Read the book: «Обеспечение законности при реализации национальных проектов и работа органов прокуратуры»
© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2024
© Коллектив авторов, 2024
© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2024
* * *
Авторский коллектив
Бут Н. Д. – заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук (руководитель авторского коллектива) – введение, заключение, § 2.2 (совместно с Д. Г. Добрецовым).
Ашиткова Т. В. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1.1, § 1.3.
Аршба Г. В. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 3.2 (совместно с Е. В. Великой).
Великая Е. В. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 3.2 (совместно с Г. В. Аршбой).
Добрецов Д. Г. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 2.1, § 2.2 (совместно с Н. Д. Бут).
Игонина Н. А. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1.2; список литературы, приложение.
Камчатов К. В. – заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокуроров в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 3.1.
Ступаченко Е. В. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 2.3.
Рецензенты:
Алексеева Д. Г. – д-р юрид. наук, проф. кафедры банковского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)
Астанин В. В. – д-р юрид. наук, проф., советник директора Университета Банка России
Отческая Т. И. – д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)
Введение
Национальные проекты направлены на прорывное научно-технологическое и социально-экономическое развитие России, повышение уровня жизни, создание условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека. Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что «самый главный, ключевой результат, которого нам предстоит добиться, – это реальные перемены к лучшему в жизни людей, перемены, которые почувствуют наши граждане… Важнейшими, безусловно, являются развитие экономики, инфраструктура, демография, здравоохранение, экология, культура. Национальные проекты – это уникальный инструмент… Ничего подобного раньше по масштабу, по охвату у нас никогда не было…1
Поэтому достижение поставленных целей реализации национальных проектов (далее – НП; нацпроекты) является одним из существенных приоритетов для институтов, осуществляющих исполнение их мероприятий, контролирующих и правоохранительных органов, а также органов прокуратуры, что обуславливает актуальность проведенного научного исследования.
Объектом настоящего научного исследования является законность как правовая категория, комплекс правоотношений, возникающих при обеспечении законности в процессе осуществлении прокурорской деятельности при реализации национальных проектов. Предметом исследования являются теоретические положения, правовая регламентация и практика применения нацпроектов, а также надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере.
Цель исследования заключается в разработке научных положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для обеспечения законности и повышения эффективности деятельности прокуратуры, по совершенствованию законодательства в сфере реализации нацпроектов; в выработке предложений по организации прокурорского надзора как в уголовно-правовой сфере, так и вне ее.
Исследованием установлено, что практическая, теоретическая проблема соотношения нацпроектов, отраслевого законодательства и Конституции Российской Федерации приобрела особую остроту. В перспективе оптимальным решением для правовой регламентации национальных проектов предложено принятие федерального закона, в котором были бы заложены основы институционализации и механизмы, гарантирующие юридически общие этапы и ход реализации национальных проектов, конкретное содержание которых, в свою очередь, определялось бы иными нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в соответствии с текущими задачами и экономическими возможностями страны2. В структуру такого закона предложено включить основные и факультативные цели и задачи государства по приоритетным нацпроектам; методы достижения этих целей; перечень органов государственной власти и местного самоуправления, отвечающих за реализацию проектов, определение их прав и обязанностей; меру ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей3.
Анализ нарушений при реализации национальных проектов, рассмотренных судами уголовных дел по преступлениям, связанным с реализацией нацпроектов, проведенные в рамках настоящего исследования требуют корректировки правовых актов, регламентирующих вопросы реализации национальных проектов.
Геополитические изменения, произошедшие после начала специальной военной операции на Украине, требуют пересмотра ряда ключевых целей отдельных национальных проектов, ориентированных на оценку места России в мировом сообществе. В частности, нуждаются в упразднении отдельные цели нацпроектов «Наука», «Образование».
Результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод о повышении уровня интеграции нацпроектов в социум. Основываясь на данных ВЦИОМ, установлена положительная динамика в количестве информированных лиц о национальных проектах (в 2020–2021 годах), а также отмечается высокий уровень осведомленности граждан в 2022 году о результатах мероприятий проектов.
Исследованием также установлено, что население стало активно включаться в исполнение мероприятий нацпроектов, активизировался общественный контроль в исследуемой сфере.
Такая положительная динамика в информированности о мероприятиях нацпроектов и привлечении населения к их исполнению находится в прямой связи с законностью в обозначенной сфере, указывая на достижение более высокого уровня состояния законности при реализации национальных проектов4.
Повышается и бюджетное исполнение расходов на нацпроекты. На реализацию национальных проектов исполнение расходов федерального бюджета по состоянию на 1 января 2021 г. составило 2149,1 млрд руб. или 97,4 % от плановых бюджетных назначений, на 1 января 2022 г. – 2549,047 млрд руб. или 97,8 %5, на 1 января 2023 г. – 3311, 694 млрд руб. или 98,7 %6 от плановых назначений. Почти стопроцентного исполнения запланированных расходов три года подряд (2020, 2021, 2022 гг.) удается достичь по нацпроектам «Жилье и городская среда» (99,8 % – в 2021 г., 99,9 % – в 2022 г.) и «Наука» («Наука и университеты») (99,4 % в 2021 г., 99,9 % – в 2022 г.). При этом уровень освоения бюджетных средств за обозначенный трехлетний период практически по всем национальным проектам составляет более 96 %, за исключением НП «Цифровая экономика» (уровень освоения в 2022 г. – 92 %).
Позитивная динамика в исполнении бюджетных расходов на реализацию национальных проектов за 2020–2022 гг. свидетельствует о более полной реализации плановых мероприятий и достижении промежуточных целей проектов, что во многом обусловлено активизацией деятельности институтов, задействованных в реализации проектов, являющихся распорядителями и главными распорядителями бюджетных средств, повышением качества контроля в указанной сфере.
В целях должной реализации нацпроектов органами прокуратуры осуществляется их надзорное сопровождение. На постоянной основе ведется работа по выявлению и пресечению нарушений закона при выполнении мероприятий нацпроектов и защите прав граждан. В 2022 г. прокурорами в данной сфере выявлено свыше 71,6 тыс. нарушений, в 2021 году – свыше 61,1 тыс. нарушений в 2020 г. – 45,5 тыс. нарушений.
За трехлетний период с 2020 по 2022 гг. отмечается ежегодный рост практически по всем показателям надзорной деятельности прокуратуры в исследуемой сфере: по количеству принесенных протестов, предостережений, направленных и рассмотренных судами заявлений, по количеству возбужденных по материалам прокуроров уголовных дел.
