административно-процессуальная форма, заключенная в нормах КАС РФ, в широком смысле призвана гарантировать как защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, так и режим законности в сфере административных и иных публичных правоотношений, когда рассматриваются возникшие в этой сфере правоотношений административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за законностью и обоснованностью использования государственных и иных публичных полномочий.
Законодательство об административном судопроизводстве представляет собой одну из юридических гарантий законности в сфере административных и иных публичных правоотношений. Судебный контроль – это вид внешнего государственного контроля за соблюдением законодательства, определяющего порядок формирования надлежащего публичного управления, ибо административно-процессуальные нормы призваны обеспечивать законность публичного управления, порядок осуществления властных административных полномочий исполнительными органами публичной власти и их должностными лицами. Вместе с тем наиважнейшую роль играет обеспечение принципа законности в самом административном процессе, т. е. в сфере действия административно-процессуальных норм, при рассмотрении судами административных дел в соответствии с положениями КАС РФ.
Судебный нормоконтроль представляет собой внешний контроль по отношению к правовым актам публичной администрации. Использование нормоконтролирующей деятельности обеспечивает правомерность административных правовых актов. Формой нормоконтроля выступает судебное оспаривание административных актов, в результате которого в необходимых случаях акты управления могут признаваться недействующими в соответствии с правилами, установленными административным процессуальным законом.
Главное содержание судебного контроля, в области публичного управления, заключается как в нормоконтроле, так и в обеспечении законности принимаемых органами публичной власти и их должностными лицами административных актов (индивидуальных управленческих решений). Заинтересованные лица могут оспорить в судах нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты.
КАС РФ представляет правовую основу и административно-процессуальную форму, которые предназначены для разрешения административных дел судами общей юрисдикции. Правовая природа этих судебных дел обусловлена возникающими в сфере административных правоотношений публичными спорами, требующими законного и справедливого разрешения, вынесения законного и обоснованного судебного решения.
КАС РФ положил начало развитию судебной практики по административным делам в соответствии с административно-процессуальными нормами. Сложившиеся на протяжении многих десятилетий правовые порядки в области разрешения административно-правовых споров в соответствии с правилами гражданского процесса в настоящее время фактически заменены институтами и судебными процедурами, определенными законодательством об административном судопроизводстве.
Мысль о развитии отдельного вида судопроизводства (административного) реализовывалась на протяжении многих лет после принятия Конституции РФ (ч. 2 ст. 118). Развивавшиеся на основе указанной конституционно-правовой нормы формы осуществления судебной власти содействовали становлению в стране полноценной административной юстиции и, как следствие, юридическому закреплению административного судопроизводства. Необходимость обеспечения субъективных публичных прав человека и гражданина, законных интересов организаций требовала учреждения надлежащего механизма, способствующего осуществлению административного судопроизводства в соответствии с конкретными задачами, принципами, стадиями, доказыванием и доказательствами, особенностями рассмотрения и разрешения административных дел судами общей юрисдикции по правилам специального административного процессуального законодательства.
Выделение в предмете административного права административно-юстиционных (административно-судопроизводственных) отношений обусловлено масштабным действием таких институтов, как административные процедуры (принятие административных актов) и административная юстиция (административное судопроизводство) – судебный контроль за правовым качеством нормативных правовых актов управления (нормоконтроль), представляющих собой результат административного нормотворчества, а также за правовыми решениями (действиями и бездействием) должностных лиц государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных служащих (судебное оспаривание административных актов, т. е. индивидуальных правовых актов).
Административная юстиция в системе административно-правового регулирования выполняет правозащитную, обеспечительную и нормоконтрольную функции. Важнейшей чертой административной юстиции считается наличие надлежащей процессуальной формы разрешения возникающих в административной практике противоречий и устранения нарушений (процессуальный порядок рассмотрения соответствующих административных правовых дел и споров). Российская административная юстиция сегодня базируется на нормативных правовых положениях, которые закреплены в административном процессуальном законодательстве (КАС РФ). Особенностью российской модели административной юстиции является включенность в ее содержание, наряду с нормами КАС РФ, норм арбитражно-процессуального права – АПК РФ, которые также создают правовой режим осуществления административного судопроизводства арбитражными судами.
Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права. Наличие в системе административного права института административного правосудия позволяет констатировать, что данная отрасль права в полной мере соответствует общепризнанным стандартам современного правового государства. Именно в такой системе административное право приобретает демократическую форму установления и обеспечения осуществления надлежащего правового режима управленческих отношений, так как речь идет об определенной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), о совершении управленческих действий, об административных процедурах, административных договорах (т. е. управленческом процессе) и о порядке рассмотрения судом административных споров граждан и органов публичной власти, органов государственного управления и их должностных лиц.
Осуществляемый судами нормоконтроль является внешним контролем по отношению к правовым актам публичной (государственной) администрации. Посредством использования нормоконтролирующей деятельности обеспечивается законность (правомерность) административных правовых актов.
КАС РФ как процессуальный правовой законодательный акт можно считать завершающим этапом модернизации российского процессуального законодательства, в результате которой были созданы как новые процессуальные юридические механизмы и институты, так и развиты традиционные для судебной власти процедуры по осуществлению правосудия, которые предназначены для разрешения публично-правовых споров. Следовательно, вполне уместно обосновывать вывод о формировании на основе КАС РФ специальной административной процессуальной формы со своими признаками, особенностями и традиционными элементами.
Процессуально-правовое содержание и организационно-структурные характеристики современного административного судопроизводства позволяют утверждать, что данный вид судебного процесса органически взаимосвязан с материальным публичным (административным) правом, административным и административным процессуальным законодательством, со всей его сложной систематикой и нормативной логистикой развертывания на практике механизма правового регулирования. Это объясняется и тем, что нормы административного права призваны устанавливать надлежащие юридические порядки в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительных органов публичной власти, взаимодействия административных органов с гражданами и организациями, желающими осуществлять принадлежащие им права и свободы, а также при необходимости защищать свои законные интересы посредством обращения в суд с административным исковым заявлением.
Появление КАС РФ положило начало созданию новой отрасли процессуального права – административного процессуального права со своим предметом правового регулирования и особенностями рассмотрения и разрешения административных дел. Существовавшая в советские годы модель гражданско-процессуального регулирования отношений, вытекающих из административных и иных публично-правовых отношений, была заменена административно-процессуальными правилами рассмотрения и разрешения судами административных дел. В современных условиях не только декларируется, но и законодательно обеспечивается конституционно-правовая ценность института административного судопроизводства, что значительно повышает роль феномена специальной административно-процессуальной формы осуществления судебной власти в стране.
Вместе с принятием КАС РФ и появлением судебной практики применения нового законодательства об административном судопроизводстве сформировалась дискуссия, предметом которой стали вопросы о предназначении и отраслевой процессуальной принадлежности административного правосудия; как следствие, возникла проблема совершенствования порядка административного судопроизводства. Все это, несомненно, будет способствовать привлечению внимания научного сообщества, юристов, законодателя к тематике рассмотрения судами общей юрисдикции публично-правовых споров и улучшению российского административно-процессуального законодательства.
В учебной и научной литературе отмечается юридическая специфика административного судопроизводства как в научном, так и в учебно-образовательном плане; при этом подчеркивается его «отделение» от предмета гражданского процессуального регулирования1. Здесь уместно привести две большие цитаты из известного научного труда С.А. Корфа, которые, с одной стороны, показывают органическую, «природную» связь административного процесса с гражданским, а с другой – внутренне-структурное взаимодействие с административным правом.
1. «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образцом построений административного процесса послужил процесс гражданский; столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX в. административному процессу: в равной мере сие относится и к Франции, и к Италии, и к Германии. Да иначе и быть не могло, если принять во внимание, с одной стороны, их духовное сродство, с другой же – теоретическую разработанность процесса гражданского. Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга»2.
2. «Исторически административный иск развивался из жалобы, начальственной и инстанционной; постепенно и незаметно вырастал он из подобной жалобы; этот процесс завершился в момент создания в государстве административного суда; через него прошли все государства, в которых в настоящее время имеются административные суды; …постепенно жалоба получает особые формы, процессуальные гарантии, обособляется от жалобы по начальству, передается ведению специальных органов и наконец превращается в судебно-административный иск, причем образцом его юридической конструкции служат построения гражданского процесса»3.
Таким образом, из этих цитат видно, что нынешние дискуссии о содержании и особенностях административного судопроизводства, приоритетной роли гражданской процессуальной формы в создании современного административного процесса и многих других спорных вопросах процессуальной правовой теории вряд ли можно назвать какими-то новыми. Представители различных отраслевых наук процессуального права и юристы-практики (судьи, должностные лица административных органов, государственные и муниципальные служащие) сегодня по-разному оценивают и характеризуют процессуальные нормы КАС РФ; начатая дискуссия пока не завершена; продолжаются споры об уникальности и предметных особенностях этого процессуального закона, о «природной» взаимосвязи структуры и содержания КАС РФ с ГПК РФ и АПК РФ (цивилистическим процессом), юридическом значении административно-процессуальных правовых норм, обеспечивающих надлежащий порядок рассмотрения и разрешения административных дел.
Судебный контроль за публичным управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией (административным судопроизводством или правосудием по административным делам).
Современная российская модель административной юстиции полноценно закреплена в процессуальных нормах КАС РФ. Таким образом, закончился долгий, трудный, наполненный непримиримыми спорами, борьбой различных научных школ, ученых-представителей различных отраслей материального и процессуального права, противопоставленными научными позициями и одновременно результативными дискуссиями период обсуждения идеи учреждения в стране административных судов и создания самостоятельной системы административного судопроизводства, что и требовала с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ). Именно конституционно-правовые стандарты потребовали от законодателя кардинального решения вопроса об обеспечении формирования специального административного судопроизводства.
Создание российской системы судебной правовой защиты, выстроенной на исковой форме (на административном иске), в течение многих десятилетий бескомпромиссно и стратегически отрицалось, и, как следствие, торпедировалась разработка планов по развитию административного судебного процесса, проводимого по процессуальным правилам отраслевого (административного процессуального) кодифицированного акта. В число требовавших и не получавших решения вопросов входило обособление специальной административной процессуальной формы. Известно, что отраслевая процессуальная форма может появиться лишь на основе действующего законодательного акта, устанавливающего порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Теоретическим фундаментом советской административной юстиции являлись административная жалоба4 и концептуальные представления о том, что рассмотрение и разрешение спора о субъективных публичных правах могут базироваться только на неисковых процедурных порядках; роль же суда должна сводиться только к ограниченному контролю за законностью осуществляемых публичной администрацией действий и принимаемых решений. Вряд ли нужно игнорировать и тот историко-правовой факт, что административная юстиция, согласно ранним классическим представлениям, рассматривалась вне пределов судебного контроля за администрацией, а связывалась лишь с разбирательством жалоб, поступивших от граждан в административные ведомства. Практически 100 лет назад М.Д. Загряцков, считая административную юстицию важнейшим институтом, который призван гарантировать господство права, ставил простой вопрос: «…может ли быть юстиция административной или, по крайней мере, должна быть таковой?»5 Характеризуя французскую теорию административной юстиции, автор писал о создании «непременно в недрах административной организации особого процесса для рассмотрения спорных дел, вызываемых действиями администрации»6.
Установление административного иска в качестве базиса для начала рассмотрения административного дела поддерживалось в российской процессуальной науке и в советские, и в постсоветские годы. Эффективность судебной правовой защиты7 в публичной сфере (в сфере административных и иных публичных правоотношений) зависит от содержащихся в КАС РФ процессуальных возможностей, от самой гарантии предоставления каждому заинтересованному лицу права на обращение в суд с требованием о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность), а также в предусмотренных законом случаях право на обращение в суд с целью защиты прав других лиц или публичных интересов. В число достижений административного процессуального развития как динамической системы, построенной на включенном в административную юстицию потенциале административного иска и обусловленных им преобразованиях и новеллах процессуальной формы, входят: усиление юридических гарантий для сторон административного судопроизводства; состязательность и равноправие сторон – основа для принятия решения в административном судопроизводстве; активная роль суда в процессе рассмотрения и разрешения административного дела; законность и справедливость как важнейшие принципы административного судопроизводства; право административного истца изменить основание или предмет административного иска до принятия судебного акта, отказаться от административного иска полностью или частично; право административного ответчика при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично; право сторон по заключению соглашения о примирении; применение мер предварительной защиты по административному иску. Данный перечень усиливающих судебную правовую защиту основополагающих гарантий прав, свобод, законных интересов граждан и организаций может быть продолжен.
История развития процессуального правового регулирования административного судопроизводства в России напрямую связывается с историей становления и совершенствования российской модели административной юстиции. Отправной точкой здесь можно считать утверждение 30.05.1917 Временным правительством Положения о судах по административным делам. При этом определялось, что «основанием для протестов и жалоб могут быть: 1) неправильности, состоящие либо в нарушении закона или обязательного распоряжения властей, либо в осуществлении полномочий с нарушением той цели, для которой оно предоставлено; 2) уклонение от исполнения, действия, предписанного законом или обязательным распоряжением власти; 3) медленность. Жалоба может быть принесена теми лицами, обществами и установлениями, интересы или права коих нарушены постановлением, распоряжением, действием или упущением».
Этапы процессуального правового развития административного судопроизводства рассматриваются как основные периоды в истории российского института административной юстиции.
Административная юстиция до 1917 г.
Административная юстиция в России как теоретико-правовая проблема исследуется в научных трудах и российских, и зарубежных ученых на протяжении последних 150 лет. На рубеже XIX–XX вв.8 вопросы административной юстиции и организационно-правовые модели ее организации в России приобрели особую актуальность и значимость. Существование института административной юстиции в конце XIX в. «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности»9. В специальной литературе, посвященной проблемам административной юстиции (до 1917 г.), авторы давали в определенной мере критический анализ действовавшего в то время российского законодательства в сфере административной юстиции10, а также исследовали организацию системы этого института в европейских странах. В тот период времени были опубликованы научные труды, в которых глубоко исследовались теоретические аспекты административной юстиции. Например, С.А. Корф в 1910 г. предпринял весьма детальное и предметное исследование таких вопросов, как сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, его стороны, административный иск и его пределы11.
Достаточно полное представление о научных трудах ученых, рассматривавших основные проблемы организации в стране административной юстиции, можно получить из двухтомного издания сочинений, включающего опубликованные в царской России до 1917 г. произведения известных российских и зарубежных ученых, среди которых Г. Аншютц, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, Г. Еллинек, М.Д. Загряцков, Н.П. Карадже-Искров, Б.А. Кистяковский, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, Н.И. Лазаревский, К. Лемайер, В.А. Рязановский12. Эти авторы глубоко и всесторонне анализировали главные вопросы сущности, назначения и правового содержания административной юстиции как в России, так и в некоторых зарубежных странах; пытались найти преимущества и недостатки различных моделей административной юстиции. Предметом их исследования становились теоретическая концепция административной юстиции, административное судопроизводство, сущность судебного нормоконтроля, взаимосвязь административной юстиции с основными принципами правового государства.
Административная юстиция рассматривалась всегда неразрывно с вопросами учреждения специальных административных судов, развития административного судопроизводства, осуществления судебного контроля за исполнительной властью. Именно в такой постановке и структуре исследования административная юстиция наиболее фундаментально и результативно обсуждалась в России дважды в течение последних 100 лет: в начале XX в. и в конце XX – начале XXI вв.
По мнению историков – исследователей административной юстиции, существовали две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции: 1) административная юстиция возникла еще в дореформенный период (т. е. до 1860 г.); 2) она появилась после государственно-правовых реформ 1860-х годов. Именно вторая точка зрения имеет большинство сторонников. Реформы административного управления, совершенствование содержания и форм деятельности государства в сфере регулирования экономических отношений, децентрализация, участие общественных институтов в управлении, предоставление наибольшей свободы для хозяйственной деятельности частных лиц, проведение новой политики – все это способствовало развитию административной юстиции в России во второй половине XIX в.13 В.А. Гаген отмечал, что «в дореформенную эпоху административная юстиция едва только зарождалась и для ее дальнейшего развития необходимо было раскрепощение личности и наделение ее субъективными публичными правами, т. е. нужны были коренные государственные реформы, которыми ознаменовалось царствование императора Александра II»14.
Новый импульс развитию института административной юстиции в России придали планы реформирования государственного управления в начале XX в. В 1904 г. было принято решение о передаче на рассмотрение Особого совещания вопросов формирования системы административных судов и реформы Сената. Автором большинства предложений в это время был С.Ю. Витте. Однако в результате проведения указанных реформ в 1904 г. административные суды созданы не были. Аргументами против учреждения в России административных судов являлись: теоретическая сложность проблемы, отсутствие у законодателей опыта по разработке соответствующих процессуальных норм и судопроизводства, наличие в России лишь в простейшей форме «зародышей» административно-судебных учреждений в виде разрозненных губернских и уездных присутствий15.
В 1911 г., когда на государственном уровне рассматривались вопросы проведения реформы всего процессуального права и изменения порядка привлечения к ответственности должностных лиц, реформа административной юстиции была признана несвоевременной и нецелесообразной.
Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX в., ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Итогом первой дискуссии о сущности и перспективах развития российской административной юстиции явилось принятие 30.05.1917 работающим в тот исторический период в России Временным правительством Положения о судах по административным делам16, которое имело статус закона и должно было вступить в действие с 01.06.1917. Таким образом, сложившиеся в начале XX в. научные представления о сущности и назначении административной юстиции были воплощены в юридическом документе, который на тот период времени получил высокую оценку. Другое дело, что в сложившихся в тот исторический период времени условиях Положение о судах по административным делам фактически не действовало.
Следует отметить, что Положение о судах по административным делам в связи с известными событиями того времени никогда не действовало. Можно в полной мере предположить, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полноценных судебных органов, разрешающих административные споры, возникающие в области государственного управления.
Положение о судах по административным делам состояло из пяти разделов:
– I «Об административных судах (общие положения, правовое положение административных судей, служебные права и преимущества, делопроизводство при каждом административном судье)»;
– II «О порядке производства у административных судей и окружных судей»;
– III «О порядке обжалования решений административных судей и окружных судов»;
– IV «О судебных издержках»;
– V «Об исполнении решений административных судей и окружных судов».
В разд. II Положения о судах по административным делам устанавливались: подсудность дел административному суду; статус поверенных (представителей) сторон в административном суде; протесты и жалобы на учреждения и должностных лиц городского, земского и поселкового управления; досудебное производство; слушание дела и решение суда; судебные приказы. Следует особо отметить, что п. 37 Положения о судах по административным делам устанавливал порядок принятия к производству административного суда жалобы (или протеста) «на медленность либо на уклонение от исполнения законной обязанности» должностных лиц. В Положении о судах по административным делам была установлена норма, в соответствии с которой в сложных случаях рассмотрения административными судьями дел могут применяться также правила устава гражданского судопроизводства.
Административная юстиция после 1917 г.
После Октябрьской революции 1917 г. институт административной юстиции не получил практически никакого развития как в теории права, так и в практике государственно-правового строительства. В те годы на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде17, а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве»18 и некоторых других работ19. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям Д.М. Чечота, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция20.
Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск согласно сообщению известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова21 появился в законодательстве уже в 1917 г., т. е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями; при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности.
С середины 1920-х и до конца 1930-х годов интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции в силу сложившихся политических условий угас. Административно-командная система, сформировавшаяся в стране к концу 1920-х годов, не допускала установления судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами.
Административная юстиция в советский период – с 1940-х до начала 1990-х годов
В конце 1940-х годов проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Предпринимавшиеся в тот период времени попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц. К таким делам относились: дела по жалобам на неправильности в списках избирателей; дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дела о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. В 1950–1960-е годы тематика «административной юстиции» не находила большого интереса ни у законодателей, ни у ученых-юристов. Поэтому каких-либо заслуживающих внимания исследователей фактов развития административной юстиции в данный период не наблюдалось.
Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции в Советском Союзе (России) исследовалась в 1970–1990-е годы. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д.М. Чечота «Административная юстиция (теоретические проблемы)», вышедшая в 1973 г. в издательстве Ленинградского государственного университета22. Д.М. Чечот обосновывал необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следовало ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб23.
Ученые высказывали мнение и о больших возможностях, которые заложены «в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации»24. Более того, еще в конце 1960-х – начале 1970-х годов авторы научных трудов рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции25, хотя еще раньше (в середине 1940-х годов) в России публиковались работы и под таким названием: «В советском праве не может быть административного иска»26. Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления27. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в середине 1970-х годов. А.Т. Боннер и Д.Н. Бахрах28. В.И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений29.
Именно в это время проблемы административной юстиции стали напрямую рассматриваться в контексте теории административного процесса. В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса – гражданскому и уголовному – приводились следующие аргументы: 1) специфика административных споров между гражданами и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права, например состязательности, материальной истины, равенства сторон, устности процесса.
Очень краткий экскурс в «историю» исследуемого вопроса позволяет судить о доминировании в теоретических суждениях ученых той поры так называемого широкого подхода к пониманию административного процесса; при этом в основу конструирования административно-процессуальной формы была положена юридическая процедура функционирования исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Следовательно, c одной стороны, отстаивались широкий профиль и универсальность гражданско-процессуальной формы, а с другой – отрицалось право на самостоятельное правовое установление административного судопроизводства. И оба подхода не позволяли исследователям того времени выйти «из плена» невероятно устаревших представлений об административно-процессуальной форме.
Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами).
Закон СССР от 30.06.1987 № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан»30 распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанцией (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т. е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, т. е. вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений.