С учетом значительных средств, выделяемых на реализацию нацпроектов из бюджетов всех уровней самое пристальное внимание в процессе обеспечения законности при реализации нацпроектов прокурорами уделяется выявлению и устранению нарушений бюджетного законодательства, а также законов о закупках товаров, работ, услуг, осуществляемых с целью реализации мероприятий, предусмотренных нацпроектами. Практика надзора свидетельствует о том, что именно такого рода нарушения являются наиболее распространенными при реализации всех нацпроектов. Не случайно п. 3.5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» прокурорам предписано систематически проводить проверки исполнения бюджетного законодательства, обращая особое внимание на целевое использование бюджетных средств, выделяемых на реализацию нацпроектов, соблюдение условий получения межбюджетных трансфертов; регулярно проводить проверки соблюдение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; пресекать факты уклонения заказчиков от конкурентных процедур, создания необоснованных преференций отдельным хозяйствующим субъектам.
Исследованием установлено, что меры прокурорского реагирования вносятся, как правило, в связи с нарушением главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, получателями, а также государственными (муниципальными) заказчиками и исполнителями бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе и должны приводить к реальному устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав граждан и интересов государства, возмещению ущерба.
Методика исследования охватывает комплекс социологических и аналитических методов, адаптированных к целям и задачам изучения деятельности прокурора в сфере реализации нацпроектов. К ним, в частности, относятся: анкетирование прокуроров7, анализ ведомственной статистической отчетности государственных органов, контент анализ официальных источников, изучение общественного мнения по рассматриваемой проблематике; изучение материалов исследований научных учреждений.
В процессе анкетирования работников прокуратуры в рамках исследования удалось установить наибольшие риски и проблемы, связанные с несовершенством нормативной правовой базы в сфере реализации национальных проектов, оказывающие негативное влияние на состояние законности; определиться с наиболее действенными способами усиления взаимосогласованности нацпроектов и действующих, ранее принятых, общегосударственных и региональных программ, оценить систему отчетности по нацпроектам и др.
Эмпирическую основу исследования составили: бюджетная отчетность органов финансового контроля, ежегодные докладные записки прокуроров, материалы прокурорских проверок, включая акты прокурорского реагирования за период 2019–2022 гг., первое полугодие 2023 года, следственная и судебная практика по уголовным делам в сфере реализации национальных проектов, материалы рабочих групп, созданных в Генеральной прокуратуре по надзорному сопровождению национальных проектов.
Глава I. Законность при реализации национальных проектов: правовая основа, содержание
§ 1.1. Правовая основа реализации национальных проектов
Появление нового типа нормативного правового акта – национального проекта знаменует начало новой эпоху государственного управления – эпоху проектного управления. Национальные проекты выступают одним из новых инструментов программно-целевого управления, которые ориентированы на прорывные эффекты во всех наиболее значимых сферах общества.
Основы системы проектного управления в России были заложены Указом Президента Российской Федерации от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам», Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»8, в которых определены общие подходы к функциональной структуре системы проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2018 № 444 «Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (далее – Положение об организации проектной деятельности, Постановление № 1288) скорректирован состав участников проектного управления, перераспределены полномочия в части разработки, актуализации и реализации проектов.
Национальные проекты считаются ключевым инструментом достижения национальных целей, которые определены указами Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – Указ № 204), от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее – Указ № 474)9.
Понятие национальных проектов в отечественной теории управления обычно раскрывается через совокупность признаков, которые могут относиться к различным видам деятельности: наличие конкретных целей, прогноз наступления определенных результатов; координация выполнения многочисленных взаимосвязанных действий; ограниченность во времени, комплексный характер, междисциплинарные задачи, а также элементы новизны, прогрессивность в области постановки и достижения целей и условий реализации10.
Слово «проект» происходит от латинского projectum, projicere (продвигать).
Проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений (национальный проект, федеральный проект, ведомственный проект, региональный проект).
Интегрированность мероприятий национального проекта, наличие возможности управления их суммой как целостным объектом рассматривается в качестве одной из главных особенностей указанного инструмента. Такая концепция нацпроектов вводит в практический оборот понимание проекта не как объекта государственной деятельности, а как формы и метода этой деятельности, причем, как следует из наименования проектов, деятельности в общенациональном масштабе, деятельности всего общества, включая властные институты, во имя решения определенных приоритетных задач11.
По форме нацпроекты представляют собой комплекс взаимосвязанных плановых документов, имеющих различную юридическую природу.
Национальный проект, как нормативный правовой акт, отличают такие качества, как прогнозный характер, рамочность содержащихся в акте предписаний, его срочность, социальная направленность и обеспеченность специальным механизмом реализации12.
Основным предназначением национальных проектов является определение целей деятельности государства для решения важнейших задач, прежде всего социальных, и путей их достижения.
Нормативное определение понятия «национальный проект» содержится в Положении об организации проектной деятельности, в которым под национальным проектом понимается проект (программа), направленный на достижение национальных целей развития Российской Федерации и их целевых показателей, определенных Указом № 474, и обеспечивающий достижение параметров, определенных Указом № 204, иных общественно значимых результатов и их показателей, а также задач, не являющихся общественно значимыми результатами, и их показателей по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, решению Совета, президиума Совета.
Вместе с национальным проектом в п. 3 Постановления № 1288 дано определение «федерального проекта», входящего и не входящего в состав национального проекта, «ведомственного проекта»; «регионального проекта; «внутреннего (локального) проекта».
Создание правовой основы функционирования национальных проектов, их нормативно-правовая закрепленность на всех уровнях управления – залог успешности реализации национальных проектов.
Тем не менее на законодательном уровне место данного инструмента в системе документов стратегического планирования не определено: в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» отсутствует упоминание о национальных проектах.
Однако постепенно новые формы стратегического управления находят отражение в отдельных законодательных актах. Так на протяжении ряда последних лет в Основных направлениях бюджетной политики выделен раздел «Национальные цели развития»13. В принятом в сентябре 2020 г. Общенациональном плане действий14 задача содействия достижению национальных целей развития обозначена как ключевая.
Федеральным конституционным законом от 06.11.2020 № 4-ФКЗ Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по обеспечению реализации национальных целей, национальных проектов, формированию государственных программ и общенациональных планов действий и обеспечению их реализации15.
В 2021 г. в п. 2 ст. 172 БК РФ были включены положения о том, что составление проектов бюджетов основывается в том числе на документах, устанавливающих цели национального развития и направления деятельности органов публичной власти по их достижению16.
Основы государственной политики в сфере стратегического планирования включили в перечень документов стратегического планирования национальные проекты и единый план по достижению целей развития17.
Каждый нацпроект формализован в виде паспорта национального проекта, которые опубликованы на официальном сайте Правительства Российской Федерации18. На сайте единого портала бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет»19 содержится информация о: паспорте национального проекта, о федеральных и региональных проектах, его составляющих; финансовом обеспечении реализации нацпроекта на 2018–2024 г.; национальная цель и перечень показателей нацпроекта; задачи и общественно значимые результаты.
Аналогичную информацию в форме таблицы можно найти в СПС Консультант Плюс – Справочная информация: «Перечень государственных программ, национальных и федеральных проектов, приоритетных программ и проектов в Российской Федерации».
Правовой формой реализации нацпроектов в регионах являются Соглашения о реализации федерального проекта, типовая форма которого была утверждена Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам20.
В целях единства системы государственного стратегического планирования нацпроекты должны быть интегрированы в действующую систему государственных программ Российской Федерации. Возможность такой интеграции обеспечивается наличием у них общего структурного элемента – федерального проекта: нацпроект состоит из совокупности федеральных проектов, которые включаются в подпрограммы соответствующих государственных программ. При этом федеральные проекты одного и того же нацпроекта, в зависимости от его специфики, могут быть включены как в одну, так и в несколько государственных программ.
Некоторые федеральные проекты были полностью интегрированы в одну государственную программу, например, федеральные проекты национального проекта «Здравоохранение». Другие федеральные проекты вписаны сразу в несколько государственных программ. Например, федеральные проекты НП «Демография» были интегрированы в программы «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта» и другие. Структура национальных проектов в зависимости от вида федеральных проектов, их составляющих, выглядит следующим образом (см. рис. 1)21.
Рис. 1. Схемы погружения национальных проектов в государственные программы
Нацпроекты это – проектная составляющая государственных программ, или, иначе, та часть, которая призвана обеспечить прорыв в их результатах. При этом проектная составляющая не ограничивается только национальными проектами и входящими в их состав федеральными проектами; это еще и менее масштабные ведомственные проекты, формируемые и реализуемые в том числе «в помощь» федеральным проектам22.
На взаимосвязь между нацпроектами и государственными программами указывается в постановлении Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 № 786, утвердившем новую систему управления государственными программами Российской Федерации, где говорится, что государственная программа Российской Федерации, представляет собой документ стратегического планирования, содержит комплекс планируемых мероприятий, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики, в том числе направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации, определенных Указом Президента Российской Федерации № 47423.
Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р (ред. от 24.03.2023).
Управление национальными проектами, их реализацией обеспечено системой уполномоченных органов. Проектная деятельность в Правительстве Российской Федерации основывается на утвержденной Постановлением № 1288 функциональной структуре управления, которая охватывает все этапы реализации проекта. Общую руководящую роль в реализации национальных проектов играют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации. Применительно к национальным проектам были созданы специальные органы.
Система управления национальными проектами предусматривает закрепление куратора за каждым национальным проектом, который является вице-премьером Правительства Российской Федерации, кроме того, устанавливается ведомство, отвечающее за реализацию национального проекта, и его министр является руководителем национального проекта. При этом кураторам и министрам как руководителям установлена персональная ответственность за реализацию национальных проектов.
Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (далее – Совет) действует на основании Положения о Совете, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2018 № 444, и является совещательным органом при Президенте Российской Федерации.
Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется Президиум Совета, который утверждает паспорта национальных проектов и программ, принимает решения о начале и завершении реализации национальных проектов и программ, формирует органы управления национальными проектами и программами, осуществляет мониторинг и оценку реализации национальных проектов и программ и т. д.
На уровне субъектов Российской федерации законами субъектов и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления принимаются нормы, наделяющие правом осуществления проектной деятельности региональные органы государственной власти, муниципальные органы власти соответственно.
Например, постановлением администрации Тамбовской области от 05.02.2019 № 89 (ред. от 25.04.2022) утверждено Положение об организации проектной деятельности в органах исполнительной власти Тамбовской области, которым определены принципы и порядок организации проектной деятельности по реализации региональных проектов в рамках национальных и федеральных проектов на территории Тамбовской области в органах исполнительной власти области, структурных подразделениях администрации области, ответственных за реализацию национальных и федеральных проектов в Тамбовской области, а также региональных проектов, не входящих в состав национальных проектов.
Распоряжением Главы Республики Башкортостан от 17.08.2018 № РГ-157 утвержден Комплекс мер по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (вместе с «Перечнем лиц, ответственных за выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в части, касающейся Республики Башкортостан», «Перечнем лиц, являющихся кураторами и руководителями региональных составляющих национальных проектов (программ)»).
Постановлением администрации муниципального района «Ферзиковский район» от 05.08.2019 № 415 утверждено Положение об организации проектной деятельности в органах местного самоуправления муниципального района «Ферзиковский район» Калужской области.
Решением Совета депутатов г. Грязи Грязинского района от 29.04.2021 № 39 определен Порядок организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений по проектам в области градостроительной деятельности в городе Грязи Грязинского района Липецкой области.
Общие требования к системе финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета установлены Указом № 474 и включают требование ежегодно при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период предусматривать в приоритетном порядке бюджетные ассигнования на реализацию национальных целей, а также обеспечивать направление в приоритетном порядке дополнительных доходов федерального бюджета, образующихся в ходе его исполнения, на реализацию национальных целей, определенных данным Указом.
Таким образом, финансированию национальных проектов за счет как имеющихся средств, так и дополнительных доходов федерального бюджета придан приоритетный статус.
Система финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета предусматривает необходимость планирования бюджетных ассигнований на реализацию национальных и федеральных проектов в очередном финансовом году и плановом периоде.
Такие ассигнования должны осуществляться в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, и актами, определяющими вопросы планирования бюджетных ассигнований, с учетом указанного выше принципа приоритетности и результатов реализации нацпроектов и федеральных проектов за предыдущий период (п. 15 Положения об организации проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288).
В систему финансового обеспечения помимо средств федерального бюджета включены средства бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов, а также частных инвесторов.
Кроме того, к числу характеристик системы финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета следует отнести: требование о проведении оценки стоимости и источников финансового обеспечения содержания объектов имущества, создаваемых (приобретаемых) в рамках реализации нацпроектов и федеральных проектов при их подготовке (пп. 8 п. 22 Положения об организации проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288); обязательность указания в паспортах национального проекта, Федерального проекта и ведомственного проекта объема его финансового обеспечения (п. 36, 43, 65 Положения об организации проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288); недопустимость изменения объемов и источников финансового обеспечения федеральных проектов, входящих в состав нацпроекта (программы), без предварительного изменения паспорта национального проекта (программы) (п. 150–160 Положения об организации проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288).