Однако и указанный советский Закон, и внесенные в него изменения от 20.10.1987 вряд ли можно было признать полноценным достижением демократии и верховенства права, так как в нем допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права.
02.11.1989 был принят новый законодательный акт – Закон СССР от № 719-I «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», который внес ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел. Отныне стало возможным обжалование в суд решений самих органов государственного управления. Вместе с тем гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные административные правовые акты; при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчиненности (правило так называемой административной преюдиции). Действовавший до 15.09.2015 (до момента вступления в силу КАС РФ) Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров граждан с органами управления, исполнительной властью).
Административная юстиция в период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.
Итогом первой в России дискуссии о сущности и перспективах развития административной юстиции (конец XIX – начало XX в.) явилось принятие 30.05.1917 Временным правительством Положения о судах по административным делам.
Результатами второй масштабной научной дискуссии о содержании российской административной юстиции и перспективах ее развития (конец XX – начало XXI столетия) являются:
1) принятие Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;
2) разработка проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (2000 г.) и проекта Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве (2003–2006 гг.);
3) поручение Президента РФ от 22.12.2012 о необходимости представления до 01.03.2013 для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также поручение о формировании в системе судов общей юрисдикции судебных коллегий по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц (срок – до 01.03.2013);
4) подготовка монографий и множества научных статей, посвященных формированию российской модели административной юстиции31.
Путь от идеи создания специального административного процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения административных дел до кодификации законодательства об административном судопроизводстве был непростым и многоэтапным. Административное судопроизводство на протяжении почти двух последних десятилетий являлось сложно разрешаемой (на каком-то этапе дискуссий оно даже казалось неразрешимой) проблемой. Этот важнейший административно-процессуальный институт получил завершающее новое позитивное осмысление и развитие лишь в 2013–2015 гг.
Основной причиной и одновременно важнейшим позитивным фактором, способствовавшим дальнейшему развитию теории административной юстиции в России, стала конституционно-правовая норма, содержащаяся в принятой 12.12.1993 Конституции РФ (ч. 2 ст. 118): «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Таким образом, в российском законодательстве впервые появился новый термин «административное судопроизводство» (или «административное правосудие»). Вместе с тем и сегодня (почти через 25 лет после принятия Конституции РФ) в стране не утихают споры относительно понимания содержания данного понятия.
Большой интерес ученых-юристов и практиков (например, судей, работников юстиции, прокуроров) к изучению главных проблем административной юстиции в начале 1990-х годов был обусловлен необходимостью обеспечения эффективной судебной защиты прав и свобод граждан от действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц; создания условий для установления верховенства права в деятельности публичной администрации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; создания законодательных предпосылок и оснований для формирования системы надлежащего государственного управления; выявления значения административной юстиции в проведении реформы российского административного права; уточнения теоретических позиций по вопросам административного судопроизводства, административного процесса и административных процедур; развития российского процессуального законодательства (принятие в 2001 г. КоАП РФ, в 2002 г. – АПК РФ и ГПК РФ); проведения реформирования судебной власти в России (начиная с 1992 г.); разработки положений, направленных на улучшение практики организации и функционирования административного судопроизводства; определения новых направлений его реформирования.
Верховный Суд РФ в сентябре 2000 г. внес в Государственную Думу для рассмотрения проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который остался фактически без внимания законодателей. Таким образом, указанный законопроект не стал законом, а в России не появились специализированные административные суды32.
По мнению разработчиков указанного законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно отнести (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагалось отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.
Эти суды действовали бы в отношении нескольких районов субъекта РФ.
История кодификации законодательства об административном судопроизводстве
Ученые предлагали провести кодификацию процессуальных правовых норм в области административной юстиции в Административно-процессуальном кодексе33 (1998–2001). Началась разработка проектов Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»34 или Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве35.
Следующим шагом в развитии законотворчества в сфере административной юстиции явился проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (КАС), разработанный в 2003 г. Советом при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации36 был опубликован в 2004 г., он имел лишь научно-теоретическое значение и до результативного обсуждения законодателей не дошел.
Правовое регулирование рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, получили закрепление в АПК РФ 2002 г. Был определен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право. В каждой стране формирование соответствующей отрасли процессуального права происходило по-разному: с учетом традиций правовой жизни и развития, исторических особенностей в государственно-правовом строительстве, специфики планирования и реализации многочисленных реформ и преобразований. Однако во многих странах сложились некоторые закономерности установления судебного контроля за административными полномочиями должностных лиц, одна из которых включает разработку специального закона об административном судопроизводстве. Как уже было отмечено, наряду с этим обсуждались идеи разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»37 или КАС РФ. Существовали и иные концептуальные предложения по созданию российского административно-процессуального кодекса38. Несмотря на различные предложения по наименованию административно-процессуального закона, фактически одинаковыми были представления о содержании и структуре данного законодательного акта.
С появлением в марте 2013 г. проекта КАС РФ стало очевидно, что развитие административного правосудия как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-процессуальных норм позволят укрепить административно-правовую защиту. Содержание проекта КАС РФ показывало возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию в полной мере конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. Важнейшими процессуально-правовыми нормами стали принципы административного судопроизводства, среди которых проект КАС называл: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность, открытость, непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; обязательность судебных актов.
Сегодня можно говорить о полноценной кодификации административного процессуального законодательства в Российской Федерации, учитывающей назначение административного судопроизводства в судебной власти и чрезвычайно важное значение этой формы ее осуществления в стране. При этом законодатель отверг всесторонне обсуждаемую в специальной литературе идею учреждения в России специальных административных судов.
Важным юридическим целевым и содержательным ориентиром для судебной практики по административным делам стало постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Как следует из названия постановления, Пленум ВС РФ разъяснил лишь некоторые, наиболее сложные, вопросы осуществления административного судопроизводства. Конечно, с точки зрения значимости и востребованности судами данного постановления Пленума ВС РФ следует подтвердить своевременность рассмотрения этого вопроса, ибо главная цель содержащихся в нем разъяснений – обеспечение единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве. Многие сложные вопросы судебного правоприменения получили должную конкретизацию; противоречивое процессуально-правовое регулирование было разъяснено с позиций сложившихся в практике процессуально-правовых стандартов рассмотрения административных дел; сделаны юридические акценты на публично-правовых особенностях рассматриваемых судами административно-правовых споров. Словом, данное постановление Пленума ВС РФ явилось своевременным и полезным для формирования правильной судебной практики по административным делам.
Как стало заметным за 10-летний период действия КАС РФ, уже произошли отдельные корректировки административного процессуального законодательства, направленного на повышение эффективности порядка рассмотрения публично-правовых споров и, соответственно, гармонизацию сферы административных и иных публичных правоотношений посредством взаимосвязанного действия норм административного и цивилистического процессов, например норма о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства (ст. 16.1 КАС РФ). Здесь речь идет о приоритетности и разграничение областей гражданского и административного судопроизводства, т. е. о выборе судом гражданского или административного процессуального способа разрешения дела (или порядка судопроизводства по конкретному делу). Принятое Пленумом ВС РФ постановление от 03.10.2017 № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» содержит предложение о дополнении КАС РФ и ГПК РФ нормами, которые предоставляют суду право в спорных ситуациях выбирать надлежащий порядок рассмотрения дела (переход к рассмотрению дела по правилам административного или гражданского судопроизводства). Результатом реализации такого предложения стало появление в КАС РФ новой статьи (ст. 16.1) – «Переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства». Для решения данной задачи суду предоставляется право вынесения определения о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского или административного судопроизводства с целью прекращения рассмотрения дела в ненадлежащем порядке и продолжения его рассмотрения по правилам КАС РФ или ГПК РФ, т. е. выбрав надлежащий путь (процессуальный порядок) административного или гражданского судопроизводства. Если направленное в суд заявление содержит несколько взаимосвязанных между собой требований и при этом одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а другие – в порядке административного судопроизводства и разделение данных требований невозможно, то дело должно рассматриваться и разрешаться в порядке гражданского судопроизводства. Если в суд предъявляется исковое заявление, которое содержит несколько требований и при этом одни из них подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие – по правилам гражданского судопроизводства, и если их раздельное рассмотрение возможно, то судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. В случае, когда иные предъявленные в суд требования, которые подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, то вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с положениями законодательства о гражданском судопроизводстве на основании засвидетельствованных им копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов. Если иные предъявленные в суд требования, которые должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, не подсудны данному суду, то судья возвращает исковое заявление в части таких требований в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ. Наконец, последнее правило: если суд в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу установит, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, то выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства. Данные правила по переходу к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства действуют и при разрешении отдельных категорий административных дел. Например, если в административном исковом заявлении содержится требование о возмещении вреда, причиненного нарушением условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении имуществу и/или здоровью административного истца, то суд должен принять решение о переходе к рассмотрению этого требования по правилам гражданского судопроизводства в соответствии со ст. 16.1 КАС РФ.
§ 2. КАС РФ в системе процессуального права: современная юридическая модель административного судопроизводства и дискуссия о его отраслевой принадлежности
Юридическая модель современного административного судопроизводства определяется задачами данного вида правосудия. Задачи административного судопроизводства выражают общий юридический смысл судебной деятельности, а также предопределяют социально-правовую ценность, юридическую содержательность и особенности административной процессуальной формы, созданной в КАС РФ для рассмотрения и разрешения административных дел. Задачи определены в законе для достижения цели административного судопроизводства, заключающейся в создании гарантий надлежащего функционирования установленной в КАС РФ системы административного судопроизводства. они содержат гарантии для эффективной правовой защиты в сфере административных и иных публичных правоотношений, улучшения судебного контроля за деятельностью публичной администрации, укрепления режима законности. Административный иск усиливает характерные черты задач административного судопроизводства и обусловливает особенности процессуальных правоотношений, порождаемых направлением в суд общей юрисдикции административного искового заявления.
Если говорить о главном применительно к задачам судопроизводства, то они демонстрируют предметную сущность судебной власти, основные порядки и правила ее организации и осуществления. Решение задач административного судопроизводства способно укрепить правовую систему страны и показать соответствие судебной власти принципам правовой государственности. Задачи39 административного судопроизводства установлены в ст. 3 КАС РФ. К ним относятся: 1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; 2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; 3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; 4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений; 5) мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Задачи в самом общем виде позволяют определить основные направления судебной деятельности с целью полноценного обеспечения реализации административного судопроизводства; они предназначены также для детализации юридического значения административного судопроизводства, создавая при этом гарантии для надлежащего функционирования сферы административных и иных публичных правоотношений. Задачи судопроизводства выражают общий юридический смысл судебной деятельности по рассмотрению дел (правовых споров) и обусловливают главнейшие черты российской модели административного судопроизводства. Цель административного судопроизводства заключается в создании гарантий надлежащего функционирования установленной в КАС РФ системы административного судопроизводства. Задачи же административного судопроизводства призваны достигнуть эту цель40 посредством созданных процессуальных механизмов и правовых средств. Ученые, критически относящиеся к высокой степени абстрагирования при определении цели судопроизводства, предлагают считать целью судопроизводства «конкретный результат в виде судебного санкционирования итогов судопроизводства»41, т. е. вынесение судом итогового постановления, в котором и закреплены правовые результаты судопроизводства.
Задачи административного судопроизводства обеспечивают системность административного судопроизводства и определяют основные направления процессуального правового регулирования порядка рассмотрения и разрешения административных дел. В задачах административного судопроизводства в полной мере и сбалансированно отражается главное процессуальное правовое содержание деятельности суда по формированию эффективной правовой защиты оспариваемых или нарушенных прав, свобод и законных интересов.
Задачи административного судопроизводства считаются основными задачами разрешения публичных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, ибо они обусловливают саму потребность в создании специальной административно-процессуальной формы, формировании достаточных и полноценно функционирующих в административном правосудии процессуальных институтов, направленных на решение иных задач, которые законодатель дополнительно закрепляет за многочисленными элементами и институтами административного судопроизводства. Здесь можно привести как пример задачи, которые нужно решать при применении мер предварительной защиты по административному иску, ибо они обеспечивают как реальность исполнения окончательного судебного решения по административному делу, так и предотвращение вреда (ущерба) заинтересованным лицам.
Задачи административного судопроизводства призваны обеспечивать в надлежащем административно-процессуальном порядке (т. е. в «порядке административного судопроизводства») рассмотрение и разрешение административного дела, юридическая конструкция которого дает основания для принятия законного, справедливого, обоснованного и правильного решения по делу. Создание многочисленных административно-процессуальных институтов в системе административного судопроизводства произошло из-за необходимости установления порядка разрешения как общих, так и специальных задач административного судопроизводства. Если посмотреть на сущность задач административного судопроизводства, то их правовое закрепление обусловлено существованием как материального (общего) административного права, так и иных отраслей права, в которых заключены те или иные публично-правовые нормы, призванные регламентировать отношения в области публичного управления.
Наконец, существование задач административного судопроизводства, являясь проявлением общей традиции в обосновании назначения самого правосудия, объявляется и необходимостью создания надлежащего правового механизма судебного контроля за исполнительной властью, деятельностью исполнительных органов публичной власти, решениями, действиями (бездействием) государственных и муниципальных служащих, должностных лиц. Иными словами, задачи административного судопроизводства неразрывно взаимосвязаны с функционированием административной юстиции, действующей в российской правовой системе как институт, обеспечивающий судебный контроль за деятельностью публичной администрации и направленный на создание в стране надлежащего государственного управления, поддержку и укрепление режима законности в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Особенности административных и иных публичных правоотношений создают прочную основу для развития и процессуальных правоотношений в системе административного судопроизводства. Вместе с тем ученые часто делают вывод о том, что административно-процессуальные отношения, имея «некоторые особенности», в принципиальном плане не имеют отличий «от гражданских и арбитражных процессуальных правоотношений»42. На практике, конечно, практически невозможно установить глубокие различия именно в процессуальных правоотношениях, обусловленных предназначением и структурой процессуальных форм, характерных для различных видов судопроизводства. Однако задачи административного судопроизводства, показывая общие характеристики процессуального права, несомненно, предопределяют и раскрывают в административном судопроизводстве отдельные особенности порядка административного правосудия. Административный иск43 усиливает характерные черты общих задач административного судопроизводства и формирует особенности процессуальных правоотношений, порождаемых направлением в суд общей юрисдикции административного искового заявления44. Важно заметить, что определенные в КАС РФ задачи административного судопроизводства формируют правовую атмосферу реализации судом дискреционных полномочий; таким образом, задачи административного судопроизводства можно считать важнейшими факторами применения в данном виде правосудия судебного усмотрения45.
Модель административного судопроизводства предопределена особенностями «сферы административных и иных публичных правоотношений». В эту сферу традиционно включаются: 1) отношения, которые возникают при установлении и соблюдении правовых режимов публичного управления (например, учреждение административных органов и иных органов публичного управления; учреждение органов публичной власти федеральных территорий, а также органов местного самоуправления; издание нормативных и ненормативных правовых актов; учреждение системы и порядка осуществления государственного контроля (надзора), формирование системы и видов государственной службы, а также реализация правового статуса государственных служащих; административная конфликтология); 2) отношения, возникающие в результате принятия незаконных решений (или совершения действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, обладающих административными властными полномочиями по отношению к физическим лицам и организациям. Доктринальный и структурный теоретико-правовые анализы сферы административных и иных публичных правоотношений осуществляются посредством методов административно-правового регулирования. «Сфера административных и иных публичных правоотношений» отражает особенности правовой среды и юридической действительности, где действуют нормы публичного права, которые устанавливают порядок публичного управления и область возникновения административных и иных публичных споров, «реализация отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям», «судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий», «решения, действия (бездействие) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», «административные дела об оспаривании» – главнейшие характеристики предмета регулирования КАС РФ, отражающие особенности правовой среды, в которой действуют административно-правовые нормы, устанавливающие порядок публичного управления и область возникновения административных и иных публичных споров. «“Спорность” и “характер спорности” публичного правоотношения» – особенность сферы административных и иных публичных правоотношений (ч. 3 ст. 135 КАС РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 38 КАС РФ административный спор – это спор, возникающий из административных или иных публичных правоотношений (см. также ч. 2 ст. 41 КАС РФ). Как известно, предметом административного спора могут являться права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений. Часть 4 ст. 4 КАС РФ отмечает такую характеристику сферы административных и иных публичных правоотношений как основанность на властном подчинении одной стороны другой. «Административный или иной публичный спор» (ч. 3 ст. 4 КАС РФ) есть фактически причина и основание для начала судебных процедур в системе административного судопроизводства. КАС РФ наряду с термином «сфера административных и иных публичных правоотношений» устанавливает и понятие «публичная сфера» (ч. 1 ст. 5 КАС РФ). Для указанной сферы публичных правоотношений КАС РФ выделяет в качестве важнейшей характеристике «спорность» данных правоотношений (ч. 2 ст. 5 КАС РФ). Среди участвующих в административном деле лиц могут быть органы или должностные лица, осуществляющие публичные полномочия, а должностные лица, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (ч. 2 ст. 38 КАС РФ). Таким образом, наличие контрольно-надзорных функций и иных публичных функций является характеристикой сферы административных и иных полномочий. Наконец, сфера административных и иных публичных правоотношений содержит в качестве важнейшего признака обеспечение «публичных интересов» (ч. 1 ст. 40 КАС РФ), т. е. законом гарантируется в соответствующих случаях защита прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также публичных интересов.
Юридической нормативной основой осуществления судебной защиты в России является КАС РФ. Суды в порядке административного судопроизводства могут разрешать подведомственные им административные дела двух видов:
1) административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений: а) административные дела об оспаривании, например: нормативных правовых актов полностью или в части; актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей, б) административные дела о защите, например: избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в) административные дела о присуждении, например: компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;
2) административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, например: а) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами; об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра, б) прекращении деятельности средств массовой информации, в) взыскании обязательных платежей и санкций; временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении. КАС РФ предусматривает и иные категории административных дел (п. 2–3 ст. 1 КАС РФ).
Принятие КАС РФ коренным образом изменило представление о национальной модели административной юстиции и ее будущем в России. Теперь российская модель административной юстиции получила правильную, адекватную и надлежащую реализацию в процессуальных порядках указанного кодифицированного административно-процессуального закона.
Вместе с появлением в тексте Конституции РФ ч. 2 ст. 118 внимание к административному судопроизводству стало совершенно иным, а именно: теперь на него стали смотреть как на один из важнейших видов российского судопроизводства и как на специальную форму реализации судебной власти в стране. Далее возник вопрос: в каких процессуальных формах может осуществляться административное судопроизводство: в рамках действовавшего на тот момент гражданского и арбитражного процессуального процесса либо оно может быть выделено в отдельную ветвь правосудия? Победила идея принятия Кодекса административного судопроизводства. Следовательно, появился новый порядок рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции.
Юридическое значение административного судопроизводства (КАС РФ) для судебной и административной деятельности, для развития правовой системы заключается в следующем.
1. Принятие данного закона стало новым этапом в развитии как процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений), так и общего административного и административного процессуального права. Это позволило создать законченную систему административно-процессуального регулирования отношений, связанных с оспариванием в суде решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц. Действующая с 1993 г. система судебной защиты от незаконных действий или решений, нарушающих права и свободы граждан, частичное регламентирование в ГПК РФ и АПК РФ порядков рассмотрения соответствующих дел, очевидно, не составляли безупречной системы, обеспечивающей эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций. Главным образом данную систему нельзя было считать надлежащей с точки зрения единства предмета, логики взаимодействия материальной и процессуальной правовой регламентации.
2. Теперь появилась новая административно-процессуальная форма, базирующаяся на главных элементах системы административного судопроизводства как специального порядка разрешения судами общей юрисдикции административных дел (административных и иных публично-правовых споров). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие этой процессуальной формы, основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном Законе.
3. КАС РФ – система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса.
Здесь важно кратко остановится на проблемах понимания современного административного процесса. Дискуссия о содержании российского административного процесса уходит своими корнями в 60-е годы XX столетия. Нерешенность данной проблемы в то время объяснялось отсутствием развитого административного процессуального законодательства в стране. В советской юридической литературе того времени доминировал термин «процесс правоприменительной деятельности органов управления», давалась «общая характеристика административных производств», выделялись «учредительное производство», «выработка актов планирования», «производство по осуществлению оперативной деятельности органов управления», «регистрационные действия», «заключение административных договоров», «рассмотрение дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан и служащих аппарата управления», «разрешение административных споров», «производство о применении принудительных мер в сфере управления»46. Не был чуждым советской юридической науке и термин «управленческая процедура»47, что позволяет надеяться на возможность указанного слова («процедура») при разработке в России проекта Федерального закона «Об административных процедурах».
В настоящее же время создано административное процессуальное законодательство, действуют многочисленные законодательные и иные нормативные правовые акты, которые устанавливают квази-процессуальные порядки и правила в системе организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления. Сегодня существует много точек зрения на понимание и структуру современного административного процесса. Однако к важнейшим относятся следующие: 1) интегративная теория административного процесса, позволяющая, по мнению авторов, построить эффективную модель российского административного процесса; 2) судебная теория административного процесса, в которой административный процесс рассматривается как административное судопроизводство, осуществляемое по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ).