Предусмотренное правило о заблаговременном учете будущих расходов на последующее содержание и эксплуатацию создаваемых в рамках реализации национальных и федеральных проектов объектов является исключительно важным в контексте последующей оптимизации расходов федерального бюджета.
Система финансового обеспечения нацпроектов предполагает конкретные виды расходных обязательств федерального бюджета, предусмотренные паспортами национальных проектов и входящих в них федеральных проектов в формах бюджетных ассигнований, установленных ст. 69, 69.1, в формах межбюджетных трансфертов, установленных ст. 129–133.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В общем, можно утверждать, что «национальный проект есть финансовый план как бюджетного, так и иного финансирования соответствующих мероприятий, что частично проливает свет на его природу как акта исполнительной власти, одобряемого в дальнейшем при утверждении государственного бюджета Федеральным Собранием Российской Федерации»24.
Важной составной частью системы управления национальными проектами является контроль за их реализацией. Эта функция управления национальными проектами нашла закрепление в ряде нормативных правовых актов, в том числе в Положении о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам.
Проектным офисом Правительства Российской Федерации утверждены Единые методические рекомендации по подготовке и реализации национальных проектов (программ), федеральных проектов и ведомственных проектов25, которые в том числе включают порядки внесения изменений и проведения мониторинга национальных проектов, федеральных проектов и ведомственных проектов, порядок определения уровня достижения национальных проектов (программ) и федеральных проектов и т. д.; на ведомственном уровне принимаются документы, регламентирующие порядок контроля за ходом выполнения национальных проектов26.
В то же время за годы реформирования проектной деятельности в рамках реализации национальных, федеральных, ведомственных и региональных проектов накопилось избыточное количество нормативно-методологических документов и требований, которое стало препятствием для эффективного управления, что потребовало проведения «проектной гильотины» – масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на проектную регуляторную среду в России.
Отмена требований к подготовке и реализации проектов, предусмотренных приложением к Письму Аппарата Правительства Российской Федерации от 01.07.2022 № П6–53625 позволила снизить общий объем документов, регулирующих проектную деятельность на 80 %.
Утверждена проектным офисом Правительства Российской Федерации единая методика по реализации проектов (далее – Единая методика), содержит исчерпывающий и актуальный перечень требований, указаний, рекомендаций и шаблонов документов, необходимых для реализации проектов. Что исключает необходимость поиска действующих методических указаний (рекомендаций) в системе документооборота федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.
Указанная методика дополнительно упростила механизмы реализации проектов (в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 628), а именно предусматривает, в том числе:
«амнистию» результатов проектов, сроки достижения которых истекли в отчетных периодах (п. 19 Постановления № 628);
внесение технических изменений в паспорт проекта по решению руководителя соответствующего проекта (п. 14 Постановления № 628);
формирование в виде единого документа взаимосвязанных запросов на изменение паспорта национального проекта и входящего в его состав федерального проекта (п. 18 Постановления № 628).
По запросам информации (вопросам) или обращениям за разъяснениями в части реализации проектов принято решение об отказе от бумажного документооборота и использовании в указанных целях портала ГАС «Управление» системы взаимодействия проектных офисов (СВПО).
Данная мера позволяет оперативно решать существующие вопросы ввиду сокращения срока получения ответа с 30 до 5 рабочих дней, при этом результаты рассмотрения указанных вопросов будут агрегированы в специально созданной базе знаний проектной деятельности на федеральном и региональном уровнях в СВПО, которая в дальнейшем будет актуализироваться.
Таким образом, изменения позволят сократить трудозатраты участников проектной деятельности и сроки принятия решений при внесении изменений в проект в среднем на 46 %.
Кроме того, функции контроля за средствами соответствующих бюджетов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях осуществляются органами финансового контроля соответствующего уровня бюджетной системы.
При осуществлении контроля и надзора за ходом реализации национальных проектов значительную роль играет Счетная палата Российской Федерации, а также правоохранительные органы.
Прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в рассматриваемой сфере в соответствии Законом о прокуратуре и приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 192.
Реализация национальных проектов опирается и на общее правовое регулирование в социальной сфере, сфере экономики, экологии и т. д.
Кроме того, право обеспечивает сочетание, сопряжение в случае необходимости различных национальных проектов, например, при реализации национальных проектов наука и образование; экология и жилье и городская среда и т. д.
Следует учитывать также и то, что нацпроекты представляют собой сложные по структуре и содержанию документы. Как отмечалось, нацпроект состоит из совокупности федеральных проектов, которые включаются в подпрограммы соответствующих государственных программ. Каждый нацпроект имеет паспорт проекта, паспорта проектов имеют также и федеральные проекты.
В то же время одна из важнейших задач – интеграция национальных проектов в действующую систему государственных программ. Последние закреплены бюджетным законодательством27.
Таким образом современное правовое регулирование национальных проектов как инструментов достижения национальных целей развития характеризуется принятием значительного количества законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.
В условиях геополитического и санкционного давления на российскую экономику Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 62828 приостановлено действие ряда норм Положения об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, в части: подготовки, отражения, направления и рассмотрения Минэкономразвития России заключений на паспорта нацпроектов и федеральных проектов, запросы на изменение паспортов нацпроектов и федеральных проектов, а также на отчеты о ходе их реализации; представления в подсистему управления нацпроектами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» информации о достижении показателей нацпроекта. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность, в том числе с учетом особенностей, предусмотренных данным Постановлением.
С 1 января 2022 г. Проектный офис Правительства Российской Федерации в рамках работы по мониторингу реализации нацпроектов запустил пилотный эксперимент по работе с рисками реализации национальных проектов29, механизмы выявления которых отрабатывались в течение 2021 года. Одним из результатов работы в этом направлении стало утверждение методических рекомендаций по управлению рисками реализации национальных и федеральных проектов30, которые подготовлены в целях определения уровня достижения нацпроектов (программ) и федеральных проектов, а также расчета уровня достижения их общественно значимых результатов, показателей, результатов, что позволит апробировать на практике инструменты и методы работы с рисками, организовать процесс взаимодействия участников проектной деятельности.
Несмотря на общую положительную оценку правовой базы нацпроектов, она, по мнению экспертов, имеет ряд существенных недоработок и несоответствий с общепринятыми структурными элементами регулирования общественных отношений: «…многие системные проблемы правового регулирования до настоящего времени остаются нерешенными: не приняты важнейшие документы стратегического планирования, взаимоувязанная система документов стратегического бюджетного планирования не сформирована, правовой статус национальных проектов законодательно не закреплен»31.
Источники права, регулирующие приоритетные нацпроекты, представляют собой комплекс подзаконных нормативных правовых актов, принятых федеральными, региональными органами исполнительной и законодательной власти, органами местного самоуправления. Большинство этих документов страдают излишней декларативностью и неопределенностью, содержат описательные положения, юридическая регламентация имеет незавершенный характер: механизмы реализации их положений, права, обязанности и ответственность субъектов не устанавливаются с должной конкретностью и определенностью. Более того, их количество не способствует четкой координации системы управления, а, напротив, служит источником правовых коллизий32.
Национальные проекты не регулируются федеральными законами, а порядок их разработки, показатели нацпроектов утверждаются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. В связи с этим практическая и теоретическая проблема соотношения нацпроектов, отраслевого законодательства и Конституции Российской Федерации приобретает особую остроту.
Конституция Российской Федерации не содержит никаких упоминаний о национальных проектах. Постановлением Конституционный Суд Российской Федерации восполнил пробел в правовом регулировании указами Президента Российской Федерации при отсутствии аналогичных по своему содержанию федеральных законов при наличии соответствия существующим законодательным актам и Конституции Российской Федерации33. Так, основной законодательный акт в сфере бюджетных отношений – Бюджетный кодекс – не содержит норм, регламентирующих нацпроекты. Помимо этого, Бюджетный кодекс не предусматривает не только возможности придания «приоритетности» определенным видам расходов, но и полномочий Президента Российской Федерации по их наделению таким статусом. В связи с этим характеристика «приоритетности» направления соответствующих средств на нужды реализации национальных проектов (программ) с правовой точки зрения прослеживается не вполне и не может рассматриваться как формализованная34.
Имеет место совмещение управления реализацией нацпроектов и решение государственными органами текущих задач. В нацпроекты включены мероприятия, которые касаются текущей деятельности. Например, поддержка малого и среднего бизнеса – это текущая деятельность Минэкономразвития России, а проектное управление подразумевает за короткий период времени достичь конкретного эффективного результата.
Проведенный среди прокурорских работников опрос о достаточности нормативной правовой базы в сфере реализации национальных проектов показал, что существующее правовое регулирование не дает возможностей качественной правовой оценки нарушений в рассматриваемой сфере (32,2 % опрошенных), а нормативные коллизии создают риски, проблемы и оказывают негативное влияние на состояние законности в обозначенной сфере (42 %).
Для успешной реализации национальных проектов необходимо проведение комплекса мер, включающего своевременную разработку новых и актуализацию действующих документов стратегического планирования, эффективную систему управления, мониторинга и контроля уровня достижения поставленных целей, «полноценное финансирование, информационное обеспечение координации стратегического и бюджетного планирования, действенный механизм ответственности органов власти и их должностных лиц35.
Подводя итог изложенному, отметим, что в настоящее время, с одной стороны, реализация нацпроектов в правовом отношении зарегулирована, а с другой – в целях совершенствования законодательства и общественных отношений, направленных на изменение качества жизни населения, требуется существенным образом изменить систему управления нацпроектами36.
В перспективе оптимальным решением для правовой регламентации национальных проектов должен стать соответствующий закон, в котором были бы заложены основы институционализации и механизмы, гарантирующие юридически общие этапы и ход реализации национальных проектов, конкретное содержание которых, в свою очередь, определялось бы иными нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в соответствии с текущими задачами и экономическими возможностями страны37. Такой закон включал бы основные и факультативные цели и задачи государства по приоритетным нацпроектам; методы достижения этих целей; перечень органов государственной власти и местного самоуправления, отвечающих за реализацию проектов, определение их прав и обязанностей; меру ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей38.
§ 1.2. Общая характеристика состояния законности при реализации национальных проектов
Правовая категория законности всегда вызывала научный интерес у представителей юридической науки. Среди ученых-юристов формировались школы (учения) о законности, весомый вклад в развитие которых был внесен С. С. Алексеевым, В. В. Клочковым, В. Н. Кудрявцевым, А. X. Казариной, Н. С. Малеиным, Б. И. Пугинским, Д. Н. Сафиуллиным, Ю. А. Тихомировым и другими. Так, социалистическая законность в понимании Б. И. Пугинского и Д. Н. Сафиуллина представляла собой единообразное понимание и точное соблюдение установлений закона всеми органами государства, хозяйственными и иными организациями, должностными лицами и гражданами»39.
Подход к законности, как к точному соблюдению законов, длительное время считался традиционным, в конце 1990-х был предложен новый вектор в развитии понятия законности. В 1998 г. академик В. Н. Кудрявцев законность обозначил в трех различных плоскостях: как определенный режим общественной жизни, как метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и исполнения адекватных их состоянию законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов; и как центральный принцип права.
В широком плане законность была им определена как общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране40.
Однако эволюция социальных и правовых отношений, требует дополнительного изучения понятия законности в его динамике, поиска новых путей к ее осмыслению. Профессором Ю. А. Тихомировым был обозначен новый подход к праву как развивающемуся явлению, как способу опережающего отражения социальной действительности, который коренным образом меняет устоявшийся взгляд на законность. В контексте развивающегося права законность представлена мерой действия закона, средством анализа и оценки фактической реализации правовых норм, «обратной связью» от правоприменения к правотворчеству. Обозначены составные части механизма обеспечения законности: комплексная реализация законов и иных актов, высокое правосознание и правомерное поведение; качество правового регулирования; институты обеспечения законности (в том числе эффективное правосудие); контрольно-надзорные действия и правовой мониторинг; установление и выполнение показателей эффективности законодательства41.
Важно отметить, что под мерой действия закона в контексте нового прочтения понятия «законности» подразумевается действие всех правовых актов, а не только законов. Законность как динамическая характеристика закона в современном прочтении включает такие элементы правопонимания и поведения, как качество закона, эффективность закона, действия обеспечивающих институтов, степень влияния норм на социально-экономическое развитие, совокупность и взаимосвязь которых позволяют определять законность как меру действия закона42.
Через анализ отдельных составных частей предложенного профессором Ю. А. Тихомировым механизма обеспечения законности, а также используя специфические индикаторы (качество закона, эффективность закона, действие обеспечивающих институтов, степень влияния норм на социально-экономическое развитие43), рассмотрим состояние законности в сфере реализации национальных проектов.