Можно уверенно предположить, если учитывать конституционно-правовые основания становления и развития административного процесса (добавляя сюда, к сожалению, отсутствующие в Конституции РФ предписания для организации государственного управления и взаимодействия граждан с публичной администрацией), действующее административное процессуальное законодательство, а также установленную в процессуальном праве терминологию, целесообразно считать административное судопроизводство, осуществляемое по правилам КАС РФ и некоторых иных процессуальных законов. Сформировавшаяся в 2015 г. в связи с принятием КАС РФ новая административная процессуальная форма и обусловила учреждение административного процесса как судебного процесса по административным делам. Можно уверенно предположить, что весьма трудно вмиг отказаться от кажущейся непоколебимой теории «судебного» и «внесудебного», «узкого» и «широкого» административного процесса. Ведь очевидно, что строгость правовой регламентации административно-процессуальной деятельности (именно как судебной деятельности) исключает спор о множественности административных процессов. Базовых (не второстепенных) законодательных актов, определяющих тот или иной вид публично-управленческой деятельности под названием «административный процесс», в России не существуют. Другие юридические термины (наименования), относящиеся к «административным производствам» (например, «контрольно-надзорному», «исполнительному», «нормотворческому», «правоприменительному», «правоохранительному»), «административным процедурам», «административным порядкам», «административным регламентам», «управленческим правилам» и т. д., весьма часто встречаются в многочисленных нормативных правовых актах. Однако все они так и остаются «производствами», «процедурами», «порядками», «регламентами» и «правилами» (т. е. не процессом в строгом смысле этого слова). Речь идет именно о терминологии, а не об отрицании наличия в законодательстве отмеченных производств. Вряд ли возможно причислять их к административному процессу лишь на основании включенности в сферу публичного управления и функционирования в системе исполнительной власти. Да, и современный российский законодатель пока не взял на себя «смелость» одним и тем же термином (как то «административный процесс») назвать всю деятельность органов исполнительной власти по осуществлению функций государственного управления или реализации управленческих процедур. Нисколько не приходиться сомневаться в том, что, что каждый ученый-административист, конечно же, разделяет идею о наличии в системе публичного управления большого разнообразия «процедурных особенностей», «стадийности», «этапов», «правил» осуществления всякой управленческой деятельности и определенных порядков принятия административных правовых актов. Иначе говоря, невозможно не замечать существование в публичном управлении административных производств и таких сфер, где функционируют динамичные (постоянно «находящиеся в движении» для достижения правового результата) административно-правовые нормы и институты, процедурно развивающиеся во времени с целью решения соответствующих задач управленческого воздействия, исполнения функций государственного управления и вообще административного правоприменения. Простое обнаружение такого «процесса» внутри публичного управления и его соотносимость с публичной администрацией не позволяет нарекать его административным процессом. Едва ли некоторое «движение» или очевидную «процедурность» в области административно-правовых отношений, нечто «перемещающееся» в «управленческом юридическом пространстве» нужно безосновательно, почти автоматически, без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности и признавать все это основой для новейшей «управленческой» концепции административного процесса (такой подход был уместен и дискутировался в теории права в 60-е годы прошлого века). Так можно довольно стремительно дойти и до «утвердительного» ответа на вопрос: «публичное администрирование» и «государственное управление» – это административный процесс? К сожалению, сегодня не определены главные подходы к пониманию административно-процессуальной деятельности. Важен поиск смысла отраслевого правового характера и точного назначения административного процесса. Здесь много вопросов: где возникает административный процесс? В связи с появлением каких обстоятельств и при каких условиях? Что требует от теории административного процесса концепция правового государства, разделения властей и принципы организации и функционирования публичной власти? Казалось бы, это очень простые и достаточно старые вопросы. Однако думается, что их нужно задавать и пытаться отыскивать ответы на них.
4. КАС РФ будет оказывать мощное влияние на повышение качества осуществления судебной власти, укрепление законности при осуществлении управленческих действий и принятии административных актов, установление гарантий правовой защиты физических лиц и организаций. Этот процессуальный закон приводит структуру правосудия в надлежащий порядок, который должен отвечать стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.
5. Применение судами общей юрисдикции процессуальных норм КАС РФ будет как способствовать совершенствованию порядка принятия административными органами административных актов, так и в более общем плане воздействовать на законотворческую деятельность по разработке проекта Федерального закона «Об административных процедурах».
Административная реформа 2003–2004 гг. в итоге определила системное правовое регулирование отношений в области публичного управления. Однако нормативного правового регулирования наиважнейшего в практике публичного администрирования механизма принятия административных актов, который незаменим никакими иными административно-правовыми институтами (в том числе и административными регламентами), создано не было; в указанной сфере правоотношений должны доминировать порядки и принципы законодательства об административных процедурах.
Как известно, административные акты – это центральный институт в системе общего административного права, в котором сосредоточены, с одной стороны, вся юридическая сила и авторитет административной власти, государственной службы, властных полномочий должностных лиц, а с другой – творческий потенциал индивидуального административного правоприменения. И здесь также возникает вопрос о необходимости конституционно-правового установления основных принципов административных процедур, положенных в основу публично-управленческой деятельности по принятию административных правовых актов. Очень важна конституционно-правовая норма, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Однако не менее значимой должна быть правовая норма, указывающая на необходимость правовой регламентации порядка принятия административных правовых актов.
Создание законодательства об административных процедурах после принятия КАС РФ остается фактически единственной не решенной на законодательном уровне глобальной проблемой в сфере современного российского административного и административного процессуального законодательства.
Созданию института административных процедур способствует полномасштабное исследование основных теоретико-прикладных проблем правового установления и применения административных процедур. Что же будет достигнуто с принятием закона «Об административных процедурах»? Во-первых, будет установлен надлежащий порядок осуществления административных действий в рамках одной из важнейших правовых форм публичного управления; во-вторых, сформируется основа для эффективного обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, взаимодействующих с публичной властью и ее органами; в-третьих, административное правовое регулирование управленческих отношений приобретет должную системность и полноценную структурированность; в-четвертых, не только гармонизируется внутренняя структура механизма административно-правового регулирования, но и сложится основа для эффективной судебной правовой защиты по административным делам, т. е. будет обеспечено правильное и законное разрешение административных и иных публичных споров; в-пятых, будет достигнуто решение установленных в КАС РФ задач административного судопроизводства (ст. 3) на всех этапах данного вида реализации судебной власти.
На протяжении всего времени практического применения КАС РФ среди как теоретиков права, так и юристов-практиков (судей, должностных лиц административных органов) не завершается дискуссия (а порой и непримиримые споры) о назначении этого процессуального закона, «природной» взаимосвязи структуры и содержания КАС РФ с ГПК РФ и АПК РФ (цивилистическим процессом), юридическом значении административно-процессуальных правовых норм, обеспечивающих надлежащий порядок рассмотрения и разрешения административных дел. Административное судопроизводство и сам КАС РФ по-разному оцениваются учеными-административистами и процессуалистами, т. е. специалистами в области цивилистического процесса. Как правило, ученые – специалисты в области гражданского процесса высказывают следующее мнение: КАС РФ представляет собой копию ГПК РФ или подредактированные тексты ГПК РФ и АПК РФ. На рубеже 2013–2015 гг., когда был разработан проект Единого гражданского процессуального кодекса, в структуру последнего наряду с гражданским судопроизводством предлагалось включить и административное судопроизводство. Однако возобладала все же точка зрения, в соответствии с которой порядок разрешения административных дел получил соответствующую кодификацию в КАС РФ, а само административное судопроизводство было исключено из сферы цивилистического процессуального правового регулирования.
По мнению ученых-административистов, сложившиеся в доктрине гражданского процесса позиции относительно понимания административного судопроизводства лишь на основе «единства гражданского процесса цивилистического типа» отрицательно сказались на создании «российской концепции административного судопроизводства», определяющего его как «вид административного процесса и правосудия административного типа»48.
Таким образом, на протяжении последних лет в теории российского процессуального права (сюда мы относим и административное процессуальное право, «судебный административный процесс») вырабатывались, аргументировались и развивались диаметрально противоположные подходы к оценке процессуальных норм КАС РФ и их отраслевой принадлежности.
Ученые отождествляют процессуальные формы рассмотрения как частноправовых споров, так и дел, которые возникают из публичных правоотношений, ссылаясь при этом на Концепцию единого ГПК РФ: «гражданский процесс предполагает рассмотрение и разрешение не только собственно гражданских дел, но и дел, возникающих из публичных правоотношений, которые по своей природе являются административными делами. Соответственно, рассмотрению и разрешению этих дел свойственно административное судопроизводство, как разновидность в данном случае цивилистического судебного процесса»49. Просмотр данного положения с таким логическим построением позволяет сформулировать вопрос: возможно ли (конечно, с учетом новых знаний и действия нового процессуального законодательства) относить рассмотрение и разрешение судами административных дел (возникающих из публичных правоотношений) к предмету гражданского процессуального правового регулирования и после этого утверждения сразу же констатировать подчиненность административного судопроизводства цивилистическому судебному процессу? А ведь именно «природа административных дел», очевидно, отличается от природы гражданских дел50 и может быть положена в основу установления известной юридической обособленности административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране. Да, и цели различных видов судопроизводства, должны обусловливать их сущность, предназначение и отличительные черты51.
Исследователи проблем административной юстиции и административного судопроизводства (тех, кого принято относить к административистам) последовательно развивают идею развития административной юстиции до системы материально- и процессуально-правовых институтов, которые надлежащим образом соответствовали бы высоким стандартам конституционного государства и основывались бы в том числе на конституционных ценностях, к коим, очевидно, нужно относить самостоятельное и организованное в специальной процессуальной форме административное судопроизводство.
Внесенные законодателем в КАС РФ изменения и дополнения, учитывая значение административного судопроизводства для правовой системы страны, расцениваются учеными как специально разработанная правовая политика по приданию данному закону надлежащей административно-процессуальной формы52. Однако эти же новации, по мнению других ученых, направлены на решение глобальной задачи по «процессуализации КАС РФ», «встраиванию его в развивающуюся и единую цивилистическую процессуальную форму»53. Несомненно, КАС РФ рассматривается и как важнейший законодательный акт, применение которого способно повышать эффективность государственного управления в стране и корректировать законодательство об административных процедурах54.
В советской и постсоветской истории развития процессуального законодательства идея внедрения институтов административной юстиции в практику государственной и судебной деятельности решительно не поддерживалась научным сообществом, в основном подвергалась существенной критике. В этом смысле современные оценки, отрицающие самостоятельность и специальное предназначение КАС РФ и утверждающие ненужность самой кодификации законодательства по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров, возникающих из административных правоотношений, становятся лишь доказательством неизменных подходов в уже спланированной и разделяемой многими логике аналитической деятельности с заранее известными результатами.
Административное судопроизводство во многих странах на всех этапах его становления, формирования специальных судебных органов вызывало множество критических суждений ученых. Одни поддерживали развитую на конкретном историческом этапе модель специализированного административного правосудия; другие бескомпромиссно и негативно расценивали юридический потенциал, заложенный законодателем в его содержание.
Административное судопроизводство всегда рассматривалось с разных сторон, т. е. обсуждалось не только как проблема специального судебного контроля за публичной администрацией, но и как полезная процессуальная форма, используемая для разрешения юридических споров (конфликтов). Развитие административного судопроизводства на протяжении многих десятилетий (в некоторых странах – и столетий) сопровождалось вырабатыванием общих и специальных признаков данной формы осуществления судебной власти, деятельность которой нацелена на юридическую защиту субъективных публичных прав. При этом в Европе и Америке складывались различные материально-процессуальные модели административного правосудия. В европейских странах, несмотря на достаточную общность создаваемых теоретических концептов организации и деятельности административных судов, формировались отличительные особенности.
Принципиально верный подход используют ученые (например, профессор Т.В. Сахнова55), которые при выяснении сущности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в первую очередь прибегают к исследованию таких понятий, как «административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство», «административный юрисдикционный процесс», «административные дела».
Именно на основе института административной юстиции во многих странах формировалась «настоящая» система юридической защиты от неправомерных действий и решений органов публичной власти, а именно система административного судопроизводства, т. е. порядок разрешения административно-правовых споров и, соответственно, административных дел регламентируется специальным административным процессуальным законодательством. На примере оспаривания нормативного акта ученые раскрывают правовой потенциал административной юстиции в качестве важнейшего средства защиты частных интересов личности56.
Кодекс административного судопроизводства устанавливает судебный процесс разрешения административных споров, сформировавшихся в области осуществления органами публичного управления действий и принятия решений, и полноценно определяет процессуальные порядки судебной деятельности по осуществлению контроля за публичным управлением. Данный факт в полной мере показывает, что при осуществлении административного правосудия суды могут проверять законность (правомерность) управленческих действий и решений административных органов. Следовательно, публичное управление находится под контролем судебной административной юрисдикции. Все указанные сферы административного судопроизводства взаимосвязаны между собой; их историко-правовое развитие находилось во взаимозависимости от распространяющихся тенденций по созданию конституционного государства; правовая государственность и необходимость гарантирования субъективных публичных прав граждан порождали идею формирования самостоятельного вида судопроизводства, а именно административного правосудия. Поэтому и стало традиционным четко отграничивать в судебной системе разрешения споров, возникших в области публичного управления, и дел, рассматриваемых обычными судами (гражданских дел).
После принятия КАС РФ главнейшими задачами науки административного права остаются исследование и уяснение «социальной ценности административного судопроизводства и его структуры как формы осуществления судебной власти», осмысление «административного судопроизводства в структуре административно-процессуального института»57.
Как уже многократно отмечалось, представители науки гражданского процессуального права и административного права по-разному смотрят на природу «норм и институтов, регулирующих административное производство»58. Отстаивается мнение, что установленные в КАС РФ нормы необходимо относить из-за «своей природы» к гражданским процессуальным59, – их невозможно представить даже как подотрасль, скорее это «среднее звено в системе гражданского процессуального права»60. В число аргументов таких утверждений включается схожесть характерных черт этапов перечисляемых автором трех производств в суде первой инстанции (исковое производство; производство, возникающее из административно-правовых отношений; особое производство), а именно: возбуждение и подготовка гражданского дела к судебному разбирательству, его рассмотрение и разрешение61. Однако при этом вновь не обращается внимание на различный правовой характер и особенности гражданских и административных дел, как бы презюмируется как встроенность административных дел в систему гражданских дел, так и универсальность процессуальной формы для их разрешения. А этапы, стадии и прочие процессуальные правовые институты могут быть действительно одинаковыми по наименованию, структуре, юридическому значению в процессе, процедурным свойствам. Если подходить только с указанных процессуальных позиций, например к уголовному судопроизводству, то также можно утверждать, что разрешение уголовных дел происходит в рамках весьма похожих процедур, стадий и этапов… Так недалеко и до констатации, что вообще все виды судебной процессуальной деятельности обладают равными характеристиками и могут быть объединены одной и той же процессуальной формой. Однако ирония, сомнительность и очевидная несерьезность наших суждений вполне понятна. Использование такой логики формирования вывода – это демонстрация самой возможности построения такой системы определений, доводов, обобщений.
К тесному сотрудничеству и единству науки и практики призывают и процессуалисты. Здесь весьма интересен и продуктивен выдвигаемый профессором Л.В. Тумановой тезис, относящийся как к оценке административного судопроизводства, так и выявлению его значения в деле развития общего процессуального права. Речь идет о признании административного судопроизводства, которое находится «в одном ряду с гражданским и уголовным процессом»; при этом оно, «как наиболее молодое», должно «стать в определенном смысле вектором развития и совершенствования процессуального законодательства в целом»62.
Ученые-административисты с самого начала развивали идею о необходимости «расширения междисциплинарных подходов в изучении административного судопроизводства, в том числе путем сближения позиций с наукой гражданского процесса»63. Например, Л.А. Калинина пришла к такому выводу в 2015 г., т. е. сразу же после принятия КАС РФ, ставшего, по мнению автора, итогом «научных разработок и накопленных знаний о правовой политике в области административной юстиции»64. Таким образом, «междисциплинарные взаимодействия», поиск совместных решений и выработка надлежащих концепций совершенствования российского законодательства об административном судопроизводстве – главные направления конструктивной деятельности по решению возникающих коллизий как понимания административного судопроизводства, так и судебного правоприменения.
Трудно обойти вниманием тот факт, что в условиях уже 10-летнего действия КАС РФ и обеспечения Верховным Судом Российской Федерации единообразия судебной практики по административным делам посредством формирования правовых позиций в постановлениях своего Пленума так и не произошло «всплеска» научной активности по исследованию проблем административного судопроизводства. Пока нет оснований для утверждения о значительном росте числа диссертационных работ, монографий, научных статей, написанных по вопросам понимания и применения норм КАС РФ. Думается, одним из сдерживающих факторов (как бы это и не могло показаться странным) ослабления исследовательской активности ученых в данной сфере процессуальных правоотношений и является предельно низкая оценка КАС РФ и отрицание его содержательной состоятельности очень авторитетными и крупными учеными нашей страны. Если на протяжении многих лет целенаправленно, методично развивать и аргументировать один и тот же тезис, особенно перегруженный отрицательными характеристиками критикуемого правового института, то со временем данный тезис приобретает «преюдициальные» черты и становится уже мощным фактором, усиливающим избранный подход к принижению роли соответствующих норм и принципов (в данном случае – это КАС РФ) и уменьшению их юридического значения. В то же время, как это и встречается на практике, отрицающие какой-либо институт или даже концепцию утверждения могут развивать инициативу и стать стимулом к активизации исследовательской работы по проблемам административного судопроизводства, КАС РФ и их взаимодействия с другими видами процессуальной судебной деятельности. По мнению ученых, следует формировать «понимание самостоятельности административного судопроизводства», а при развитии теории административного судопроизводства пытаться находить свой собственный путь и проводить научную работу с опорой на «фундаментальные процессуальные исследования»65.
Административное процессуальное законодательство (административное судопроизводство) будет и в ближайшей перспективе развиваться под непосредственным влиянием юридических новелл из материального административного права. Ведь когда речь идет о порядке рассмотрения административных дел об оспаривании административных актов, то недостатки материального и процедурно-правового регулирования порядка принятия и действия административных актов (по сути, отсутствие Федерального закона «Об административных процедурах») оказывают влияние и на разрешение административных конфликтов, вызванных применением административных актов. В этом смысле авторы правильно развивают идеи об установлении и обеспечении единообразия административноправовой и административно-процессуальной терминологии, критериев оценки законности указанных актов, действий (бездействия) и признания их незаконными (недействительными)66. Иными словами, соответствующие положения КАС РФ должны быть усовершенствованы, в том числе посредством формирования надлежащего административно-процедурного законодательства.
Глава 2
Реализация принципа справедливости в административном судопроизводстве
§ 1. Природа административного судопроизводства
Принцип справедливости применительно к административному судопроизводству нашел свое закрепление не закономерно, а случайно. Случайность заключается в законодательной воле, во-первых, на выделение публичного судопроизводства из лона судопроизводства гражданского, а, во-вторых, в закреплении справедливости как принципа административного судопроизводства.
При этом нормативное соседство справедливости с законностью ставит вопрос о соотношении этих принципов. Следует отдать должное законодателю за общий ответ на этот вопрос. Речь идет о правильном применении судом норм права, соответствующем фактическим обстоятельствам дела, в результате которого граждане и организации восстановят свои нарушенные права и свободы (ст. 9 КАС РФ).
Для определения специфики реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве требуется, во-первых, определиться с природой публичного судопроизводства в современный период. Во-вторых, уточнить основные параметры принципа справедливости.
Появление в конце XX в. производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, ознаменовало собой новый этап понимания прав и свобод человека. Такое появление признало возможность осуществления публично-правовыми образованиями своей деятельности вопреки правам и свободам участников общественных отношений.
Причина таких изменений носит не столько политический, сколько социальный характер. Речь шла не о том, что ведущая политическая сила того времени в одночасье отказалась от защиты интересов граждан и всего общества, вопреки ее руководящей и направляющей роли. Имеется в виду понимание того, что результаты государственной властной деятельности по объективным причинам могут входить в противоречие с текущей социальной практикой. Риск возникновения таких противоречий и их количество не зависят от политического режима. Аксиоматичен вывод о том, что любое развитие общественных отношений опережает темпы регуляторной деятельности, осуществляемой публично-правовыми образованиями.
Противоречия обостряются не только в их абстрактном видении, но и через призму многочисленных конкретных конфликтов, облеченных в процессуальную форму. Суд имеет дело с проблемами реализации и защиты прав и свобод в конкретном месте, при конкретных условиях и в конкретное время. Именно эти обстоятельства послужили причиной появления возможности в судебном порядке оспорить властные волеизъявления государственных органов и должностных лиц.
В отечественной практике возможность оспаривания результатов государственной властной деятельности была предусмотрена в ГПК РСФСР 1964 г. Впоследствии такая возможность нашла свое развитие в рамках обновленного гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства.
Формирование процессуальной формы приобрело экстенсивный характер. На первом этапе в рамках действовавших тогда ГПК РФ и АПК РФ их соответствующие разделы определяли общие правила производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
В дальнейшем, произошло нормативное обособление публичного судопроизводства в форме кодифицированного процессуального акта. Но принятием КАС РФ дело не ограничилось. До настоящего времени в его рамках продолжается появление новых процессуальных регламентов разрешения различных административных дел, которые, по мнению законодателя, призваны укрепить процессуальные гарантии судебной защиты прав.
На рубеже XX–XXI вв. такой подход был прогрессивным по той причине, что впервые в отечественной истории заинтересованным лицам был предоставлен подобный комплекс прав, сопровождаемый процессуальными гарантиями. В этом смысле он носил важный символический и мировоззренческий характер.
Символизм заключался в придании формально равного статуса гражданину, организации и представителю мощного государственного аппарата. По крайней мере, в рамках судебного разбирательства.
Мировоззренческое значение появления процессуальной возможности состязания граждан, их объединений с государством заключается в придании судебной защите универсального характера, которая охватывает не только самостоятельные частноправовые требования, подлежащие рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства, но такие из них, удовлетворение которых связано с проверкой результатов государственной властной деятельности.
В современный период само по себе наделение гражданина или организации правом на судебное оспаривание результатов государственной властной деятельности нормативного и ненормативного характера недостаточно для реализации конечного субъективного гражданского права.
Еще полтора-два века назад судебный порядок разрешения конфликтов не знал разделения на виды судопроизводства. Общеизвестно то, что уголовный процесс выступал родоначальником процесса гражданского. Представители дореволюционной доктрины полагали, что гражданский, административный и уголовный процессы формируют систему судебного права67.
В этой связи не следует забывать о циклическом развитии процессуальной формы. Зародившись в Древнем Риме, она начала образовывать многочисленные ответвления (формулы), каждая из которых соответствовала характеру материально-правового требования.
Рецепция римского права в Средние века носила рациональный характер и воспринимала только то, что удовлетворяло текущим потребностям того общества и государства. Формирование централизованных государств требовало выработки унифицированных правил разрешения судами споров, хоть и с некоторым учетом традиций континентального и общего права.
Появление новых поколений прав в результате Французской и Октябрьской революций в целом не изменило подход к процессуальной форме как к универсальному инструменту судебного рассмотрения требований любого характера.
В современный период отечественный цивилистический процесс переживает противоречивые тенденции своего развития, в рамках которых окончательное понимание административного судопроизводства, несмотря на его нормативное обособление, еще не утвердилось.
Т.Е. Абова, которая относилась к числу современников постепенного выделения публичного судопроизводства из гражданского судопроизводства, сомневалась в рациональности подобного обособления по причине отсутствия в тот период не только специального процессуального регламента, но и административных судов68.
Текущий законодательный подход к административному судопроизводству не дает исчерпывающего ответа на вопрос о его природе, но он может быть получен при обращении к конституционному пониманию прав и свобод, а также к соотношению публичных и частных интересов.
Конституционный подход к правам человека состоит в том, что они представляют высшую ценность, а потому составляют смысл деятельности государства. Поскольку права и свободы для государства носят смысловой характер, постольку административное судопроизводство на фоне гражданского судопроизводства представляет собой вспомогательное средство восстановления и защиты нарушенного права.
Вспомогательный характер публичного судопроизводства, с другой стороны, подтверждается универсальной природой цивилистической процессуальной формы69, и не предполагает такого дробления правил разрешения судами многочисленных конфликтов, соблюдение которых привело бы к умалению самого права на судебную защиту.
Универсальность определяется здравым смыслом, при котором законодатель устанавливает общие черты разрешения судами споров, а конкретные процессуальные действия определяются судом. Речь идет о перечне лиц, подлежащих привлечению судом к разрешению дела, специфике доказывания по конкретному делу, не говоря уже о судебной оценке доказательств, порядке принятия и исполнения итогового судебного акта.
Публичные интересы, на страже которых стоят все государственные органы, не противоречат пониманию прав и свобод как высшей ценности. Если под публичными интересами понимать результат длительного обобщения множества частных интересов, согласование и учет которых на разных уровнях государственной регулятивной деятельности обеспечивают сохранение общества, то противоречия отсутствуют и на материально-правовом уровне. Суд, разрешая индивидуальный спор частноправового характера, одновременно формирует сложную структуру публичного интереса.
В таком подходе проявляется как вспомогательная, служебная роль самого государства, его регулирующей и распорядительной функций, так и следующая из этого вспомогательная природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений как логическое продолжение публичного материального права в процессуальной плоскости.
На прикладном уровне вспомогательная природа государственной властной деятельности заключается, во-первых, в том, что эта деятельность не влияет на существо самого права гражданина или организации, которое должно быть реализовано. Регуляторная природа государства лишь опосредует реализацию участниками правоотношений своих прав и свобод. Различной является степень такого посредничества.
Если речь идет об использовании участниками любых общественных отношений их позитивных регуляторов, то посредническая роль государства одновременно носит и всеобъемлющий, и гибкий характер. Гибкость состоит в том, что закон и другой нормативный правовой акт могут быть оспорены в судебном порядке при выявлении их противоречий объективно сложившимся общественным отношениям.
Государственное посредничество может обретать более узкие и конкретные рамки и облекаться в форму индивидуальных актов, которые именуются ненормативными. Однако ни масштаб содействия государства гражданам и организациям в реализации и защите их прав и свобод, ни формы такой деятельности не влияют на характер процессуальной формы, которая подлежит применению судом в случае судебного состязания гражданина с государством.
Поэтому разрешение публично-правовых споров должно происходить через призму их содействия конечной цели в виде защиты субъективного гражданского права. Исследование специфики действия принципа справедливости в рамках публично-правовых споров происходит с учетом их оценки как промежуточного этапа на пути конечной защиты субъективного гражданского права. Пусть даже этот промежуточный этап получил нормативное закрепление на данном этапе развития цивилистической процессуальной формы.
Такое понимание природы административного судопроизводства позволяет определиться с методологическими основами его исследования через призму принципа справедливости.
§ 2. Общая характеристика принципа справедливости
Реализацию принципа справедливости в административном судопроизводстве рационально исследовать применительно не к его обязательным и факультативным стадиям, а с точки зрения природы полномочий публично-правовых образований и их реализации в зависимости от характера рассматриваемых требований. То есть применительно к основным группам категорий публично-правовых споров.
Следует оговориться, что, несмотря на законодательное выделение новых процессуальных правил разрешения судами общей юрисдикции административных дел, представляется допустимым в качестве основных их категорий рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, а также дела об оспаривании актов индивидуального характера (действий, бездействий, решений).
Все остальные категории дел, получившие нормативное закрепление в КАС РФ и АПК РФ, по своей природе имеют такую же природу, что и основная группа публично-правовых споров в лице оспаривания универсальных (нормативных) индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов.
Например, оспаривание кадастровой стоимости недвижимого имущества потенциально связано не только с оспариванием решения государственного органа об установлении такой стоимости, используемой в качестве налоговой базы, но и с оспариванием нормативных правовых актов, которые используются публично-правовыми образованиями в ходе принятия подобных решений: законом об оценочной деятельности, градостроительным и земельным кодексами и т. д.
Аналогичная природа характерна для групп административных дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией общественных объединений, ограничением распространения в обществе определенной информации или ограничением свободы определенных категорий физических лиц.
Посредническая деятельность государства, которая является предметом судебного контроля, заключается в определении правил функционирования политический партий, некоммерческих организаций, охраны здоровья граждан и содействии обществу в ограничении доступа к деструктивной информации. Эта деятельность носит как нормативный, так и ненормативный характер. Поэтому дела об оспаривании результатов такой деятельности являются основополагающими для остальных категорий дел, продуцируемых законодателем.
Несмотря на то, что принцип справедливости не получил прямого законодательного закрепления в отраслевых нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность многочисленных государственных органов, он остается им присущим в силу природы роли государства в современном российском обществе.
Процессуальные требования в лице публичного судебного разбирательства в разумный срок, равноправии и состязательности сторон представляют собой потенцию. Несмотря на то, что это минимальные процессуальные гарантии, которые одновременно являются и принципами цивилистического процесса, они представляют собой только предпосылки, предварительные условия справедливого разрешения спора.
Важно то, каким содержанием суд наполнит эти важнейшие элементы процессуальной формы, какое воплощение эти процессуальные гарантии найдут в материальном компоненте судебной защиты нарушенного права.
В этом смысле под справедливым судебным решением понимается такой судебный акт, которым материальные права и обязанности участников спорного правоотношения распределены адекватно, т. е. пропорционально нарушенному субъективному праву, его характеру, последствиям такого нарушения, вкладу сторон в возникновение конфликта, включая смягчающие и отягчающие обстоятельства.
Из подобного умозаключения следует вывод о важности справедливого перераспределения судом не только процессуальных прав и обязанностей сторон сообразно характеру спорного правоотношения, но и такого же перераспределения правомочий материально-правового характера. Значение имеет не только справедливое судебное разбирательство (потенция), но и его справедливый исход (результат).
Справедливое с внешней (процессуальной) точки зрения судебное разбирательство бессмысленно, если его рассматривать в отрыве от достижения конечной цели правосудия.
Отличием процессуального перераспределения прав и обязанностей от материально-правового является то, что процессуальное перераспределение направлено на формирование полноты фактического компонента спора для его последующей судебной оценки на предмет определения правой, т. е. адекватной меры прав и обязанностей, возлагаемых на каждого из участников спора.
Поэтому известные процессуальные принципы цивилистического процесса в целом и административного судопроизводства, – в частности, в доктринальном понимании выступают процессуальными предпосылками справедливой судебной защиты нарушенного права, а в практическом – инструментами, направленными на соблюдение условий справедливого распределения судом между сторонами материально-правовых прав, обязанностей и ответственности.
Универсальный характер процессуальных инструментов принципа справедливости определяется еще и тем, что их набор и потребность в них обусловлены здравым смыслом, а именно, объективной необходимостью в том, чтобы суд установил значимые для дела обстоятельства для разрешения спора.
Процессуально-правовые предпосылки принципа справедливости являются инструментами достижения материально-правовой справедливости, а потому должны иметь с последними прямую связь. Материально-правовые условия реализации принципа справедливости определяются алгоритмом деятельности суда. Он находит свое процессуальное воплощение в стадиях судебного разбирательства, отражается в процессуальной деятельности, а его результаты объективируются в судебном решении.
Алгоритм судебной деятельности определяется доминирующей правовой идеологией, которая, в свою очередь, зависит от правовой семьи, к которой принадлежит государство.
Несмотря на все многообразие типов правопонимания, основными являются естественный подход к правам и свободам и юридический позитивизм. Последний господствует в отечественной системе права в силу принадлежности России к континентальной правовой семье.
Однако правовая идеология должна коррелироваться с общественной идеологией, которая находит свое воплощение в фундаментальном правовом акте – Конституции. Конституция РФ провозглашает высшую ценность прав и свобод человека, заполняет ими всю деятельность государства и определяет ими смысл существования государственных органов. Из этого фундаментального постулата следует ряд основополагающих выводов.
Первый вывод заключается в том, что отечественная Конституция применительно к судебной защите прав и свобод исходит из гарантии их такой защиты независимо от их позитивации, т. е. степени закрепленности в многочисленных законах и подзаконных актах.
Второй вывод состоит в том, что Конституция России, закрепляя фундаментальные права и свободы, имманентно закрепляет и специальные права, производные от фундаментальных, что подтверждается конституционным выводом о том, что права и свободы, не упомянутые в Конституции, не отрицаются и не умаляются.
Такой подход обусловлен тем, что отечественная Конституция отражает все те права, которые являются результатом длительного общественного развития и олицетворяют поколения прав и свобод.
Эти два вывода позволяют прийти к третьему выводу о том, что Конституция России в своем базовом понимании субъективного права исходит из их объективности независимо от степени их позитивации. То есть на конституционном уровне закреплен подход о том, что право не может быть отобрано только по формальному основанию: его закрепленности или незакрепленности в нормах позитивного права. Конституционным является приоритет естественного подхода к судебной защите прав и свобод при адаптации к нему иных типов правопонимания, включая его главного конкурента в лице юридического позитивизма.
Окончательный перечень прав и свобод, подлежащих судебной защите, формируется судами в результате рассмотрения многочисленных споров. Пределы дозволенного определяются исходя из морально-нравственных ценностей общества, обеспечивающих его выживание и развитие и конкретизированных в фундаментальном нормативном правовом акте в лице национальной Конституции.
КАС РФ и УПК РФ, закрепляя категорию и принцип справедливости, выполняют знаковую функцию. Несмотря на разную степень нормативной проработанности справедливости, законодатель подтверждает фундаментальный характер данного принципа. Разная степень позитивации не препятствует выводу о том, что принцип справедливости присущ гражданскому и арбитражному судопроизводствам.
Поэтому можно сделать вывод о едином предмете судебной деятельности в лице защиты нарушенного права в рамках различных видов судопроизводства. Главным отличием выступает степень тяжести правонарушения, а также перечень и содержание мер, которые используются судом для восстановления и защиты нарушенного субъективного права. Единый предмет судебной деятельности в рамках различных видов судопроизводства определяет универсальность принципа справедливости.
§ 3. Специфика реализации принципа справедливости по делам об оспаривании нормативных правовых актов
Принцип справедливости обладает спецификой действия в рамках споров с участием публично-правовых образований в своем материально-правовом и процессуальном аспектах.
Применительно к материально-правовой (содержательной) части принципа справедливости его основная и универсальная особенность состоит в том, что по любой категории споров с участием публично-правового образования суд для адекватного распределения прав, обязанностей и ответственности между его участниками связан проверкой результатов государственной властной деятельности, которые опосредуют права и свободы граждан и организаций. Проверка таких результатов осуществляется на предмет их адекватности, пропорциональности нарушенному субъективному праву, реализацию которого они опосредуют.
В этом смысле конституционные требования к деятельности органов законодательной и исполнительной власти ничем не отличаются от требований к деятельности суда, за исключением того, что на суд возложены полномочия для окончательного разрешения вопроса о правах и обязанностях субъектов правоотношений с участием государства. Имеется в виду то, что властная деятельность публично-правовых образований в силу конституционной гарантии государственной защиты прав и свобод также должна быть справедливой.
Это требование к деятельности государства является универсальным и не зависит ни от принадлежности публичного образования к той или иной ветви государственной власти, ни от категории административного дела.
Органы законодательной власти стремятся обобщить социальную практику и принять такие законы, которые будут ей максимально адекватны. Аналогичным образом действуют органы исполнительной власти, дополняя законодательную власть принятием многочисленных ведомственных актов, конкретизирующих права и обязанности участников правоотношений.
Однако суд обладает приоритетной компетенцией по соотношению идеальной модели общественных отношений, заложенной во многочисленных нормативных правовых актах, с реальностью в лице практики их применения, объективированной в решениях, действиях или бездействии индивидуального характера в отношении граждан и организаций.
Содержание справедливости деятельности государственного органов (органов законодательной и исполнительной власти) как предмета судебного контроля аналогично содержанию принципа справедливости в административном судопроизводстве.
Материально-правовой компонент принципа справедливости при разрешении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов связан с алгоритмом их судебной проверки.
Наряду с проверкой формальных требований, предъявляемых к нормативному правовому акту, в лице соблюдения государственным органом или должностным лицом компетенции по его принятию, правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, суд обязан установить реальность нарушения этим актом субъективного права, его смысл и цели, которые преследовал нормотворец при его принятии70.
Установление идеальных целей позитивного правотворчества необходимо для их сопоставления с реальными целями общественных отношений, которые он регулирует, и которые являются предметом судебного разбирательства. Вывод суда по итогам анализа этих противоречий является основанием для дальнейшего решения вопроса о признании нормативного правового акта как формально противоречащим нормативным правовым актам большей юридической силы, так и несправедливым.
В этом смысле препятствием для не только формальной, но и содержательной проверки судом нормативного правового акта является давняя установка об отсутствии у суда права проверять то, сообразно каким целям он был принят71. Данная установка не может быть обоснована тем, что разделение властей предполагает невмешательство одной ветви власти в деятельность другой ветви.
Напротив, идеологи этой теории, которая появилась в эпоху Просвещения, отмечали, что смысл распределения государственных властных полномочий как раз и заключается в предотвращении неподконтрольности деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и произвола. Применительно к судебному нормоконтролю это заключается в том, что суд, проверяя нормативный правовой акт, устанавливает наличие негативных последствий от его применения в реальных общественных отношениях в конкретном месте и конкретное время.
В этом смысле, справедливость, т. е. адекватность итогового распределения судом прав, обязанностей и ответственности между участниками конфликта зависит от результатов судебного сопоставления законодательного идеала и реальности, в которой он был применен государственным органом или другим судом.
Суд признает нормативный правовой акт несправедливым, если его цели и первоначальный смысл, а также практика его применения нарушают права и свободы, возлагают на участников соответствующих отношений обязанности, неадекватные их статусу, способствуют неправомерному привлечению их к ответственности.
Проверяя цели, сообразно которым был принят нормативный правовой акт, суд не подменяет законодательную и исполнительную ветви власти, а выступает в роли своеобразного эксперта, который, решая прикладную проблему по защите конкретного нарушенного права, дает заключение о действии нормы права в реальных условиях. Это действие анализируется на предмет соответствия цели, преследуемой законодателем, цели сторон в восстановлении и защите нарушенного субъективного права.
Проверка целесообразности принятия государственным органом или должностным лицом нормативного правового акта востребована и в том случае, когда суд исследует достаточность, недостаточность или избыточность правового регулирования спорных правоотношений.
Цели правового регулирования раскрываются не только через правовые акты специального характера, но и через основополагающие правовые акты, прежде всего, Конституцию Российской Федерации.
Поскольку природа судебного нормоконтроля состоит в проверке позитивных регуляторов общественных отношений на предмет их соответствия правам и свободам человека и гражданина как высшей ценности, закрепленной в Конституции РФ, постольку предмет деятельности судов общей юрисдикции, арбитражных судов в сфере нормоконтроля и Конституционного Суда РФ является единым. В этом смысле конституционное судопроизводство с точки зрения компетенции органа судебного конституционного контроля и своих конечных целей ничем не отличается от административного судопроизводства, в рамках которого судами общей юрисдикции и арбитражными судами осуществляется нормоконтроль, преследующий такие же конечные цели.
Факт соблюдения формальных критериев принятия нормативного правового акта – компетенции государственного органа, порядка регистрации и обнародования этого акта, – не может дать ответа на вопрос о реальности нарушения им прав и свобод заинтересованного лица.
Нарушение государственным органом компетенции при принятии оспариваемого нормативного правового акта, его неопубликование или принятие в ненадлежащей форме являются безразличными для заинтересованного лица, если такой акт нарушает его права и свободы.
В этом смысле показателен пример издания Федеральной налоговой службой писем, которые хотя и по форме относились к актам индивидуального характера, но фактически обладали нормативными свойствами и применялись в отношении неопределенного круга налогоплательщиков72. Об этом, например, свидетельствовала их рассылка территориальным и районным подразделениям налоговой службы для их учета в повседневной деятельности.
Поэтому судебная проверка смысла любого нормативного правового акта, целей его принятия, а также фактических обстоятельств его применения призвана обладать приоритетом перед формальными критериями. Именно такой алгоритм проверки судом позитивных регуляторов универсального характера выступает предпосылкой реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве по данной категории споров. И далеко не всегда судебная проверка нормативного правового акта завершается выводом о его противоречии нормативным правовым актам большей юридической силы.
В этой части примечательна деятельность Конституционного Суда РФ, который по большинству рассмотренных им жалоб воздерживается от признания федеральных законов противоречащими Конституции РФ. Причина такого подхода состоит не столько в нежелании провоцировать так называемый правовой вакуум, сколько в необходимости первичной оценки судами условий применения любого нормативного правового акта в лице фактических обстоятельств дела для их соотнесения с той жизненной моделью, которая зафиксирована законодателем.
Приоритет содержательных критериев проверки нормативных правовых актов перед формальными должен находить реализацию и в других аспектах. К их числу относится проверка судом нормативного правового акта, несмотря на утрату им силы во время судебного разбирательства73, а также проверка акта, повторно принятого государственным органом с целью преодоления того нормативного правового акта, который ранее был признан судом неправомерным74.
Оба подхода призваны создать для заинтересованного лица максимально благоприятные процессуальные условия судебного оспаривания результатов государственной властной деятельности. Эти условия заключаются в освобождении гражданина или организации от обязанности быть осведомленным о месте оспариваемого регулятора правоотношений в общей системе форм национального и международного права.
Поскольку такая иерархическая система самим государством еще не создана (по крайней мере, не формализована законодательным способом)75, постольку хотя бы по этой причине от заинтересованного лица несправедливо ожидать понимания соподчиненности законов и подзаконных актов. Особенно в условиях такого сложного административно-территориального устройства, которым обладает Российская Федерация.
Освобождение потенциального заявителя, административного истца от подобной обязанности не только отражает специфику распределения бремени доказывания по административным спорам, но и демонстрирует сугубо внутреннюю природу иерархичности и соподчиненности многочисленных писаных регуляторов правоотношений, которая является логическим продолжением такой же внутренней проблемы межведомственной конкуренции властных полномочий.
Уместна параллель, которую можно провести со сферой здравоохранения, когда условием назначения лечения был бы визит пациента к врачу с уже готовым диагнозом.
Совокупная оценка судом фактических обстоятельств дела вопросах судебного нормоконтроля имеет значение не только для определения искомой меры прав, обязанностей и ответственности, возлагаемой на участников спора, но и для вывода суда о принципиальной возможности применения нормативного правового акта, регулирующего спорные правоотношения.
Например, актуальным является вопрос о возможности применения трехлетнего срока исковой давности по социальным спорам76. Однако имеют место ситуации, когда нормативный правовой акт в любом его истолковании не подлежит применению к спорному правоотношению, независимо от степени непосредственности регулирования спора таким актом77.
Но и в этом случае можно сделать вывод о том, что реализации принципа справедливости в цивилистическом процессе, а не только в административном судопроизводстве, в большей степени отвечает не прямой нормоконтроль в лице производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а косвенный нормоконтроль. В его рамках суд, разрешая спор о гражданских правах, не проводит отдельного разбирательства по применимому нормативному правовому акту.
В то же время, в случае невозможности его применения к заявленным исковым требованиям, суд мотивированно не применяет его к спорным индивидуальным правоотношениям, используя иные нормативные правовые акты. В случае отсутствия непосредственных регуляторов спора суд формирует разовую меру для данного конкретного дела.