Мерилом уровня состояния законности при реализации нацпроектов будет являться не только результат работы каждой из обозначенных профессором Ю. А. Тихомировым составных частей механизма обеспечения законности, но и оценка слаженности их работы в целом, а также анализ индикаторов законности. Итак, состояние законности при реализации нацпроектов можно определить, оценивая следующие индикаторы:
а) качество законов (нормативного регулирования) в сфере национальных проектов;
б) эффективность законов (нормативного регулирования) в сфере реализации нацпроектов;
в) действие институтов, реализующих национальные проекты;
г) степень влияния (через показатели, соцопросы) норм на социально-экономическое развитие России.
Работу составных частей механизма обеспечения законности можно оценить, анализируя:
степень комплексной реализации законов и иных актов по уровню (степени) достижения результатов нацпроектов, обозначенных в нормативных правовых актах, их утвердивших;
результаты правового мониторинга и контрольно-надзорной работы, уровень правосознания и правомерного поведения в указанной сфере по статистическим показателям работы прокуратуры, которые позволят сделать вывод о правонарушаемости при реализации нацпроектов; по данным соцопросов населения.
Для анализа состояния законности в динамике, как меры действия закона, попробуем охарактеризовать отдельные индикаторы, а также действие составных частей механизма законности.
I. Оценка качества законов (нормативного регулирования) в сфере национальных проектов через призму соответствия текста закона (нормативного акта) общепризнанным правовым доктринам, нормам Конституции Российской Федерации и общепризнанным нормам международного права, установленным процедурам подготовки и принятия закона, соответствия правилам юридической техники и пр. проводилась подробно в параграфе 1.1, в котором указывались достоинства и недостатки нормативных правовых актов о национальных проектах, обозначались проблемы отсутствия надлежащего законодательного регулирования мероприятий нацпроектов, в том числе надлежаще утвержденных паспортов по отдельным нацпроектам; излишней декларативности и неопределенности нормативных актах в указанной сфере, что, безусловно, создает трудности при осуществлении прокурорского надзора, негативно влияя на состояние законности, о чем указывают прокуроры в рамках проведенного анкетирования (см. параграф 1.1).
Так, практически каждый из паспортов Национальных проектов ни по форме, ни по содержанию не соответствует требованиям, установленным п. 6 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 02.06.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», к нормативным правовым актам федеральных органов власти.
Вопреки нормам указанного Постановления структура практически каждого из паспортов нацпроекта не содержит вступительной части – преамбулы для разъяснения оснований, целей и мотивов принятия нормативного правового акта. Нормативные предписания не оформлены в виде нумеруемых пунктов. При приведении в нормативном правовом акте таблиц, а это практически каждый из паспортов нацпроектов, они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.
Например, существует два паспорта НП «Наука». Первый, утвержденный президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протоколом от 24.12.2018 № 16, состоящий из трех федеральных проектов: «Развитие научной и научно-производственной кооперации»; «Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации»; «Развитие кадрового потенциала в сфере исследований и разработок»; второй, размещенный на официальном сайте Минобрнауки России, не утвержденный, состоящий из четырех федеральных проектов: «Исследовательское лидерство», «Инфраструктура», «Кадры», «Интеграция».
Можно сделать вывод, что национальный проект «Наука» претерпел изменения и в названии, и в части составляющих его федеральных программ. Однако паспорт НП «Наука» в редакции 2018 г. не претерпел изменений. На официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) отсутствует нормативный акт, свидетельствующий об утверждении НП «Наука и университеты». На официальном сайте Минобрнауки России размещен паспорт НП «Наука и университеты» без указания реквизитов. Не опубликован данный измененный нормативный правовой акт в иных официальных источниках, что является препятствием для его вступления в силу и соответственно применения.
Указанное выступает препятствием также для осуществления прокурорского надзора за исполнением законов при реализации НП «Наука и университеты», так как исполнение закона является предметом надзора. При указанных обстоятельствах прокуроры могут руководствоваться только действующим паспортом НП «Наука».
Кроме указанного, геополитические изменения, произошедшие после начала специальной военной операции на Украине, требуют пересмотра ряда ключевых целей отдельных национальных проектов, ориентированных на оценку места России в мировом сообществе. Так, например, на наш взгляд, нуждаются в упразднении такие цели НП «Наука», как:
место Российской Федерации по удельному весу в общем числе статей в областях, определяемых приоритетами научно-технологического развития, в изданиях, индексируемых в международных базах данных (п. 1.1 раздела 2 Нацпроекта «Наука»);
место Российской Федерации по численности исследователей в эквиваленте полной занятости среди ведущих стран мира (по данным Организации экономического сотрудничества и развития) (п. 1.3 раздела 2 Нацпроекта «Наука»);
численность российских и зарубежных ученых, работающих в российских организациях и имеющих статьи в научных изданиях первого и второго квартилей, индексируемых в международных базах данных (тысяч человек) (п. 2.1 раздела 2 Нацпроекта «Наука»).
Анализ паспорта НП «Наука и университеты» (размещенного на официальном сайте Минобрнауки без регистрационного номера и даты) также указывает на необходимость упразднения такого показателя, как «Место Российской Федерации по объему научных исследований и разработок по данным источников ОЭСР, Web of Science, Cor Collection, Scopus» и пр.
В НП «Образование» упразднению, либо существенной корректировке подлежит цель «обеспечение глобальной конкурентоспособности российского образования, вхождение Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования» (с двумя ее составляющими «внутренними целями») (п. 1 раздела 2 НП «Образование»).
Таким образом, первый индикатор законности – «оценка качества законов» отражает пробелы правового регулирования нацпроектов и возникающие в связи с этим проблемы правоприменения, снижая уровень законности в исследуемой сфере отношений.
В 2024 г. будут подводиться итоги реализации проектов, поэтому корректировка стратегических целей проектов необходима для анализа результатов их достижения.
Вторым индикатором законности как меры действия закона является действие институтов, реализующих нацпроекты.
II. Действие институтов, реализующих национальные проекты
Институты, реализующие национальные проекты, которые подробно структурированы в параграфе 1.3 настоящей монографии, являются «основным локомотивом» реализации национальных проектов, на федеральном и региональном уровнях это соответствующие министерства, ответственные за реализацию конкретного нацпроекта.
Их деятельность оценивается по различным критериям и основаниям:
по степени освоения бюджетных средств;
по достижению (недостижению) целей проекта;
по конкретным результатам работы;
по степени правонарушаемости при реализации национальных проектов и анализу преступности в данной сфере;
Для первоначальной оценки деятельности институтов, реализующих национальные проекты, необходимо выявить степень освоения выделенных бюджетных средств. Такая оценка осуществляется при анализе данных финансовых органов по планируемым и фактическим затратам национального проекта (табл. 1).