Конституционный Суд РФ признал ограниченные возможности абстрактного судебного нормоконтроля. Он обратил внимание на иные способы преодоления неправомерных регуляторов спорных правоотношений, в том числе проверку нормативного правового акта в рамках рассмотрения основного искового требования, разрешаемого по правилам гражданского или арбитражного судопроизводства78.
Использование судом косвенного нормоконтроля предупреждает наступление для истца таких обременений, которые связаны с необходимостью многократного обращения в суд с разными требованиями, но в рамках одного спорного правоотношения. Тем самым исключается ситуация чрезмерно длительного нахождения спора в судебной системе, которое само по себе создает препятствия в реализации не только справедливой, но и своевременной судебной защиты нарушенного права.
Судопроизводство по оспариванию нормативных правовых актов является важным способом устранения несправедливых регуляторов правоотношений. Но приоритетом призван выступать косвенный нормоконтроль, который осуществляется по ходу разрешения спора о праве гражданском. В этом случае для суда понятен характер и набор мер, которые подлежат применению для разрешения спора.
Аналогичному подходу должна следовать проверка судом компетенции государственного органа на принятие того или иного нормативного правового акта. Если он нарушает права и свободы заинтересованного лица, то факт соблюдения или несоблюдения государственным органом компетенции будет иметь значение не столько для разрешения судом вопроса о правомерности подобного нормативного правового акта, сколько для налаживания межведомственного взаимодействия в будущем. Однако такое взаимодействие является сугубо внутренним аспектом государственной властной деятельности. Поэтому с точки зрения распределения обязанностей по доказыванию как одной из процессуальных предпосылок принципа справедливости для административного истца факт соблюдения государственным органом своей компетенции должен быть факультативным элементом предмета доказывания.
Такой вывод дополнительно подтверждается универсальным характером органов прокуратуры, которые полномочны на обращение в суд с административным исковым заявлением по любой категории публичных споров, а потому по умолчанию обладают приоритетом перед другими государственными органами, наделенными правом на инициирование судебного разбирательства. В этой связи не только гражданин или организация, заинтересованные в преодолении потенциально неправомерного нормативного правового акта, но и сами органы государственной власти часто испытывают затруднения в четком распределении своей компетенции.
Приоритет косвенного судебного нормоконтроля перед прямым, который в большей степени содействует реализации принципа справедливости в цивилистическом процессе, предполагает необходимость исследования подхода к надлежащему толкованию позитивных регуляторов правоотношений универсального характера.
Дополнительной причиной этой необходимости является тот факт, что толкование судами норм права является одним из многочисленных прикладных направлений реализации конституционной идеологии высшей ценности прав и свобод человека, определяющей смысл деятельности государства при разрешении конкретных споров.
В этой связи необходимой является оценка нормативных правовых актов не только как объектов судебного контроля, но и как средств распределения судом между участниками спора прав, обязанностей и ответственности.
Механистическое понимание юридической квалификации спора означает формирование умозаключений о правомерности деятельности публично-правового образования только на том основании, что эта деятельность предусмотрена законом или подзаконным правовым актом. Такой подход часто встречается в современной судебной практике по делам об оспаривании ненормативных правовых актов79.
Установление судом цели принятия нормативного правового акта является обязательным не только при его прямом оспаривании, но и во время применения к спорным правоотношениям. Оперируя терминологией теории права, речь идет об историко-политическом толковании норм права80.
Классики российской процессуальной мысли еще в царский период отмечали, что нормы права создаются для удовлетворения социальной потребности, достижения тех или иных практических результатов81.
Вспомогательный характер норм права при понимании прав и свобод человека как высшей ценности подтверждается обязанностью суда применять не только нормы, но и принципы права82. Принципы права имеют лишь общее упоминание в различных формах права83. Поэтому раскрытие их содержания остается естественной прерогативой суда. Тем более если речь идет об общеправовых принципах права, которые в силу своей природы обладают универсальным характером.
Примером работы суда по толкованию принципов права выступает деятельность Конституционного Суда РФ и наднациональных судебных органов, юрисдикция которых признана Россией. К последним относится Суд ЕАЭС. Они раскрывают содержание принципов права применительно к многочисленным и разнообразным делам.
Следует уверенно утверждать, что и отечественная система права основана на единых ценностях, доминирующих на современном этапе развития общества. Поэтому их восприятие судами через принципы права при разрешении многочисленных споров будет способствовать не только сокращению количества дел, связанных с оспариванием нормативных правовых актов специального характера, но и укреплению единого правового пространства.
§ 4. Особенности реализации принципа справедливости при разрешении судами споров об оспаривании решений, действий, бездействий публично-правовых образований
Специфика реализации принципа справедливости при разрешении судами споров, связанных с проверкой актов ненормативного характера, является аналогичной той, которая имеет место при судебном оспаривании актов нормативного характера.
Отличием действия этого принципа в рамках данной категории публичных споров является появление в цепочке объектов судебного контроля на пути к защите нарушенного субъективного гражданского права дополнительного звена в лице индивидуального властного волеизъявления. Однако его индивидуальный характер не отменяет ни свойства, аналогичные тем, которые присущи нормативным правовым актам, ни такой же алгоритм его судебной проверки.
Оценка индивидуального властного волеизъявления также важна на предмет его адекватности, пропорциональности спорному правоотношению во всех его элементах, включая статус его участников, которым адресован ненормативный правовой акт. При разрешении судом этой категории административных споров важным остается установление судом конечной цели в лице субъективного права частноправового характера, для восстановления и защиты которого преодолевается потенциально неправомерное решение, действие или бездействие.
Одной из предпосылок справедливости при проверке судом действий, бездействий и решений публично-правовых образований является необходимость выхода за пределы проверки формального соответствия ненормативных актов актам нормативным84. Такой вывод Верховного Суда РФ можно только приветствовать потому, что он имеет важное мировоззренческое значение.
Оценка судами адекватности мер воздействия на лицо, которому адресовано решение или действие органа публичной власти, исключает принятие подобных решений судом на веру. Имеется в виду подход в судебной практике, согласно которому суды обходят необходимость оценки поводов, причин и оснований принятия публично-правовым образованием решения, совершения действия, которыми на лицо возлагаются обязанности или в отношении него принимаются меры ответственности85. Для этого нет ни процессуальных, ни материально-правовых предпосылок.
Необходимость судебной оценки фактических обстоятельств дела, пусть даже ранее установленных государственным органом или должностным лицом, предполагается. Судебная оценка выступает предпосылкой справедливого вывода суда о требуемом объеме прав и обязанностей, подлежащих распределению между участниками спора, характере и размере ответственности, которую должно понести виновное лицо.
В текущей практике судебная оценка укладывается в традиционное требование обоснованности судебного решения. Однако этот необходимый этап в алгоритме разрешения судом заявленных требований выходит за пределы основанности судебного акта на обстоятельствах дела, установленных в ходе его разбирательства.
В процессуальном плане речь идет об отсутствии предустановленной оценки для любых доказательств, независимо от степени официальности и авторитетности их источника. Для решения проблемы восприятия судом ненормативных правовых актов государственных органов, потребуется время.
Требование справедливости предъявляется и к ненормативным правовым актам. Речь идет об обязанности публично-правового образования при принятии решения, совершении действия оценивать фактические обстоятельства своей властной деятельности для того, чтобы ее результаты были адекватными правоотношению, которое они регулируют, и лицу, которое является его участником86.
Публичное и показательное пристрастие суда по отношении к субъекту властной деятельности следует из обязанности последнего обеспечивать реализацию заинтересованными лицами своих прав и свобод в соответствующей сфере. Это пристрастие заключается не только в специальном характере его ответственности за ненадлежащую реализацию своих полномочий, но и в презумпции вины публично-правового образования, пока не доказано обратное.
Одним из элементов такой презумпции является позиция Верховного Суда РФ о возможности удовлетворения административного иска и предоставлении судебной защиты нарушенному праву даже в случае отсутствия вины публично-правового образования87.
Алгоритм проверки судом ненормативных правовых актов в большей степени отдает приоритет содержательным критериям перед формальными по сравнению с аналогичным алгоритмом проверки нормативных правовых актов. Имеется в виду возможность признания судом ненормативного правового акта неправомерным по причине несоблюдения государственным органом формальных требований к его принятию только при наличии прямой причинно-следственной связи между такими требованиями и содержанием ненормативного акта, которое нарушает права и свободы истца.
С точки зрения материально-правового компонента речь идет об обязательности проверки решения, действия, бездействия для сопоставления причин их принятия, совершения или несовершения, и последствий, которые они повлекли.
Проверка ненормативных правовых актов не может ограничиваться их сопоставлением только с актами нормативного характера, на основе и во исполнение которых они приняты. Причиной тому являются потенциальные пороки самих нормативных правовых актов.
Поэтому алгоритм разрешения судами споров об оспаривании действий, бездействий и решений публично-правовых органов предполагает системную оценку не только непосредственного предмета спора, но и основания заявленных требований. В противном случае проверка судом ненормативных правовых актов будет неполной.
С процессуальной точки зрения для суда нет препятствий для совместного рассмотрения вопроса о проверке как нормативного правого акта, так и акта индивидуального характера. При этом специфика перераспределения процессуальных обязанностей между участниками административного судопроизводства как одна из процессуальных предпосылок реализации принципа справедливости предполагает инициативу суда по сопутствующей проверке нормативного правого акта даже в том случае, если от заявителя, административного истца такая просьба не поступала. Эта инициатива является логическим продолжением компенсаторной деятельности государства в лице судебной власти за ошибки, допущенные в ходе деятельности двух остальных ее ветвей.
§ 5. Процессуальные и материально-правовые проблемы обеспечения справедливости в рамках административного судопроизводства
Перераспределение между сторонами административного судопроизводства процессуальных обязанностей должно быть всеобъемлющим и не ограничиваться только возложением на государственный орган обязанностей по доказыванию правомерности нормативных и ненормативных правовых актов.
Забота суда о гражданине и организации как одна из особенностей реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве в его процессуальной части должна находить реализацию также в возложении на суд полномочия по определению надлежащего процессуального порядка рассмотрения иска с учетом его предмета и объекта.
В любом случае с суда не снимается обязанность при подготовке дела к слушанию уточнить у административного истца конечные цели, которые он преследует посредством обжалования результатов публичной властной деятельности. Уточнение целей происходит для того, чтобы суд отыскал нарушенное субъективное право частного характера, реализация которого сопряжена с оспариванием ненормативного правового акта, а также акта нормативного характера, которым руководствовался государственный орган, принимая решение или совершая действие индивидуального характера. Ответ на этот вопрос позволит определить надлежащий порядок разрешения дела.
Установление судом конкретной цели подачи административным истцом (заявителем) административного иска (заявления) не может рассматриваться как превышение судом своих полномочий и нарушение принципов состязательности и диспозитивности.
Известное древнеримское выражение Jura novit curia («суд знает право») применительно к административному судопроизводству в контексте предпосылок справедливости имеет процессуальную и содержательную природу.
Процессуальная природа укладывается в деятельность суда, связанную с подготовкой дела к слушанию в части предварительного определения применимых норм права, а также окончательного разрешения вопроса о надлежащих регуляторах правоотношений по рассматриваемому спору. В современный период это подтверждают установки Верховного Суда РФ о том, что суд на различных стадиях судопроизводства не связан правовой квалификацией спора, представленной сторонами88.
С точки зрения юридического позитивизма суд знает писаные регуляторы правоотношений, которые надлежит применить в отношении рассматриваемого дела по той причине, что именно ему принадлежит монополия по окончательному определению надлежащего их толкования. Эта монополия характерна всем категориям административных дел. Даже тем, при рассмотрении которых стороны обладают элементами диспозитивности в определении характера и размера исковых требований. Имеются в виду пределы судебной проверки нормативных правовых актов. Однако и этот распорядительный аспект сторон преодолевается судом по причине потенциального интереса неопределенного круга лиц, в отношении которых действует оспариваемый нормативный правовой акт.
Содержательная природа установки об осведомленности суда о праве понимает под ним не столько позитивное право, сколько субъективное право, отыскание которого и формирование судом первоначального вывода о том, нарушено ли оно, производится на основе совокупности фактически обстоятельств, изложенных в административном иске и прилагаемых к нему документах.
Например, та же позиция высшего отечественного судебного органа о самовольной постройке исходит из приоритета фактических обстоятельств, который заключается в том, что суд должен разрешить спор с учетом характеристик спорного объекта, под которые надлежит приспосабливать положения законодательства, регулирующие данные правоотношения.
Применительно к административному судопроизводству этот содержательный аспект древнеримской установки дополнительно подтверждает субсидиарную, вспомогательную природу административного судопроизводства по отношении к судопроизводству гражданскому, включая арбитражное судопроизводство. Суд, разрешая спор об оспаривании нормативного правового акта или акта ненормативного характера, устанавливает, какое субъективное гражданское право подлежит отысканию и восстановлению от неправомерных результатов деятельности государственных органов.
В этом случае приоритет фактуры спора над позитивным правом означает то, что суд не ставит разрешение самого первого вопроса о существовании субъективного права, которое предполагаемо нарушено, в зависимость от его записанности в нормах права.
Применительно к делам об оспаривании индивидуальных актов публично-правовых образований данный подход реализуется в позиции о том, что суд вправе признать оспариваемое решение неправомерным со ссылкой на нормативные правовые акты, которые не указаны в административном исковом заявлении (заявлении). В любом случае суд обязан выяснить, какие права и свободы нарушаются ненормативным правовым актом89.
Эта позиция содержит и процессуальный, и материально-правовой элементы принципа справедливости. Первый состоит в ограничении принципа диспозитивности судопроизводства по той причине, что не заинтересованное лицо определяет пределы судебного вмешательства, а суд. Такая активность суда призвана компенсировать ошибки деятельности государственного аппарата, избавляя лицо, чье право нарушено, доказывать эти ошибки посредством точного указания на них в административном исковом заявлении.
Содержательный элемент принципа справедливости связан с первоначальным поиском судом самого субъективного гражданского права, которое пострадало от потенциально неправомерного ненормативного правового акта.
Рассмотрение административного судопроизводства как субсидиарного процессуального средства защиты нарушенного права отвечает процессуальной предпосылке принципа справедливости и находит свое подтверждение в его соотношении с гражданским и арбитражным судопроизводствами.
Например, более эффективным способом защиты лицом своих прав в случае наложения судебным приставом ареста на его имущество в качестве обеспечительной меры будет не обжалование такого ареста, а вступление в уже начатый процесс по гражданскому делу в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора. Как правило, такие лица не были привлечены судом первой инстанции к разбирательству, но обладают материально-правовым интересом. На его фоне использование третьими лицами административного судопроизводства в качестве процессуального способа защиты своих прав не является оптимальным потому, что не разрешает вопрос о собственно праве гражданском, по поводу которого возник спор.
Поскольку любая государственная властная деятельность преследует своей конечной целью охрану и защиту всего множества субъективных гражданских прав, постольку проверку правомерности этих результатов разумно проводить параллельно с разрешением спора о праве гражданском.
В современный период подход законодателя, подтвержденный Конституционным Судом Российской Федерации, допускает возможность, как минимум, трехкратного обращения заинтересованного лица в рамках одного спорного правоотношения. Причина такого подхода заключается в изолированном восприятии не только гражданско-правовых и публично-правовых требований, но и споров, рассматриваемых по правилам конкретного вида судопроизводства.
Первый раз заинтересованное лицо обращается в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, которым затронуты его права и свободы. Второй раз обращение имеет своей целью оспорить акт индивидуального характера, принятый на основе нормативного правового акта, признанного судом неправомерным. Только третье обращение в суд направлено на защиту того права, которое опосредовано оспоренными результатами публичной деятельности.
На этом законодатель не остановился и предусмотрел ответвления от данного многоступенчатого алгоритма судебной защиты в зависимости от времени использования каждого процессуального ее способа.
Успешное оспаривание нормативного правового акта, ранее примененного в гражданском деле, является основанием пересмотра первого судебного решения по новому обстоятельству90. Такой положительный результат предоставляет участникам экономической деятельности возможность подать иск о возмещении вреда, причиненного от нормативного правового акта, признанного судом неправомерным91.
Для граждан разработан и введен механизм компенсации морального вреда от неправомерных ненормативных правовых актов92. Его преимуществом является возможность рассмотрения подобного требования одновременно с публично-правовым требованием по правилам административного судопроизводства. Именно такой подход создает предпосылку реализации принципа справедливости в процессуальной части: разбирательство в суде для заинтересованного лица будет менее обременительным и продолжительным, что само по себе создаст предпосылки для того, чтобы суд быстрее добрался до существа спора.
В силу того, что в рамках исполнительного производства могут быть затронуты права и свободы не только лиц, участвовавших в судебном разбирательстве, но и иных лиц, чьи права оказались затронуты действиями судебных приставов, совместное рассмотрение требования об оспаривании неправомерных действий приставов и требования о компенсации морального вреда является востребованным.
Также существует возможность компенсации убытков, причиненных неправомерными действиями и решениями государственных органов и должностных лиц93.
Законодательные устремления по созданию дополнительных процессуальных гарантий в действительности влекут для заинтересованных лиц необходимость прибегнуть к дополнительным процессуальным средствам, прежде чем их субъективные права получат искомую судебную защиту.
Проблема заключается не только в избыточных временны́х затратах, которые несут заинтересованные лица, но и в выборе надлежащей процессуальной формы для преодоления неправомерных актов нормативного и ненормативного характера. Имеется в виду конкуренция соответствующих процессуальных регламентов, а также производства по пересмотру судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
Непропорциональным нарушенному праву, в корне препятствующим формированию процессуальных предпосылок его справедливой защиты представляется подход, согласно которому гражданину в случае нарушения его частного права деятельностью государства предлагается принять участие в состязании с государством в рамках той или иной процессуальной формы. Пусть даже предлагающей гражданину разветвленный функционал мер по отстаиванию своей позиции в рамках судебного разбирательства.
Такой подход означает презумпцию правильности результатов государственной властной деятельности с точки зрения их соответствия основным правам и свободам человека. По крайней мере, пока заинтересованным лицом не доказано иное по итогам состязания в рамках публичного судопроизводства.
Следует в очередной раз обратить внимание на то, что гражданин или организация не должны нести ответственность за пороки государственного управления, нормотворческой деятельности. Эта ответственность заключается в негативных последствиях, с которыми сталкивается заинтересованное лицо от вынужденного обращения за судебной защитой в целях преодоления ненадлежащего нормативного или ненормативного правового акта.
Действующая конструкция судебной защиты нарушенного права содержит сеть процессуальных механизмов, каждый из которых обладает системой процессуальных гарантий. Но на практике для обычного гражданина этот механизм из системы законных гарантий превращается в систему обременений, которую лицо должно вынести до достижения искомого результата.
Складывается ситуация, при которой не права и свободы человека составляют смысл деятельности государства, а преодоление многочисленных результатов его регулирующей деятельности, пусть даже в судебном порядке, предполагающем разветвленную систему процессуальных гарантий, становится смыслом жизни человека.
Специфика процессуального компонента принципа справедливости в лице действия известных процессуальных принципов состязательности и равноправия, публичного судебного разбирательства в разумный срок определяется наличием публично-правового образования среди участников разбирательства спора.
Применительно к административным делам действие названных принципов судопроизводства имеет пределы в силу разного объема прав и обязанностей участников публичных правоотношений.
Отнесение стороны публично-правового спора к слабой или сильной не имеет заранее установленного основания. Нерационально одну из сторон, которая состязается в суде с государственным органом, заведомо относить к слабой. Речь идет не об автоматическом присвоении стороне статуса сильной или слабой, а о судебной оценке правового статуса обеих сторон с точки зрения вклада каждой из них в возникновение спора. Надлежащая оценка этого вклада является одним из условий обеспечения справедливости при разрешении административного спора.
Безусловно требуется оценка полномочий государственного органа с той позиции, что именно он определяет правила игры, принимает нормативные правовые акты и опосредует их применение в отношении заинтересованных лиц, т. е. объектов государственной властной деятельности. Участие публично-правового образования в любом правоотношении ограничивает волю других его участников, не наделенных властными полномочиями. В этом ограничении и заключается заведомо уязвимый характер их правового статуса, который находит свое продолжение в рамках административного судопроизводства.
В материальных правоотношениях ограниченность воли гражданина, организации, в отношении которых совершаются властные действия, должна быть предметом судебной оценки на предмет возможности исполнения ими своих обязанностей, установленных нормативными правовыми актами и конкретизированных решениями, действиями государственных органов.
Ограниченность воли объектов властных полномочий в некоторых случаях является основанием для их освобождения от публично-правовой ответственности. Например, по делам о привлечении к административной ответственности в условиях ограниченной воли привлекаемого лица на предотвращение им административного правонарушения94.
Если суд установил невозможность выполнения гражданином или организацией обязанности, предусмотренной нормативным правовым актом и подкрепленной силой индивидуального властного принуждения, то он вправе освободить такое лицо от публично-правовой ответственности. В этой части предпосылкой справедливости будет приоритет результата судебной оценки фактических обстоятельств дела перед моделью жизненной ситуации, закрепленной в законе.
Обратный подход влечет принятие судом несправедливого решения, т. е. такого, которое возлагает на гражданина или организацию обязанности непропорциональным, неадекватным его поведению образом.
Ограниченность воли гражданина или организации в отношениях с государственным органом находит свое продолжение в процессуальных правоотношениях, в рамках разрешения судом публично-правового спора. Она воплощается в известных отступлениях от принципа состязательности процесса в части сбора и представления доказательств. Эти отступления являются процессуальной предпосылкой реализации принципа справедливости в спорах с участием государства.
Однако содействие суда гражданину или организации в доказывании не является единственной предпосылкой справедливого разрешения административного спора. Имеется в виду также определение того, какими свойствами обладает властное волеизъявление, ставшее предметом объектом судебного оспаривания – универсальным или индивидуальным, от чего зависит процессуальный порядок разрешения судом спора.
Формальный (буквальный) и содержательный (смысловой) анализ процессуальных правил рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов позволяет сделать вывод об их практической идентичности. Разница заключается лишь в исходной точке судебной проверки. В случае с оспариваемым нормативным правовым актом суд устанавливает конкретное право или свободу, которая им нарушена, а также саму причинно-следственную связь нормативного правового акта и нарушенного права.
Идентичность процессуальных правил разрешения дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов свидетельствует, во-первых, об отсутствии объективных предпосылок для их дифференцированного правового регулирования. Во-вторых, о рациональности конкретизации судом совместно с административным истцом (заявителем) предмета судебного оспаривания уже на стадии подготовки дела к слушанию. Это требуется для того, чтобы возможность реализации права на обращение в суд не была связана с формой государственной властной деятельности и не влекла для заинтересованного лица дополнительные издержки в лице необходимости повторной подачи административного искового заявления по формально надлежащим процессуальным правилам при сохранении тождественной природы спора95.
Посреднический характер деятельности государства в реализации гражданами и организациями своих прав и свобод вопреки действующему подходу96 предполагает необходимость совместного разрешения гражданско-правовых требований и требований публичного характера.
Требуется не только установление судом субъективного права, реализации которого препятствуют ненормативный или нормативный правовые акты. Востребован также косвенный нормоконтроль, при котором суд, разрешая спор по правилам гражданского или арбитражного судопроизводства попутно делает выводы о нарушении нормативным правовым актом субъективного права, о защите которого первоначально было заявлено суду.
Наряду с процессуальной экономией такой подход предупреждает избыточные обременения в виде необходимости повторного обращения заинтересованного лица в суд с требованием гражданско-правового характера. Сама по себе необходимость такого обращения свидетельствует об отсутствии процессуальной предпосылки справедливого разрешения судом спора.
Содержательной предпосылкой принципа справедливости в административном судопроизводстве является подход первоначального исследования судом субъективного гражданского (частного) права. При этом проверка судом совместимости государственно-властной оболочки субъективного права с самим субъективным правом призвана выступать не самостоятельной, а сопутствующей. Выводы судов о недопустимости совместного рассмотрения частных и публичных требований не являются достаточными97.
В этой связи совместное рассмотрение гражданско-правовых и публичных требований, которыми опосредованы гражданские права и свободы, является необходимым условием не только справедливой, но и эффективной судебной защиты. Под эффективностью в данном случае понимается ее своевременность, при которой временны́е издержки, которые были понесены заинтересованным лицом, меньше самого нарушенного права, которое восстановлено. Рассуждая сложившимися уголовно-правовыми категориями, следует утверждать, что вред, причиненный заинтересованному лицу от обращения в суд, должен быть меньше вреда предотвращенного, а именно, состояния защищенности нарушенного права или свободы.
Совместное рассмотрение публичных и гражданско-правовых требований по правилам гражданского судопроизводства в таком контексте не является существенным нарушением норм процессуального права. Напротив, раздельное разрешение таких споров принесет заинтересованному лицу больше вреда, чем пользы.
Подчиненность воли заинтересованного лица воле властного субъекта предопределяет обращение в суд в качестве единственного процессуального способа противодействия неправомерной деятельности публично-правовых образований. В этой связи процессуальные предпосылки принципа справедливости находят свое продолжение в отступлении от применения универсальных процессуальных институтов по общим правилам.
К таковым институтам, например, относится институт судебных расходов, возмещение которых по спорам с участием публично-правового образования не может осуществляться по общим правилам, т. е. пропорционально размеру присужденных судом требований98. Распределение судебных расходов по итогам разрешения публичного спора по общим правилам не только не учитывает основополагающий и, порой, единственный для заинтересованного лица характер конституционного права на судебную защиту, но и влечет для такого лица непропорциональные обременения. В силу этого издержки, которые несет лицо при обращении за судебной защитой, не являются справедливыми.
Разница в полномочиях суда при определении надлежащей процессуальной формы защиты нарушенного права, опосредованного публичными полномочиями, природы предмета административного искового заявления (заявления, жалобы) не зависит от его формальной принадлежности к общегражданским или экономическим правоотношениям.
Возложение на заинтересованное лицо бремени определения этих вопросов при обращении в суд, а также в ходе судебного разбирательства препятствует формированию процессуальных предпосылок справедливого разрешения спора.
Поскольку у публично-правового образования в своих руках сосредоточена вся полнота власти, постольку целесообразна презумпция его вины до тех пор, пока им не будет доказано обратное. Такая презумпция является одной из многочисленных материальных (содержательных) предпосылок реализации принципа справедливости в административном судопроизводстве.
Избыточные обременения, которые не являются необходимым элементом традиционных процессуальных гарантий судебной защиты нарушенного права, влекут нерентабельность судебной защиты. Нерентабельность представляет собой такое состояние права на суд, обращение к которому влечет материальные и временные издержки, которые превышают предмет спора. Речь идет не только о необходимости повторного инициирования разбирательства дела в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства при положительном исходе судебного состязания с государственным органом. Имеется в виду еще и материально-правовая заинтересованность в исходе дела, которая под влиянием временных и репутационных факторов может быть утрачена.
Например, оспаривание неправомерности взыскания задолженности по налогам не только негативно влияет на деловую репутацию участника экономического оборота, но и не позволяет использовать неправомерно взысканные денежные средства в предпринимательской деятельности.
Следует признать, что законодательное закрепление сроков разбирательства в каждой судебной инстанции в совокупности с приданием этим срокам императивного характера предупреждает проблему масштабной судебной волокиты. Однако не менее важно взаимодействие процессуальных регламентов рассмотрения различных требований, каждому из которых законодатель отводит самостоятельный срок их разрешения. Если по итогам такого взаимодействия общая продолжительность защиты конечного субъективного права становится непомерно длительной, то нивелируется завоевание отечественной судебной системы в лице императивных временных промежутков рассмотрения судами дел.
Способы решения проблемы, связанной с устранением препятствий в формировании процессуальных предпосылок справедливости административного судопроизводства, имеют не только процессуальную, но и организационную природу.
Основной процессуальный способ решения этой проблемы состоит в одновременном разрешении публично-правовых требований, удовлетворение которых откроет дорогу к реализации субъективного гражданского права, и самих гражданско-правовых требований.
Сопутствующим средством скорейшего разрешения конфликта с представителем государственной власти следует рассматривать расширение пределов административного порядка урегулирования споров. Например, уместна позиция судов о том, что причина пропуска лицом трехмесячного срока обращения в суд с административным исковым заявлением (заявлением) об оспаривании ненормативного правового акта признается уважительной, если связана с попыткой обращения в государственный орган, когда такое обращение является факультативным, или с попыткой обращения лица не только в первичный орган государственной власти, но и в вышестоящий орган или к должностному лицу99.
Логика такой позиции понятна: гражданин и организация должны быть простимулированы за стремление не переводить конфликт в судебную плоскость. Осталось завершить формирование системы стимулов не только признанием уважительными таких причин пропуска срока судебного обжалования ненормативных правовых актов, но и начать исчислять трехмесячный срок, а также специальные сроки (например, 10-дневный срок обращения с административным иском об обжаловании действий, бездействия судебных приставов) со дня принятия последнего властного решения.
Добросовестное и миролюбивое поведение гражданина и организации должно учитываться судом при окончательном распределении прав и обязанностей между заинтересованным лицом и представителем государственного органа.
Однако очевидно, что даже добрая воля таких лиц имеет пределы в том случае, если представители публично-правовых образований связывают совершение юридических значимых действий исключительно с наличием судебного решения, вступившего в законную силу и принятого в пользу заинтересованного лица.
Организационные способы решения проблемы в большей степени оказывают влияние на предупреждение конфликтов с участием публично-правовых образований. Следует рассмотреть возможность дисциплинарных санкций кадрового и финансового характера в отношении должностных лиц государственных органов, чьи результаты властной деятельности были признаны судом неправомерными. Эти меры не отменяют традиционные способы защиты нарушенного права путем возмещения материального ущерба и компенсации морального вреда.
Наряду с персональными стимулами к внесудебному разрешению всех публично-правовых конфликтов, материально-кадровая оценка деятельности всего государственного аппарата позволит внести свой весомый вклад в решение хронической проблемы высокой судебной нагрузки. При этом изменение критериев оценки деятельности публично-правовых образований отвечает конституционной идее их роли в фундаментальном деле защиты прав и свобод.
Глава 3
Современные проблемы осуществления судебного нормоконтроля в административном судопроизводстве
В последние годы правовое регулирование судебного нормоконтроля претерпело значительные изменения. С принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) были восполнены пробелы в процедуре оспаривания отмененных или утративших силу нормативных правовых актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства (ст. 217.1 КАС РФ), установлены объективные критерии наличия у административного истца права на оспаривание нормативного предписания, урегулированы вопросы обеспечения административного иска, отказа от исковых требований и др.
Существенную роль в совершенствовании правового регулирования судебного нормоконтроля сыграли правовые позиции, сформированные Конституционным Судом РФ100 и Верховным Судом РФ101. Все это позволило решить многие проблемы, которые возникали в судебной практике при осуществлении проверки законности (правомерности) нормативных предписаний.
Тем не менее в настоящее время еще остается нерешенным целый ряд проблемных вопросов, возникших в практике осуществления судами контроля в нормотворческой деятельности. В большей мере это касается проблем судебного контроля за законностью отдельных видов нормативных предписаний: актов территориального планирования, актов в сфере тарифного регулирования, правовых актов, содержащих разъяснения законодательства, локальных нормативных правовых актов и др.102 Актуальным остаются вопросы порядка пересмотра судебных и иных правоприменительных актов, которые были основаны на нормативных предписаниях, признанных судом незаконными, а также проблемы судебной защиты прав и законных интересов нарушенных действием незаконных нормативных правовых актов.
§ 1. Проблемы оспаривания нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус имущественных объектов
Определенные сложности возникают в судебной практике при проверке законности нормативных предписаний, которыми устанавливается особый правовой режим тех или иных имущественных объектов, в том числе при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, которыми определяются объекты недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость.
Виды и порядок определения таких объектов утверждаются постановлениями региональных органов исполнительной власти103, принимаемых согласно ст. 378.2 НК РФ и соответствующих норм законов субъектов Российской Федерации. Кроме того, в приложениях к указанным постановлениям приводятся перечни конкретных объектов, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость.
При оспаривании законности указанных постановлений собственники (владельцы) объекта недвижимости, как правило, заявляют требование об его исключении из утвержденного перечня. Согласно сложившейся практике судов общей юрисдикции, административные иски о признании указанных перечней незаконными и об исключении из них конкретных объектов недвижимости рассматриваются в порядке производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ)104. Данная практика была поддержана Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ105.
Вместе с тем в практике арбитражных судов также встречаются случаи, когда они принимают заявления об оспаривании включения конкретных объектов недвижимости в вышеназванные перечни.
Так, ООО «ПКФ Строй-ИНС» обратился в арбитражный суд с заявлением к Министерству имущественных отношений Московской области об обязании исключить объект из Перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как их кадастровая стоимость на 2016 год, утвержденного распоряжением Министерства от 24.11.2015 № 13ВР-1999, а также исключить объект из Перечня, утвержденного 24.11.2016 № 13ВР-1800 на 2017 год и Перечня, утвержденного 27.11.2017 № 13ВР-1746 на 2018 год.
Арбитражный суд принял данное заявление и рассмотрел дело в порядке гл. 24 АПК РФ по правилам оспаривания ненормативных (индивидуальных) правовых актов. Все вышестоящие судебные инстанции оставили судебное решение в силе. При этом судья Верховного Суда РФ, отказав в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам, тем не менее указал, что данный Перечень обладает признаками нормативного правового акта, а избранный обществом способ защиты является ненадлежащим106.
Позиция Конституционного Суда РФ в оценке природы такого рода правовых актов выглядит несколько противоречивой. Так, в постановлении от 12.11.2020 № 46-П и определении от 30.01.2024 № 8-О-Р о разъяснении данного Постановления указано, что такие акты являются правоприменительными решениями, т. е. носят ненормативный характер.
В свою очередь в постановлении КС РФ от 11.04.2024 № 17-П акты, устанавливающие особый правовой режим конкретных публичных объектов, рассматриваются как нормативные.
При этом следует обратить внимание, что оценка конституционности указанным норм КАС РФ оценивалась с точки зрения их применения в деле об оспаривании решения государственного органа об отказе во включении объекта недвижимости в перечень выявленных объектов культурного наследия, что свидетельствует о правоприменительной (ненормативной) природе данного решения.
На наш взгляд, очевидно, что такого рода решения публичного органа или должностного лица являются актами применения норм права, регулирующих основания и порядок наделения особым правовым режимом тех или иных объектов недвижимости. Правовая природа указанных решений, по сути, аналогична многим другим правоприменительным актам, придающим определенным объектам или субъектам (!) специальный правовой статус, к примеру, жилым домам – статус аварийных или подлежащих капитальному ремонту, а гражданам – статус почетного гражданина города, участника боевых действий и пр.
Указанные объекты и субъекты могут объединяться (включаться) в определенные реестры и списки. Но это не означает, что данные реестры или списки приобретают статус нормативных правовых актов, законность которых можно оспорить в порядке судебного нормоконтроля по правилам гл. 21 КАС РФ, являясь, по существу, лишь средством инкорпорации указанных объектов (субъектов) и правоприменительных актов, наделяющих их специальным правовым статусом (режимом).
В этой связи предметом судебной проверки должна быть законность правоприменительных решений о включении или исключении конкретного объекта (субъекта) в определенный список, а не законность самих списков (реестров). Такая проверка, соответственно, должна проводиться в порядке рассмотрения дел об оспаривании ненормативных (индивидуальных) решений, а также действий или бездействия лиц, обладающих публичными полномочиями (гл. 22 КАС РФ, гл. 24 АПК РФ).
Именно такой порядок проверки законности прилагаемым к нормативным предписаниям перечней объектов сформировался в судебной практике по делам об оспаривании таких правовых актов как схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Указанные схемы утверждаются государственными и муниципальными органами в порядке, установленном ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ (редакция от 04.08.2023) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а также Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.09.2010 № 772.
Схема размещения нестационарных торговых объектов включает в себя нормативные положения (правила), регулирующие виды торговых объектов, сроки и место их размещения на земельных участках и т. д. Кроме того, в схеме проводится перечень конкретных торговых объектов, включенных в данную схему. Решение о включении торгового объектов в схему и его исключении из нее принимается соответствующей комиссией, образуемой исполнительным органом местного самоуправления.
Согласно указанному подходу нормативные положения (правила), содержащиеся в правовом акте, которым утверждается схема, оспариваются в порядке судебного нормоконтроля по правилам гл. 21 КАС РФ107.
Что касается решения комиссии об отказе включения торгового объекта в схему или исключение из схемы, рассматривается по правилам оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов, предусмотренном гл. 24 АПК РФ108.
Таким образом, современная судебная практика по рассмотрению дел об оспаривании правовых актов, которые содержат как нормативные предписания, так и правоприменительные акты, объединенные в тот или иной перечень, противоречива и нуждается в определенной корректировке. Требования о признании указанных перечней незаконными в части включения или исключении из них конкретных объектов должны выделяться из требований об оспаривании нормативных предписаний в отдельное производство и рассматриваться в соответствии с их подсудностью в порядке гл. 22 КАС РФ или гл. 24 АПК РФ109.
§ 2. Проблемы оспаривания нормативных правовых актов в сфере территориального планирования
Отношения в сфере территориального планирования регулируются Градостроительным кодексом РФ. К нормативным документам в этой сфере относятся схемы территориального планирования, генеральные планы поселений, городских и муниципальных округов, правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания территории.
Документы в сфере территориального планирования могут оспариваться органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и юридическими лица в судебном порядке. Законность документов, которые носят нормативный характер, проверяется судами по правилам гл. 21 КАС РФ.
Значительную часть административных дел данной категории, составляют дела, связанные с оспариванием проектов межевания территории в части установления линий градостроительного регулирования (красных линий). Правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лица, права которых могут быть нарушены в результате установления данных линий, могут оспорить соответствующий административный акт в судебном порядке.
Гражданин или организация, предъявляя административный иск о признании незаконным проекта межевания территории, утвержденного постановлением администрации муниципального образования, в обоснование своих требований чаще всего ссылаются на то, что фактически красная линия, определяющая границу земель общего пользования, проходит через принадлежащий им объект недвижимости (земельный участок, строение), что является нарушением их прав на данный объект недвижимого имущества.
Признав спорный проект планировки и межевания территории незаконным, суд указывает, что установление красных линий должно осуществляться с учетом существующей застройки и землепользования, а пересечение красной линией земельного участка гражданина или организации противоречит требованиям ст. 42 ГрК РФ.
При этом следует иметь в виду, что суд, признавая незаконным проект межевания территории в части установления красных линий, не может указывать, какие конкретно поправки в планировочную документацию должен внести административный ответчик и где должны проходить красные линии, поскольку территориальное планирование относится к исключительной компетенции соответствующих государственных и муниципальных органов.
Наряду с административными исками об оспаривании законности нормативных документов территориального планирования, рассматриваемых по правилам гл. 21 КАС РФ, в практике судов встречаются дела об оспаривании отказа соответствующего административного органа о проведении процедуры по внесению тех или иных изменений в утвержденный планировочный документ.
Так, собственник земельного участка Г. обратился в управление архитектуры и градостроительства администрации города А. (далее – Управление) с заявлением о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки города, в части отнесения его земельного участка к зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, что препятствует строительству жилого дома на этом участке. Письмом Управления сообщено об отказе в изменении зонирования данного земельного участка. г. оспорил отказ Управления в районном суде.
Суд первой инстанции, рассмотрев дело по правилам гл. 22 КАС РФ, удовлетворил административное исковое заявление г. и признал незаконным отказ в изменении зонирования земельного участка.
Суд апелляционной инстанции отменил решение районного суда, указав, что административным истцом оспаривалась законность указанных планировочных документов, имеющих нормативный характер, поэтому данное дело должно рассматриваться судом субъекта РФ, в порядке гл. 21 КАС РФ. Суд кассационной инстанции оставил в силе апелляционное определение.
Судебная коллегия по административным делам ВС РФ отменила определения судов апелляционной и кассационной инстанции и оставила в силе решение районного суда, указав, что административным истцом ставился вопрос о правомерности решения об отказе Управления во внесении в Генеральный план и Правила землепользования и застройки соответствующих изменений и он не заявлял требований о признании названных нормативных правовых актов недействующими. Таким образом, Судебная коллегия установила, что предметом оспаривания являлся ненормативный правовой акт, поэтому суд первой инстанции правильно рассмотрел дело в порядке гл. 22 КАС РФ с соблюдением правил подсудности110.
Судебной практикой также ставился вопрос о порядке оспаривания проектов планировки и межевания территорий садоводческих некоммерческих товариществ (далее – СНТ).
В соответствии со ст. 41, 45 ГрК РФ утвержденные проекты планировки и межевания территории СНТ относятся к нормативно-правовым видам документов территориального планирования.
Подготовка документации по планировке территории садоводства осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Документация по планировке территории, подготовленная в отношении территории садоводства, до ее утверждения должна быть одобрена решением общего собрания членов товарищества (ст. 46 ГрК РФ).
Уполномоченный исполнительный орган местного самоуправления с учетом протокола общего собрания членов СНТ об утверждении проекта планировки и межевания территории, принимает решение о его утверждении или отклоняет проект планировки и направляет его на доработку. Решение уполномоченного органа об отклонении проекта может быть оспорено в районном суде в порядке гл. 22 КАС РФ.
Проект планировки и межевания территории СНТ включает участки, находящиеся в собственности граждан и затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (лиц, владеющих земельными участками на определенной территории). Таким образом, утвержденные в установленном порядке проекты планировки и межевания территории СНТ отвечает признакам нормативного правового акта и могут быть оспорены в порядке гл. 21 КАС РФ111.
По правилам гл. 21 КАС РФ также могут быть оспорены документы территориального планирования линейных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры: дорог, линий электропередачи, трубопроводов и т. д. Несмотря на то, что в данном случае речь идет о планировочной документации конкретных объектов, она тем не менее носит не индивидуальный, а нормативный характер поскольку утверждается государственным или муниципальным органом, содержит обязательные предписания, направленные на регулирование земельных и градостроительных правоотношений, адресуемые неопределенному кругу лиц112.
В судебном порядке также могут быть оспорены правовые акты, устанавливающие определенные запреты или ограничения, касающиеся использования (эксплуатации) линейных объектов. При этом суды не всегда верно устанавливают правовую природу таких актов и, соответственно, неправильно определяют процессуальный порядок их оспаривания.
Так, гражданин в порядке гл. 21 КАС РФ обратился с административным иском о признании недействующим приказа Комитета по дорожному хозяйству области «О введении временного прекращения движения транспортных средств по участку автомобильной дороги общего пользования» (далее – Приказ).
Определением судьи областного суда административное исковое заявление было возвращено истцу, ввиду неподсудности заявленных требований областному суду. Судья в данном случае исходил из того, что оспариваемый Приказ не является нормативным правовым актом, на основании чего сделал вывод о том, что административный спор подлежит разрешению районным судом по правилам гл. 22 КАС РФ.