Степень освоения бюджетных средств на начальном этапе анализа состояния законности находится в прямой взаимосвязи с результатами проделанной ответственными исполнителями (институтами реализации нацпроектов) работы: чем ближе освоение бюджетных средств к плановым показателям, тем больше мероприятий проектов выполнено, поставленных целей достигнуто.
С итогами работы по реализации нацпроектов (отчетами об исполнении национальных проектов) можно ознакомиться на сайте https://национальныепроекты.рф, а также на сайтах Минфина России, на сайтах министерств, ответственных за исполнение конкретного нацпроекта; на уровне субъектов Российской Федерации – на сайтах региональных минфинов, органов управления в сфере экономики регионов, а также на сайтах министерств, ответственных за исполнение каждого из проектов региона.
Таблица 1. Информация Минфина России об исполнении федерального бюджета в части бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию национальных проектов и федеральных проектов44
На реализацию национальных проектов исполнение расходов федерального бюджета по состоянию на 1 января 2021 г. составило 2149,1 млрд рубл., или 97,4 % от плановых бюджетных назначений, на 1 января 2022 г. – 2549,047 млрд руб., или 97,8 %45, на 1 января 2023 г. – 3311, 694 млрд руб., или 98,7 %46 от плановых назначений. Почти стопроцентного исполнения запланированных расходов три года подряд (2020, 2021, 2022 гг.) удается достичь по нацпроектам «Жилье и городская среда» (99,8 %, 99,9 % – в 2022 г.) и «Наука» («Наука и университеты») (99,4 %, 99,9 – в 2022 г.). При этом уровень освоения бюджетных средств за обозначенный трехлетний период практически по всем национальным проектам составляет более 96 %, за исключением НП «Цифровая экономика» (уровень освоения в 2022 г. – 92 %).
Сравнительный анализ данных по исполнению бюджетных расходов за период с 202047 по 2022 г. свидетельствует о повышении уровня освоения бюджетных средств, более полной реализации плановых мероприятий и достижении промежуточных целей проектов. Данная позитивная тенденция во многом обусловлена активизацией деятельности институтов, задействованных в реализации проектов, являющихся распорядителями и главными распорядителями бюджетных средств, повышением качества надзорной деятельности и надзорного сопровождения нацпроектов со стороны органов прокуратуры, что отражает позитивную динамику уровня законности в анализируемой сфере.
Проиллюстрируем деятельность институтов, реализующих национальные проекты, и достигнутые ими результаты на отдельных примерах:
НП «Образование». На федеральном уровне к институтам, реализующим нацпроекты в сфере образования относятся: Минпросвещения России, Минобрнауки России, на уровне субъектов Российской Федерации – органы управления и контроля в сфере образования субъектов РФ, общественные организации, образовательные организации, деятельность указанных институтов определяется достигнутыми результатами.
Так, за период действия нацпроекта «Образование» по итогам 2019–2022 гг. построено более 800 новых школ общей мощностью более 498 тыс. мест; созданы и функционируют 14 000 центров образования «Точка роста», в которых обучающиеся общеобразовательных организаций, расположенных в сельской местности и малых городах, осваивают образовательные программы общего и дополнительного образования с использованием современного оборудования. Созданы и функционируют 232 детских технопарка «Кванториум», в том числе 97 технопарков на базе общеобразовательных организаций; 637 школ, реализующих исключительно адаптированные образовательные программы, обновили материально-техническую базу для проведения занятий для детей с ОВЗ и инвалидностью.
Функционирует единая федеральная система научно-методического сопровождения педагогических работников и управленческих кадров, в рамках которой в субъектах Российской Федерации работают центры непрерывного повышения профессионального мастерства педагогов. Более 33 % педагогических работников и управленческих кадров системы образования прошли повышение квалификации по дополнительным профессиональным программам из федерального реестра. Для обеспечения системы образования высококвалифицированными кадрами в 20 педагогических вузах Минпросвещения России функционируют педагогические технопарки «Кванториум». Создано более одного миллиона новых мест дополнительного образования в образовательных организациях различных типов. В 4223 школах сельской местности и малых городов обновлены условия для занятий физической культурой и спортом. Созданы и функционируют 198 центров цифрового образования «IT-куб», 30 ключевых центров дополнительного образования детей, 85 мобильных технопарков «Кванториум». В 61 субъекте Российской Федерации функционируют региональные центры выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи («Мини – Сириусы»). Созданы и функционируют 59 центров опережающей профессиональной подготовки и более 3100 современных мастерских, которые обеспечены передовыми технологиями для проведения практических учебных занятий по освоению современных профессий и последующей сдачи экзаменов в форме демонстрационного экзамена.
Более 660 тыс. граждан Российской Федерации охвачены проведением 39 профессиональных конкурсов в целях предоставления возможностей для профессионального и карьерного роста48.
НП «Здравоохранение». К результатам деятельности институтов в сфере здравоохранения можно отнести: открытие 1751 фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктов (далее – ФАПов) и врачебных амбулаторий к концу 2021 г., в которые за январь – октябрь 2021 г. осуществлено 1,95 млн посещений; введение в эксплуатацию 168 ФАПов и врачебных амбулаторий; поставку 178 передвижных медицинских комплексов49.
В 2021 г. организовано 125 центров амбулаторной онкологической помощи в 59 регионах. Всего же, начиная с 2019 г. организовано 405 таких центров в 79 субъектах. С 1 января 2021 г. на базе федеральных медицинских организаций функционируют 18 референс-центров иммуногистохимических, патоморфологических и лучевых методов исследований50.
В рамках оказания высокотехнологичной медицинской помощи в 2022 г. проведено 274,7 тыс. операций; 35,3 тыс. консультаций / консилиумов проведено национальными исследовательскими центрами в 2022 г.51 9,7 млн граждан в 2022 г. воспользовались онлайн-услугами в Личном кабинете пациента «Мое здоровье» на Едином портале государственных услуг и функций52.
НП «Безопасные и качественные дороги». Институтам, реализующим нацпроекты (Минтрансу России, Минобороны России, ГК Автодор и др. исполнителям проекта на региональных уровнях), удалось достичь следующих результатов:
В 2021 г. в российских регионах привели в нормативное состояние более 300 дорог, ведущих к туристическим объектам, общей протяженностью порядка 1,5 тыс. км. Было отремонтировано около 423 участков трасс и магистралей к поликлиникам, больницам, медицинским центрам общей протяженностью порядка 1100 км. Всего в 2021 г. в нормативное состояние привели более 16 тыс. км автомобильных дорог.
В рамках проекта на конкурсной основе отобраны 13 городских агломераций, которые в 2021 г. получили 412 новых транспортных средств – 305 автобусов и 107 троллейбусов.