Судебная коллегия по административным делам ВС РФ отменила данное определение и направила дело в областной суд для рассмотрения по существу, указав, что Приказ содержит прямой запрет на движение всех категорий транспортных средств на участке автомобильной дороги общего пользования, т. е. предписывает всем участникам дорожного движения конкретное правило поведения, заключающееся в осуществлении движения в объезд по иным дорогам общего пользования. Поэтому оспариваемый Приказ обладает признаками нормативного правового акта и должен оспариваться по правилам гл. 21 КАС РФ113.
§ 3. Оспаривание нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования
Споры о законности нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования (далее – тарифные акты) составляют существенную часть дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых судами общей юрисдикции, и являются одними из самых сложных категорий административных дел.
Предметом судебной проверки являются нормативные предписания, устанавливающие тарифы и цены в сферах электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения, обращения с твердыми коммунальными отходами и др. Оценка законности регулируемых государством цен и тарифов предполагает необходимость проверки судом экономической обоснованности расчета необходимой валовой выручки у поставщика ресурсов и т. д. Нередко при этом требуется назначение судебно-экономической экспертизы или привлечение в дело специалиста, обладающего специальными познаниями в сфере тарифного регулирования114.
Регулируемые цены и тарифы утверждаются регулятором на определенный период, как правило, на календарный год. По истечении установленного срока тарифный акт утрачивает силу. Согласно ч. 1 ст. 210 КАС РФ суд отказывает в принятии административного искового заявления, если установит, что оспариваемый нормативный правой акт на момент обращения в суд утратил силу или был отменен принявшим его органом. Однако достаточно часто, утративший силу тариф, применяется к правоотношениям, возникшим в период его действия, в том числе по спорам, связанным с оплатой за поставленные ранее ресурсы или предоставленные услуги. В этой связи в судебной практике возникали вопросы, касающиеся возможности судебного оспаривания утративших силу или отменных нормативных предписаний, в том числе тарифных актов.
Согласно разъяснению Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50, суд не может отказать в принятии административного искового заявления или прекратить производство по делу, если утративший силу нормативный правовой акт может быть применен к административному истцу.
К примеру, тарифы на коммунальные услуги, действовавшие в прошедшем году, используются при расчете задолженности по их уплате за предыдущий год. Если указанный тариф принят с нарушением действующего законодательства, его применение может привести к нарушению прав административного истца, в том числе причинить ему материальный ущерб. Поэтому нормативный акт, которым утвержден утративший силу тариф, может быть оспорен им в порядке гл. 21 КАС РФ.
Если же отмененный или утративший силу тарифный акт уже не может быть применен к административному истцу, суд отказывает ему в принятии искового заявления об оспаривании данного акта, даже несмотря на то, что указанный тариф ранее использовался между сторонами для расчетов за оказанные услуги или поставленные ресурсы. В этом случае административный истец может использовать иные способы защиты от действия незаконного тарифного акта, в том числе заявляя требования о возмещении убытков от его действия в порядке общеискового производства (ст. 1069, 1102–1103 ГК РФ). При предъявлении такого иска суд проверит законность тарифа в рамках гражданского или арбитражного дела (ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).
В настоящее время федеральное законодательство в сфере тарифного регулирования предусматривает возможность оспаривания незаконного тарифного акта в досудебном (административном) порядке. Споры, связанные с установлением и применением регулируемых цен (тарифов), разрешаются органами ФАС.
В соответствии Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и/или применением цен (тарифов) (далее – Правила), потребители ресурсов и услуг в указанных сферах деятельности, вправе оспорить в федеральном антимонопольном органе законность нормативных актов, устанавливающих регулируемые цены или тарифы115. При этом следует иметь в виду, что обращение заявителя в ФАС не препятствует обжалованию им данного тарифного акта в суд в порядке гл. 21 КАС РФ.
Если в ходе рассмотрения спора будут установлены нарушения законодательства, федеральный антимонопольный орган принимает решение, в котором указывает на незаконность установленных цен (тарифов) и обязывает регулирующий орган внести соответствующие изменения в нормативный акт, которым они утверждены. Вынесенное решение подлежит обязательному исполнению в течение одного месяца и может быть обжаловано в судебном порядке (п. 24 Правил).
В практике судов возникал вопрос о порядке оспаривания указанных решений ФАС. На наш взгляд, такого рода решения по свой правовой природе являются юрисдикционными акта досудебного урегулирования спора о законности установленного тарифа. Этот правовой акт не имеет нормативного характера, поскольку решением ФАС тарифы не устанавливаются и не изменяются. Решение лишь содержит обязательное предписание регулирующему органу о необходимости изменении установленного тарифа. В этой связи указанные решения ФАС могут быть оспорены как ненормативные (индивидуальные) акты.
Суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании решения ФАС по иску регулирующего органа или граждан в порядке гл. 22 КАС РФ. Граждане также могут оспорить уведомления антимонопольного органа об отказе в рассмотрении или прекращении рассмотрения дела116. Аналогичные заявления от субъектов предпринимательской принимают и рассматривают арбитражные суды по правилам гл. 24 АПК РФ117.
При этом судебному обжалованию, на наш взгляд, подлежат только те решения ФАС, которые содержали предписание об изменении незаконного тарифа, но не были исполнены регулятором. Суд может признать решение ФАС законным и отказать в иске, либо признать его незаконным и удовлетворить иск. Очевидно, что решение суда будет зависеть от результата оценки законности тарифа. Но это не означает, что суд признает такой тариф недействующим или действующим в смысле гл. 21 КАС РФ. Измененный (новый) тариф, либо оставленный в силе прежний тарифный акт могут быть впоследствии оспорены в порядке гл. 21 КАС118.
Если же предписание, содержащееся в решении ФАС, исполнено и спорный тариф скорректирован регулирующим органом, оспариванию подлежит не решение ФАС, а измененный тарифный акт. Даже, если ФАС принял ошибочное решение, оно может быть исправлено судом в порядке гл. 21 КАС РФ при проверке законности измененного тарифа. Решение ФАС в данном случае не может быть самостоятельным предметом судебного контроля, а спор о его законности по существу не имеет правового значения.
По этой же причине отказные решения ФАС, которыми подтверждается законность тарифа, также не подлежат судебному обжалованию. Оспаривание подобного решения ФАС лишено смысла, поскольку оценка законности отказного решения ФАС будет означать проверку законности самого тарифного акта, которая должна проводиться судом общей юрисдикции в порядке гл. 21 КАС РФ. Поэтому заявитель должен оспаривать законность тарифа, а не указанного решения ФАС.
Так, ФАС России решением от 14.07.2020 вынес предписание Комитету по тарифам Санкт-Петербурга (далее – Комитет) произвести пересмотр необходимой валовой выручки АО «РЭС» и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии, утвержденного распоряжением Комитета от 30.12.2014 № 625-р. (далее – распоряжение № 625-р). Решение ФАС России не оспаривалось АО «РЭС» в судебном порядке и вступило в законную силу. Во исполнение решения ФАС Комитетом внесены соответствующие изменения в распоряжение № 625-р.
АО «РЭС» оспорило в суд законность решения ФАС и распоряжение № 625-р в части внесенных в него по представлению ФАС изменений. Суд рассмотрел административное дело в порядке гл. 21 КАС РФ и в мотивировочной части решения совершенно обоснованно указал, что данное решение ФАС не может быть предметом оспаривания в рамках рассмотрения этого административного дела. Ссылка административного истца на возможность признания незаконным решения ФАС в рамках настоящего спора является ошибочной, поскольку суд в данном случае проверяет законность нормативного правового акта и не проверяет правомерность решения ФАС119.
Установив незаконность спорного нормативный правовой акт в сфере тарифного регулирования, суд признает его недействующим момента вступления судебного решения в законную силу (п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ) Данный тариф (цена) прекращает свое действие и не подлежат применению при расчетах между сторонами соответствующего договора. Это, соответственно, влечет за собой возникновения пробела в правовом регулировании, что создает определенные проблемы для субъектов договорных отношений, поскольку остается открытым вопрос о том, по какому тарифу (цене) оплачивать поставленные ресурсы или оказанные услуги. В этой связи в судебной практике судов вставал вопрос о праве суда возложить на административного ответчика обязанность по принятию нового (восполняющего) тарифного акта.
Согласно ч. 4 ст. 216 КАС РФ, для восполнения пробела в правовом регулировании, вызванного признанием спорного нормативного предписания недействующим, суд вправе возложить на соответствующий властный орган обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим. Однако суд может возложить на нормотворческий орган эту обязанность только в том случае, когда данный пробел, может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, что далеко не всегда бывает очевидным при дисквалификации тарифных актов.
Следует также иметь в виду, что, возлагая на регулирующий орган обязанность принять восполняющий пробел тарифный акт, суд не может указать, каково должно быть содержание этого акта, в том числе размер нового тарифа. Суд сам не регулирует тарифы, он лишь проверяет его законность, в том числе правильность учета регулятором затрат при поставке ресурсов или оказании услуг. При установлении заменяющего тарифа (цены) регулятор должен учитывать основания для признания прежнего тарифного акта незаконным, которые были указаны в судебном решении. В противном случае суд может в упрощенном порядке признать новый тарифный акт незаконным.
Интересным, в этом смысле, представляется следующее дело. Суд признал недействующим тарифный акт, которым были утверждены коммунальные тарифы на водоснабжение и водоотведение. При этом в отношении тарифа на водоснабжение суд обязал Региональную службу по тарифам и ценам в течение двух месяцев с даты вступления решения суда в законную силу внести изменения в п. 5 постановления Региональной службы по тарифам и ценам от 13.12.2018, утвердив экономически обоснованные тарифы на водоснабжение (питьевую воду) городского округа, исходя из данных полученных в результате перерасчета размера необходимой валовой выручки.
Что же касается тарифа на водоотведение, то суд в своем решении сформулировал обязанность регулятора по восполнению пробела так, чтобы возложить обязанность на Региональную службу по тарифам и ценам в течение двух месяцев с даты вступления судебного акта в законную силу при расчете необходимой валовой выручки по статье «Расходы на оплату труда общепроизводственного, ремонтного и административно-управленческого персонала» на 2019–2023 гг. По виду деятельности водоотведение применить минимальную ставку оплаты труда рабочего первого разряда, утвержденную Отраслевым соглашением в жилищно-коммунальном хозяйства РФ от 08.12.2016 на 2017–2022 гг. в размере 10 303 руб. с учетом ее увеличения на индексы потребительских цен в 2020–2023 гг., а также выплат компенсационного и стимулирующего характера (надбавок, премий, доплат), установленных Коллективным договором КГУП «Камчатский водоканал» на 2017–2019 гг. приложениями № 3, 4, 5, 6 с учетом нормативной численности и с перерасчетом на социальные нужды.
Как видим, во втором случае суд не только признал недействующим установленный тариф и обязал регулятора предусмотреть в восполняющем акте изменение тарифа на водоотведение, но и фактически предопределил его размер в будущем тарифном акте, тем самым выйдя за пределы судебной компетенции.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов суд, действительно, вправе обязать нормотворческий орган принять восполняющий акт, если в связи с признанием спорного акта незаконным возникает правовая неурегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга (ч. 4 ст. 216 КАС РФ). Однако по делам данной категории признание тарифного акта незаконным обычно не может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц, поэтому основания для применения положений ч. 4 ст. 216 КАС РФ, как правило, отсутствуют.
§ 4. Проблемы рассмотрения судами дел об оспаривании интерпретационных нормативных предписаний
Рассмотрение судами общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных предписаний, которые содержат разъяснения законодательства, осуществляется в порядке административного судопроизводства по общим правилам, предусмотренным гл. 21 КАС РФ, с теми особенностями, которые установлены в ст. 217.1 КАС РФ. В указанной статье такие предписания обозначены как «акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами»120. При этом в п. 1 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ указывается, что акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, устанавливают общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, т. е. в ней приводятся характерные признаки нормативного правового акта.
Таким образом, в данной статье фактически дается определение одного из видов нормативных правовых актов – актов нормативного толкования (интерпретационных актов), т. е. правовых актов, содержащих интерпретационные правовые нормы (нормы-разъяснения)121.
Особенности проверки судом законности актов, обладающих нормативными свойствами, перечисленные в ст. 217.1 КАС РФ касаются оснований и правовых последствий проверки, которые указываются в судебном решении. Так, согласно ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, и соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.
Следовательно, суд в отличие от «обычных» нормативных правовых актов, оценивает только законность содержания акта, не проверяя компетенцию органа, его принявшего, а также формально-юридические свойства акта, касающиеся порядка его принятия и введения в действие. Суды при анализе таких актов должны проверить, что они содержат разъяснения, которые имеют характер нормативного толкования и обязательны для неопределенного круга лиц. При этом, проверяя законность указанных актов, суды не столько сравнивают содержание разных по силе нормативных предписаний (правовых норм), сколько оценивают соответствие нормативных разъяснений содержанию разъясняемых законодательных положений.
Ограничение оснований оспаривания и проверки актов, «содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», во многом, обусловлено правовой позицией Конституционного Суда РФ в понимании указанных актов, которая нашла отражение в ст. 217.1 КАС РФ122.
Конституционный Суд РФ, оценивая природу писем Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, пришел к выводу, что такого рода письма формально не являются нормативными правовыми актами, поскольку по своей форме, порядку принятия и введения в действие не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в связи тем, что они принимаются государственным органом, не обладающим нормотворческими полномочиями, не публикуются и не проходят обязательную государственную регистрацию, но при этом содержат обязательные для всех налоговых органов разъяснения налоговых законоположений, т. е. фактически обладают нормативными свойствами.
В этой связи очевидно, что при проверке законности «актов, обладающих нормативными свойствами», суду заведомо ясно, что они не соответствуют формально-юридическими требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, но суд тем не менее не принимает во внимание указанные обстоятельства. В противном случае, он был бы вынужден по существу автоматически без проверки содержания признавать вышеназванные акты не действующими как не имеющими юридической силы с момента их принятия.
Таким образом, положения ст. 217.1 КАС РФ ориентируют суды при проверке законности актов нормативного толкования лишь на установление наличия или отсутствия нормативного характера разъяснений и формальное сравнение содержания этих разъяснений с содержанием разъясняемого акта, не принимая во внимание, тот факт, что «акты, обладающие нормативными свойствами», по сути дела не имеют юридической силы, поскольку приняты и введены в действие в нарушение установленном законом порядка. Такой подход в настоящее время является преобладающим в судебной практике123.
Принимая во внимание, что редакция ст. 217.1 КАС РФ по существу не оставляет судам иных вариантов при проверке законности «актов, обладающих нормативными свойствами», можно рекомендовать судам, признавать такие акты не действующими с момента их принятия, если будет установлено их несоответствие разъясняемому нормативному предписанию124.
Следует также обратить внимание на практическое отсутствие решений, в которых суд отказывает в удовлетворении исковых требований, если устанавливает, что спорный интерпретационный акт обладает нормативными свойствами и при этом соответствует действительному смыслу разъясняемого нормативного предписания. В этой связи может сложиться впечатление, что нормативными свойствами обладают лишь те акты, которые включают в себя интерпретационные нормы (правила), не соответствующие смыслу разъясняемых им нормативных положений.
Между тем, очевидно, что правовой акт, разъясняющий законодательство, может включать в себя интерпретационный нормы, которые соответствуют действительному смыслу и содержанию интерпретируемых нормативных положений. Акты нормативного толкования позволяют правильно применять правовые нормы в случае их противоречии (коллизии), при необходимости системного толкования нормы, при неясном изложении текста нормы и других огрехах в юридической технике и т. д.
Возможны ситуации, когда толкование нормативного положения будет более полно и точно отражать его содержание, чем это следует из его текстового изложения. Кроме того, нельзя исключать того, что разъясняемое нормативное положение в его буквальном изложении не будет соответствовать нормативным предписаниям большей юридической силы, а его интерпретация позволяет нивелировать это несоответствие. В этих случаях суд подтверждает правильность такого толкования и, соответственно, законность интерпретационного акта.
В свою очередь, суд может установить, что интерпретационный акт формально соответствует разъясняемому, нормативному правовому акту, но при этом прийти к выводу, что такая интерпретация не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта, выявленному судом с учетом его места данного в системе нормативных правовых актов. В этом случае суд должен признать интерпретационный акт недействующими и указать на выявленное им истолкование в мотивировочной и резолютивной частях решения (ч. 3 ст. 215 КАС РФ).
Таким образом, интерпретационные акты, обладающие нормативными свойствами, содержат правила, которые позволяют корректировать складывающуюся правоприменительную практику, выполняя тем самым важную роль в механизме правового регулировании.
Представляется, что ряд проблем, возникающих в судебной практике оспаривания интерпретационных актов, вызваны технико-юридическими недостатками в изложении содержания ст. 217.1 КАС РФ. Так ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ не предусматривает возможность вынесения судом решения, которым он отказывает в удовлетворении исковых требований, если устанавливает, что спорный интерпретационный акт обладает нормативными свойствами и соответствует действительному смыслу разъясняемого нормативного предписания. Поэтому суды в данной ситуации по сути дела вынуждены «приспосабливать» свои решения под формулировки данной нормы КАС РФ, указывая в решении, что акт, соответствующий разъясняемым нормативным положениям, не обладает нормативными свойствами. В этом смысле достаточно характерным представляется следующий пример судебной практики.
ФНС России обратилась в Минфин России за разъяснениями по вопросу применения используемых при исчислении земельного налога коэффициентов, установленных п. 15 ст. 396 НК РФ.
Минфином России издано письмо от 21.08.2017 № 03-05-04-02/53545 (далее – Письмо), разъясняющее указанные положения НК РФ. В Письме, в частности, указано, что если в отношении земельного участка с разрешенным использованием «для комплексного освоения в целях жилищного строительства» применяется налоговая ставка в размере, не превышающем 0,3 % кадастровой стоимости земельного участка, то для этого земельного участка исчисление земельного налога должно осуществляться с применением повышающих коэффициентов 2 и 4, установленных п. 15 ст. 396 НК РФ.
Данные разъяснения были направлены «для сведения и руководства в работе налоговых органов», а также размещены на официальном сайте ФНС России в сети «Интернет» (www.nalog.ru) и тем самым фактически приобрели обязательный характер.
Гражданин П. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением, в котором просил признать Письмо недействующим, полагая, что оно обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых положений, содержащихся в п. 15 ст. 396 НК РФ, что нарушают его права и законные интересы как налогоплательщика.
Свое требование административный истец мотивировал тем, что в октябре 2020 г. он получил налоговое уведомление от 01.09.2020 № 47191660 об уплате земельного налога за 2019 г. за земельный участок с видом разрешенного использования «для комплексного освоения в целях жилищного строительства» с применением повышающего коэффициента 2, тогда как в предыдущие налоговые периоды данный коэффициент для расчета указанного налога к нему не применялся, в результате чего сумма начисленного земельного налога возросла.
Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что на момент издания письма практика налоговых органов по применению п. 15 ст. 396 НК РФ имела признаки неопределенности и противоречивости, которые были устранены указанными разъяснениями Минфина России.
Верховный Суд РФ признал указанное письмо законным и отказал в удовлетворении административного искового заявления, пояснив в мотивировочной части решения, что по результатам проверки содержания Письма, оно не подлежит признанию недействующим, поскольку приведенная в нем интерпретация нормативных положений соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.
При этом Верховный Суд РФ отметил отсутствие у данного Письма нормативных свойств, подчеркнув, что разъяснение указанных положений НК РФ не изменяет и не дополняет законодательство о налогах и сборах, не устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение и не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона125.
Между тем наличие у акта нормативных свойств не обязательно должно быть связано с тем, что он изменяет или дополняет законодательство и устанавливает правила, отличные от закона. Интерпретационный акт приобретает нормативные свойства и регулирующее значение и в том случае, когда он содержит уточняющие разъяснения, имеющие обязательный характер (правила), которые соответствуют смыслу разъясняемых нормативных предписаний. Указанное Письмо как раз и обладает такими свойствами и при этом соответствует смыслу разъясняемых им нормативных положений. Поэтому оно должно признаваться судом действующим и законным.
Однако принимая во внимание отсутствие в ст. 217.1 КАС РФ такого варианта судебного решения, суды вынуждены ссылаться на отсутствие у подобных актов нормативного характера. Дли исправления такой парадоксальной ситуации достаточно, на наш взгляд, внести поправки в ч. 5 ст. 217.1 указав, что суд принимает решение «Об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений».
Не очень удачная редакция ст. 217.1 КАС РФ также повлекла за собой вопрос об оспаривании разъяснений законодательства, которые не обладают нормативными свойствами. Казалось бы, очевидно, что «акты, содержащие разъяснения законодательства», но не обладающие нормативными свойствами, не являются обязательными правилами поведения, которые действуют в отношении неопределенного круга лиц. Эти акты не имеют какого-либо регулирующего влияния на общественные отношения. Обычно такие акты либо фактически воспроизводят содержание разъясняемого нормативного предписания, либо дают буквальное его толкование, являясь, по сути, комментарием нормативного положения. Понятно, что подобные разъяснения не имеют юридического значения и не могут нарушать или иным образом затрагивать чьи-либо права и законные интересы. Поэтому они не должны быть предметом судебного оспаривания (ч. 1 ст. 4, п. 3 ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 210, п. 1 ч. 1 ст. 214 КАС РФ).
Однако из содержания п. 2 ч. 2 и п. 2 ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ следует, что такие акты могут быть оспорены суд и подвергнуты судебной проверке. Примеры судебной практики говорят о том, что суды следуют предписаниям данной процессуальной нормы и рассматривают дела об оспаривании подобных актов по правилам гл. 21 КАС РФ с особенностями, предусмотренными ст. 217.1 КАС РФ126.