В 2022 г. дорожные работы проходили на 5,9 тыс. объектов национального проекта «Безопасные качественные дороги», к нормативу приведено порядка 16,8 тыс. км дорог. Фактическая площадь укладки верхних слоев покрытия превысила 135 млн кв.м.
В 2022 г. в программу работ было включено более 430 мостов, расположенных на региональной и местной дорожной сети. К нормативу удалось привести порядка 30 тыс. пог. м вместо запланированных 16,3 тыс. пог. м – почти в 2 раза больше.
Также по нацпроекту ведется строительство и реконструкция участков федеральных трасс. В 2022 г. такие работы проводились на 230 км дорог Росавтодора, а также на 60,3 км платных трасс ГК «Автодор». На эти цели направлено около 300 млрд руб. федеральных средств53.
НП «Наука и университеты». К концу 2021 г. в России создано порядка 100 новых молодежных лабораторий, которые возглавляют молодые перспективные ученые не старше 35 лет.
Благодаря нацпроекту в стране создали 17 научных центров мирового уровня. В стране появился 21 центр компетенций Национальной технологической инициативы. В них специалисты работают совместно с индустриальными партнерами, а также запускают собственные образовательные программы. Так, учеными разработана децентрализованная система обмена банковскими сообщениями – альтернатива SWIFT, основанная на блокчейне, и инструменты защиты искусственного интеллекта. Кроме того, запущен пилотный проект по созданию университетской квантовой сети.
Уделено особое внимание и системе агропромышленного комплекса (АПК). Так, в структуре научных и образовательных организаций появились 35 селекционно-семеноводческих и селекционно-племенных центров. Они нужны для внедрения в отрасль современных технологий на основе собственных исследований. В этих учреждениях сотрудники развивают зерновые культуры, мясное и молочное скотоводство, овцеводство и козоводство, птицеводство и пчеловодство.
Продолжена модернизация пяти научно-исследовательских судов: «Академик Николай Страхов», «Академик Сергей Вавилов», «Академик М. А. Лаврентьев», «Академик Мстислав Келдыш» и «Академик Иоффе». На них ученые отправляются в экспедиции в дальневосточном регионе, различных районах Северного Ледовитого океана, а также в отдаленных точках Атлантического, Южного, Тихого и Индийского океанов. Специалисты провели 22 экспедиции на судах неограниченного района плавания и четыре экспедиции на судах, работающих в прибрежной зоне.
При поддержке нацпроекта создаются необходимые условия не только для учебы, но также для проживания и обучения студентов. Например, в эксплуатацию ввели три общежития на 955 мест в Воронеже, Новосибирске и Белгороде. Появились и научно-образовательные центры (НОЦ) мирового уровня. На их базе, в том числе, занимаются разработками для реального сектора экономики, а также проводят исследования по экологии и безопасности территорий. Всего в России создано 15 таких учреждений54.
НП «Демография». В 2022 г. была продлена программа «Семейная ипотека», благодаря которой у семей с детьми есть возможность взять кредит по ставке до 6 % годовых на весь срок договора.
Пары, которые желают, но пока не могут стать родителями, могут воспользоваться программой экстракорпорального оплодотворения (ЭКО) абсолютно бесплатно – по полису ОМС. За 10 месяцев 2022 г. по национальному проекту выполнено 63,6 тыс. циклов ЭКО.
В 2022 г. в 73 регионах страны, как в крупных городах, так и селах, были модернизированы 150 центров занятости. Более 6 тыс. сотрудников центров прошли обучение по специальности «Кадровый консультант».
Получить новую профессию или повысить квалификацию по-прежнему можно, подав заявку на платформе «Работа России». Воспользоваться такой возможностью могли не только граждане старше 50 лет, но и россияне предпенсионного возраста, женщины с маленькими детьми, а также определенные категории молодых людей в возрасте до 35 лет, испытывающие сложности с трудоустройством. По состоянию на 1 декабря 2022 г. обучение завершили более 152 тыс. человек.
Усилиями нацпроекта развивается трехуровневая система гериатрической помощи по ОМС. Открываются новые медицинские центры, оснащенные современным оборудованием для диагностики, лечения и реабилитации пожилых. В регионах функционируют 7,2 тыс. гериатрических коек в стационарах и 1,1 тыс. кабинетов.
Для престарелых, нуждающихся в достойном уходе на дому, нацпроект «Демография» внедряет систему долговременного ухода. Она включает обучение родственников заботе за маломобильными пожилыми в школах ухода, пункты проката средств технической реабилитации, центры дневного пребывания. Система работает в 34 пилотных регионах, ей смогли воспользоваться более 133 тыс. человек.
В субъекты Российской Федерации было поставлено 1580 единиц специального автотранспорта для того, чтобы пожилые жители сел в регионах страны бесплатно добирались в медицинские учреждения. Это во многом повысило доступность медицинской помощи, а также способствовало развитию сети мобильных бригад для оказания социальных услуг гражданам пожилого возраста.
НП «Экология». В 2022 г. федеральный проект «Чистая страна» стал частью инициативы по генеральной уборке страны. В Усолье-Сибирском на заводе «Усольехимпром» обезопасили 17 аварийных емкостей с токсичными веществами. По периметру демонтируемого цеха ртутного электролиза установили особую завесу, не позволяющую ртути растекаться. Кроме того, были ликвидированы 12 скважин для добычи солей.
Дополнительные очистные сооружения и еще одна противофильтрационная завеса теперь не дадут нефтепродуктам попасть в Ангару. Благодаря этим усилиям к 1 июня сняли в Усолье-Сибирском режим ЧС, который после неоднократных утечек действовал с 2018 г.
На территории бывшего Байкальского ЦБК в 2021–2022 гг. откачали воду из накопителей отходов полигонов «Солзанский» и «Бабхинский».
На бывшем полигоне высокотоксичных отходов «Красный Бор» в Ленинградской области в 2022 г. стартовала рекультивация. На полигоне уже расчистили 10 га и обустроили строительный городок.
На северо-востоке Подмосковья в 2022 г. закончили рекультивацию одной из самых больших свалок в регионе. Она располагалась вблизи села Парфеново и занимала 16 га. С 1983 г. там накопилось 1,5 млн тонн отходов. Полигон на месте отработанного песчаного карьера закрыли в 2015 г., а постепенно ликвидировать его начали в 2020-м. В будущем это пространство превратится в рекреационную зону. Рекультивацией полигонов также успешно занимались в Липецкой, Самарской, Ростовской, Ивановской, Курской, Кемеровской, Омской, Тюменской областях и Ханты-Мансийском автономном округе.
The free sample has ended.