В практике судов также стали появляться дела об оспаривании разъяснений законодательства, содержащихся в письменных ответах публичных органов и должностных лиц на обращения граждан и организаций в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Суды, ориентируясь на ст. 217.1 КАС РФ, принимают к производству такие административные исковые заявления об оспаривании таких писем, несмотря на то, что они не являются правовыми актами и не могут нарушить права административного истца127, либо возвращают исковые заявления в связи с нарушением правил подсудности, полагая, что такие письма-ответы носят ненормативный (индивидуальный) характер и должны оспариваться по правилам гл. 22 КАС РФ128.
Так, муниципальное предприятие обратилось в суд автономного округа в порядке гл. 21 КАС РФ с административным исковым заявлением об оспаривании письма Комитета государственного регулирования цен и тарифов автономного округа (далее – Комитет), в котором содержится ответ на запрос предприятия о применении тарифов на тепловую энергию, установленных нормативным правовым актом Комитета. Решением суда автономного округа административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемое письмо признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда и передал административное дело по подсудности в районный суд, указав, что данный спор подлежит разрешению по правилам гл. 22 КАС РФ. В определении апелляционной инстанции отмечено, что оспариваемое письмо, представляет собой правовую позицию должностного лица Комитета по вопросу, поставленному в конкретном обращении. Согласно содержанию указанного письма оно не является актом, обладающим нормативными свойствами, поскольку не содержит общеобязательных предписаний, имеет информационно-разъяснительный характер и не препятствуют административному истцу руководствоваться нормами действующего законодательства в понимании, отличающимся от трактовки, изложенной в данном письме129.
Представляется, что апелляционной инстанцией правильно определена правовая природа данного разъяснения как документа информационно-разъяснительного характера, но из этого сделан неверный вывод о том, что он может оспариваться в порядке гл. 22 КАС РФ. На наш взгляд, указанное письмо, так же как и иные документы, содержащие разъяснения законодательства, которые не обладают нормативными свойствами и не затрагивают субъективные права и законные интересы граждан или организаций, не подлежат оспариванию в судебном порядке. Поэтому суды согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ должны отказывать в принятии таких административных исковых заявлений или прекращать производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 194 и ч. 1 ст. 214 КАС РФ.
Кроме «актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» предметом судебного оспаривания также выступают интерпретационные нормативные правовые акты принятые и введенные в действие в установленном законом порядке, включая акты аутентичного толкования. В настоящее время суды рассматривают их также по правилам гл. 21 КАС РФ с учетом особенностей, предусмотренных ст. 217. 1 КАС РФ.
Так, Липецкий областной суд рассмотрел административное исковое заявление ПАО «Сбербанк» об оспаривании постановления Липецкого областного Совета депутатов от 27.07.2017 «Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 года “О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области”» и признал недействующим указанное постановление со дня вступления решения суда в законную силу. При этом в решении суд указал, что данное дело рассмотрено по правилам гл. 21 КАС РФ с учетом положений ст. 217.1 КАС РФ130.
Между тем правила ст. 217.1 КАС РФ вряд ли применимы при рассмотрении данного дела, поскольку оспариваемое постановление является актом аутентичного толкования, который должен приниматься уполномоченным органом в установленном законом порядке. В данном случае не действуют ограничения по основаниям проверки таких интерпретационных актов, предусмотренные указанной нормой. Суд должен проверить такой акт не только на соответствие разъясняемым нормативным положениям, но и установленным законом формально-юридическим требованиям, предъявляемым к этим актам. По нашему мнению споры о законности актов нормативного толкования, для которых предусмотрены требования, касающиеся компетенции нормотворческого органа, а также их порядка их принятия и введения в действие, должны рассматриваться судом по общим правилам гл. 21 КАС РФ без учета особенностей, установленных ст. 217.1 КАС РФ.
§ 5. Проблемы судебного оспаривания локальных нормативных актов
Как известно, локальные (внутренние) нормативные акты принимаются различными коммерческими и некоммерческими организациями, которые не наделены публичными полномочиями. К таким актам относятся локальные нормативные документы, регулирующие трудовые отношения, корпоративные нормативные акты, регламенты и иные внутренние нормативные предписания различных организаций. Указанные акты могут выступать предметом судебного контроля. В этой связи возникает вопрос о том, в каком процессуальном порядке могут они быть оспорены заинтересованными лицами и проверены судом.
Согласно п. 12 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50, локальные нормативные предписания, в том числе акты работодателей (ст. 8 ТК), образовательных организаций131, не могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства, по правилам, предусмотренным гл. 21 КАС РФ. Однако в данном Постановлении не указан процессуальный порядок, в котором могут быть оспорены такие акты. В условиях данной правовой неопределенности суды порой отказывают в принятии заявлений об оспаривании локальных нормативных актов, полагая, что они не подлежат судебному рассмотрению ни по правилам КАС РФ, ни по правилам ГПК РФ, что фактически приводит к отказу в правосудии и нарушению права граждан на судебную защиту132.
Принимая во внимание недопустимость оспаривания локальных нормативных правовых актов в порядке административного судопроизводства, можно сделать вывод, что проверка их законности судом возможна лишь в рамках гражданского или арбитражного процесса по общим правилам искового производства (подразд. II разд. II ГПК РФ, разд. II АПК РФ).
Тем не менее, на наш взгляд, данная процессуальная форма не является в полной мере оптимальной для указанной категории дел. По своей правовой природе локальные нормативные акты практически не отличаются от нормативных предписаний публичного характера. Локальные акты, так же как и публичные, содержат правовые нормы, адресованные неопределенному кругу лиц, имеют неоднократное действие и направлены на регулирование общественных отношений.
Предметом судебной проверки как публичных, так и локальных актов, является их законность, которую суд оценивает с точки зрения содержания акта, компетенции субъекта, его издавшего, а также порядка принятия данного акта. При этом очевидно, что однотипный предмет судебной проверки должен предполагать однотипную процессуальную форму (процедуру), в максимальной степени соответствующую специфике данного предмета. Для публичных нормативных предписаний оптимальной процессуальной формой оспаривания и судебной проверки является административное судопроизводство (гл. 21 КАС РФ). В этой связи заслуживают внимания высказанные в литературе предложения о целесообразности внесения в гл. 21 КАС РФ поправок, которые бы допускали возможность оспаривания локальных нормативных актов к предмету оспаривания в порядке административного судопроизводства133.
В настоящее время можно также рекомендовать судам применять по аналогии соответствующие положения гл. 21 КАС РФ при решении вопросов, касающихся сроков оспаривания локальных нормативных актов, обеспечения исковых требований, содержания резолютивной части судебного решения и других вопросов, связанных с особенностями проверки законности нормативных предписаний, которые не отражены в ГПК РФ.
Глава 4
Актуальные вопросы защиты прав личности в административном судопроизводстве
15.03.2025 исполняется 10 лет с момента принятия КАС РФ, появление которого стало «процессуальным закреплением» административного судопроизводства, изначально предусмотренного Конституцией Российской Федерации в качестве самостоятельного вида судебного процесса.
Практика рассмотрения судами административных дел показывает, что, несмотря на свой «юный возраст», административное судопроизводство как форма судебной защиты прав граждан доказало свою необходимость и эффективность на современном этапе развития российского процессуального права.
Это суждение подкрепляется данными судебной статистики, согласно которым количество дел, рассматриваемых судами в порядке административного судопроизводства, ежегодно растет.
В докладе председателя Верховного Суда РФ И.Л. Подносовой на всероссийском совещании судов по итогам 2024 г. было обращено внимание на существенный рост количества рассматриваемых судами административных дел. Согласно данным статистики, число таких дел за последний год увеличилось почти вдвое – с 2,5 млн в 2023 г. до 4 млн 800 тыс. дел – в 2024 г.134
Востребованность административного судопроизводства свидетельствует о его эффективности как формы судебной защиты прав граждан и организаций в правоотношениях с государством, его органами и иными субъектами, наделенными властным полномочиями в публичном, государственном или общественно значимом интересе. При этом наиболее масштабную часть административного судопроизводства как в аспекте правового регулирования, так и в разрезе судебной практики составляют вопросы, связанные с защитой прав личности.
Круг прав человека, защищаемый судами в порядке административного судопроизводства, чрезвычайно широк. В этом виде судопроизводства получают судебную защиту как личные, так и политические, социальные, культурные и экономические права человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации.
§ 1. Особенности рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан
Так, при рассмотрении дел о защите избирательных прав (гл. 24 КАС РФ) предметом судебной защиты являются политические права граждан избирать (активное избирательное право) и быть избранными (пассивное избирательное право) (ст. 32 Конституции РФ).
Вместе с тем следует отметить, что по данной категории дел одновременно с политическими правами могут рассматриваться вопросы судебной защиты иных прав, не относящихся к политическим, например авторские права граждан, связанные с интеллектуальной собственностью, право на уважение чести, достоинства и доброе имя. Не являясь первостепенным, основным предметом судебной защиты, указанные права также защищаются при рассмотрении административных дел.
Соответственно, в данном случае судебную защиту указанных прав можно определить, как косвенную, осуществляемую судом наряду с защитой нарушенного права, являющегося основным исходя из характера материального правоотношения и правового конфликта.
В исследованиях ведущих российских процессуалистов сформулировано понятие косвенного судебного контроля, которое, как правило, применяется в отношении контроля за законностью нормативных правовых актов. Впервые понятия прямого и косвенного контроля были сформулированы А.Т. Боннером, классифицировавшим виды судебного контроля за индивидуальными управленческими правовыми актами и подзаконными нормативными актами135.
Полноценная доктрина судебного нормоконтроля в современном российском процессуальном праве, с включением в него косвенного судебного контроля, разработана С.В. Никитиным, который определяет косвенный судебный нормоконтроль в гражданском и арбитражном процессе как «контрольную деятельность суда, направленную на проверку законности (правомерности) нормативных предписаний, подлежащих применению при рассмотрении и разрешении конкретного юридического дела, начатого вне связи с проверкой данного нормативного предписания. Косвенный судебный нормоконтроль в отличие от прямого осуществляется вне рамок специальной процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов. Проверка законности нормативного предписания при косвенной форме судебного контроля проводится в рамках общей процедуры разрешения юридического дела»136.
Вместе с тем понятие косвенной судебной защиты в российском процессуальном праве отсутствует, хотя характерные примеры осуществления ее судом можно проследить именно в административном судопроизводстве.
Так, примером косвенной судебной защиты личных прав наряду с политическими правами могут служить дела о защите избирательных прав, связанных с проведением агитации за кандидатов, в рамках которой нередко возникают споры о нарушении интеллектуальной собственности.
В качестве иллюстрации из судебной практики отметим рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации в апелляционной инстанции дело по заявлению избирательного объединения об отмене регистрации списка кандидатов в депутаты, выдвинутого другим избирательным объединением, по мотивам того, что агитационные материалы конкурирующего объединения были изготовлены с нарушением требований законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности, поскольку в них незаконно использованы фотография и постер с изображением кубинского лидера Эрнесто Че Гевары (далее – произведения), являющиеся объектами авторских прав А. Корда и Д. Фицпатрика137.
При рассмотрении дела судом первой инстанции было установлено и подтверждено Верховным Судом Российской Федерации, что действительно избирательное объединение изготовило агитационные материалы с изображениями кубинского государственного деятеля Эрнесто Че Гевары, которые являются объектами авторского права иностранных граждан А. Корда и Д. Фицпатрика, авторские права которых, в том числе право авторства, имя автора, неприкосновенность произведения, подлежат защите. В настоящее время право на фотографию с изображением Че Гевары принадлежит дочери Д. Корда, используется в сотрудничестве с правительством Кубы и защищено торговой маркой. При этом административным ответчиком не были представлены доказательства того, что избирательным объединением получено согласие названных авторов или иных правообладателей на использование данных произведений в агитационных материалах. В связи с изложенным суд пришел к выводу о том, что агитационные материалы с изображением Че Гевары изготовлены без учета требований законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности, и отменил регистрацию списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением.
Таким образом, защитив права заявителя (кандидата в депутаты) и избирателей, нарушенные незаконной агитацией другого кандидата, суд одновременно осуществил защиту авторских прав, объект которых неправомерно был использован при проведении агитации.
В другом случае при рассмотрении дела, уже в рамках административного судопроизводства, Верховный Суд РФ, напротив, не усмотрел нарушения авторских прав в связи с фактом использования кандидатом Б. в агитационном печатном материале фотографии с изображениями достопримечательностей города.
При этом суд исходил из того, что административным истцом не представлены доказательства, подтверждающие факт принадлежности какому-либо лицу прав на фотографические изображения, использованные кандидатом Б. Судом учтено, что названные фотографические изображения не идентичны изображениям, представленным административным истцом, и отличаются друг от друга размерами, фоном, наличием предметов.
При таких обстоятельствах суд не усмотрел оснований полагать, что кандидатом Б. нарушены требования законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности138.
К аналогичному выводу суд пришел и по административному делу об отмене регистрации кандидата в связи с использованием им в агитационных материалах отрывков из романа Н.А. Островского «Как закалялась сталь». Судом было установлено, что использование отрывков из названного произведения не могло быть признано нарушением законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности, поскольку указанное произведение обнародовано при жизни автора и после его смерти прошло более 70 лет, в связи с чем это произведение перешло в общественное достояние и может свободно использоваться любым лицом без чьего-либо согласия или разрешения и без выплаты авторского вознаграждения139.
В качестве примера защиты избирательных прав, сопряженной с рассмотрением вопросов защиты чести и достоинства лица, можно привести административное дело об отмене регистрации кандидата, обнародовавшей в качестве главного редактора СМИ в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных материалах клеветнических, не соответствующих действительности и порочащих его честь и деловую репутацию сведений о другом кандидате. Решением Саратовского областного суда в удовлетворении административного иска кандидату было отказано. Соглашаясь с решением суда первой инстанции, Судебная коллегия по административным делам ВС РФ указала, что на момент размещения в печатном издании материалов, содержащих сведения в отношении административного истца, административный ответчик обязанности главного редактора данного СМИ не исполняла. Распространение в газете сведений, умаляющих честь, достоинство и деловую репутацию административного истца, не лишает его права ставить вопрос о привлечении к ответственности главного редактора средства массовой информации140.
Соблюдение личных прав граждан на охрану изображения (ст. 152.2 ГК РФ), являющегося частью конституционного права на неприкосновенность частной жизни (ст. 23 Конституции РФ), проверялось судом при рассмотрении административного дела по административному иску гражданина о признании незаконным решения избирательной комиссии об отказе в удовлетворении жалобы о принятии мер к пресечению деятельности по распространению агитационного печатного материала К. В удовлетворении заявленных требований было отказано, поскольку агитационный печатный материал содержал изображение кандидата К. среди неопределенного круга лиц, что в силу положений подп. 2 п. 1 ст. 152.1 ГК РФ не требует согласия гражданина на обнародование и дальнейшее использование его изображения141.
Таким образом, особенностью дел, рассматриваемых в рамках административного судопроизводства, является то, что зачастую в них защищается целый комплекс нарушенных прав гражданина в рамках одного и того же публичного правоотношения. При этом дополнительно к функции прямой судебной защиты субъективного права, нарушенного либо оспоренного в публичных материальных правоотношениях, суд осуществляет функцию косвенной судебной защиты личных прав граждан, затронутых в данных правоотношениях.
Предложение автора определить этот вид судебной защиты как косвенную судебную защиту основано на том, что:
– она осуществляется судом дополнительно к основной, является второстепенной, так же как и защищаемое «сопутствующее» право, которое при этом тесно связанно с основным;
– требование о защите права, косвенно защищаемого судом, не входит в предмет административного иска и в предмет спора;
– в резолютивной части решения суд не формулирует каких-либо предписаний в отношении права, являющегося предметом косвенной судебной защиты.
Вместе с тем факты соблюдения либо нарушения «сопутствующего» права, установленные судом, непосредственно влияют на результат рассмотрения дела по основному требованию административного истца и при вынесении решения по основному требованию суд одновременно защищает и «сопутствующее» право.
§ 2. Особенности рассмотрения дел о праве на объединение, на свободу мирных собраний и свободу слова
Возвращаясь к кругу политических прав, защищаемых в порядке административного судопроизводства, отметим, что предметом судебной защиты по административным делам являются не только избирательные права, но иные политические права граждан, например право на свободу мирных собраний и свободу слова (ст. 29, 31 Конституции РФ).
Эти права получают судебную защиту при рассмотрении судами дел об оспаривании отказов в согласовании публичных мероприятий (митингов, демонстраций и т. д.). Как отмечено в п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 26.06.2018 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях», конституционное право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование обеспечивается государственной защитой и предоставляет гражданам возможность свободно выражать и формировать мнения, выдвигать требования по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики, оказывая тем самым влияние на деятельность органов публичной власти, в том числе посредством критики совершаемых ими действий и принимаемых решений, либо получать информацию о деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования при встрече соответствующего депутата с избирателями.
Данное право может быть ограничено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства на основе принципов юридического равенства и соразмерности (пропорциональности) допустимых ограничений указанного права (ч. 3 ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 45, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Законность ограничения права на свободу собраний проверяется судом в порядке административного судопроизводства по правилам, предусмотренном гл. 22 КАС РФ, по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа публичной власти, связанных с организацией публичного мероприятия, в том числе запланированного к проведению в рамках избирательной кампании, равно как и иные решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушающих право граждан на проведение публичных мероприятий либо создающих препятствия к осуществлению этого права.
Законность ограничения права граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ) является предметом судебного контроля при рассмотрении дел о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами (гл. 27 КАС РФ). Здесь же, одновременно с правом на объединение, судами защищаются права граждан на свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28 Конституции РФ).
Показательным примером могут являться дела о приостановлении деятельности либо ликвидации религиозной организации (религиозной группы) с требованиями, в отношении которых в суд уполномочены обращаться Минюст России или его территориальный орган, прокуроры различных уровней и органы местного самоуправления.
Так, рассматривая в апелляционном порядке дело по административному иску Главного Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области о ликвидации Местной религиозной организации мусульман «Рахмат» г. Екатеринбург, Верховный Суд РФ пришел к выводу о законности ограничения права граждан на объединение и принял решение о ликвидации указанной организации, установив, что длительное невыполнение организацией возложенной на нее законом обязанности сообщать в регистрирующий орган об изменении адреса места нахождения Организации фактически лишило Минюст по Свердловской области возможности осуществлять контроль за соблюдением религиозной организацией требований законодательства Российской Федерации и целей, предусмотренных ее учредительными документами. Допущенные организацией неоднократные нарушения требований закона ее участниками устранены не были. А лицо, действовавшее от имени организации без доверенности, включено в действующий перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, и осуждено по ст. 282.1, 282 УК РФ за действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, создание экстремистского сообщества142.
Приведенный пример является иллюстрацией особенностей судебной защиты в порядке административного судопроизводства, в котором суды каждый раз должны найти баланс между частным и публичным интересами, и в зависимости от фактических обстоятельств дела защитить либо нарушенное субъективное право, либо охраняемый законом публичный интерес.
В упомянутом административном деле суд встал на защиту публичных интересов безопасности граждан и государства в целом, правопорядка и законности, которые ставились под угрозу в связи с бесконтрольным осуществлением деятельности неоднократно не исполнявшей возложенных на нее законом обязанностей религиозной организации, члены которой осуществляли запрещенную в Российской Федерации экстремистскую деятельность. И в целях защиты публичного интереса суд посчитал законным, необходимым и соразмерным ограничение права граждан на объединение путем ликвидации религиозной организации.
Поиск баланса частного и публичного интереса является отличительной особенностью правосудия по административным делам, где каждый раз на чаше весов Фемиды оказывается субъективное право гражданина (организации) и охраняемый законом публичный (государственный или общественный) интерес. Соответственно, предметом судебной защиты по административным делам являются не только субъективные права граждан и организаций, реализуемые ими либо затрагиваемые в публичных правоотношениях, но и публичные, охраняемые законом интересы – интересы неопределенного круга лиц, общества и государства в целом. Речь идет о соотношении частного и публичного интересов и об обоснованности, законности, необходимости ограничения субъективных прав требованиями общественной пользы.
Понятие охраняемого законом интереса было полно и подробно раскрыто еще Д.М. Чечотом143. К рассмотрению понятия «законный интерес» как предмету судебной защиты обращались многие советские и российские исследователи – А.В. Малько144, Н.В. Кляус145, А.В. Краснов146, Г.А. Жилин147, В.В. Субочев148 и многие другие.
Вместе с тем указанными авторами не рассматривался вопрос особенностей законного интереса как предмета судебной защиты в административном судопроизводстве с той точки зрения, что это публичный – общественный или государственный интерес, интерес, значимый для неопределенного круга лиц. Именно в этом и состоит особенность материальных публичных правоотношений между гражданином и государством – в конфликте частного субъективного права и публичного охраняемого законом интереса. И, соответственно, субъективное право гражданина, и охраняемый законом государственный либо общественный публичный интерес в равной мере являются предметом судебной защиты в административном судопроизводстве.
Возвращаясь к положениям гл. 27 КАС РФ, следует отметить, что в порядке, предусмотренном этой же главой, судами защищаются права граждан на свободу слова, на свободу распространения информации, и производное от них право на свободу средств массовой информации, рассматриваются вопросы, связанные с прекращением деятельности средств массовой информации, ограничением доступа к аудиовизуальному сервису, к информационным системам и/или программам для электронных вычислительных машин, которые предназначены и/или используются для приема, передачи, доставки и/или обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и функционирование которых обеспечивается организатором распространения информации в сети «Интернет».
The free sample has ended.
