Read the book: «Экологическое право»

Рецензенты:

Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, главный научный сотрудник.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора З. Ф. Сафина, кандидата юридических наук, доцента Е. В. Луневой.

ebooks@prospekt.org

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

Авторский коллектив

Абанина Елена Николаевна – профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент (тема 11).

Бандорин Леонид Евгеньевич – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с А. А. Воронцовой и Н. М. Заславской).

Боголюбов Сергей Александрович – научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», главный научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (введение).

Болтанова Елена Сергеевна – заведующая кафедрой гражданского права Юридического института Томского государственного университета; профессор Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники, доктор юридических наук, доцент (тема 4).

Валиуллина Ксения Борисовна – доцент кафедры международного и европейского права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук (тема 14).

Воронцова Анна Алексеевна – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с Л. Е. Бандориным и Н. М. Заславской).

Заславская Надежда Михайловна – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с Л. Е. Бандориным и А. А. Воронцовой).

Зиннатуллина Артур Зуфарович – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 1, 2 и 3).

Лунева Елена Викторовна – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса, ведущий научный сотрудник научно-образовательного центра прав человека, международного права и проблем интеграции Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (предисловие в соавторстве с З. Ф. Сафиным, задачи к теме 3, тема 8 в соавторстве с З. Ф. Сафиным, тема 13).

Нигматуллина Эльмира Фаатовна – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 10).

Петрова Татьяна Владиславовна – профессор кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор (тема 6).

Сагитов Сергей Марселевич – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 7).

Салиева Роза Наильевна – профессор кафедры предпринимательского и энергетического права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, доктор юридических наук, профессор (тема 8).

Сафин Завдат Файзрахманович – заведующий кафедрой экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, доктор юридических наук, профессор (предисловие в соавторстве с Е. В. Луневой, тема 9 в соавторстве с Е. В. Луневой).

Хабибуллина Альбина Шамиловна – доцент кафедры предпринимательского и энергетического права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук (тема 12).

Предисловие

Усиливающееся антропогенное воздействие на естественные экологические системы, природные ландшафты, комплексы и объекты не может быть не учтено в стратегическом планировании, государственном и муниципальном стратегическом управлении. В политико-правовых документах в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на всех уровнях провозглашается решение задач устойчивого социально-экономического развития, которого невозможно добиться без охраны природы и рационального природопользования.

Расширение конфликтов публичных, общественных и частных интересов в этой сфере заметное влияние оказывает на правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Все это приводит к необходимости реформирования правового регулирования в виде внесения постоянных изменений в природоохранное и природоресурсное законодательство, развития эколого-правовой доктрины. Обоснованным становится подход комплексного исследования как непосредственно природоохранных отношений, так и отношений по использованию природных ресурсов. Экологическое право как учебная дисциплина, на наш взгляд, должна основываться именно на широком понимании экологического права как отрасли права. Поэтому структура настоящего учебника включает в себя как общую, так и особенную части. С учетом значения международных правовых норм в охране окружающей среды и рациональном природопользовании в учебнике имеется специальная глава, посвященная этим проблемам.

Общая часть базируется на институтах экологического права, нормы которых регулируют непосредственно природоохранные отношения, кроме того, в ней содержатся такие темы, как предмет и методы, источники экологического права и другие. Особенная часть состоит из тем, раскрывающих правовые режимы охраны и использования отдельных природных объектов и ресурсов. В специальной части излагаются правовые основы международной охраны природы и рационального природопользования.

В конце каждой темы, кроме первых двух, содержатся задачи для лучшего закрепления учебного материала. Такая структура учебника позволит сформировать необходимые компетенции у студентов, предусмотренные федеральными государственными образовательными стандартами бакалавриата и специалитета.

В учебнике учтены изменения законодательства по состоянию на 1 июля 2021 года. В большинстве глав и параграфов имеется указание на новеллы законодательства, вступающие в силу в 2022–2023 годах.

Научные редакторы старались максимально обеспечить единство обучающего материала при сохранении научных позиции ученых, подготовивших отдельные главы. Мы выражаем огромную благодарность всему коллективу авторов, а также рецензентам, профессору Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Сергею Александровичу Боголюбову и профессору Института государства и права Российской Академии наук Валентине Владимировне Устюковой, давшим объективную оценку нашей работе.

З. Ф. Сафин,

доктор юридических наук, профессор

Е. В. Лунева,

кандидат юридических наук, доцент

Введение
Возрастающая роль и место экологического права в системе российского права

Учебная дисциплина, область знаний, отрасль права, законодательства под названием «Экологическое право» насчитывает едва ли полвека – фундаментальные работы Олега Степановича Колбасова (ИГиП РАН) «Экология: политика – право» 1976 г. и Владислава Васильевича Петрова (МГУ им. М. В. Ломоносова) «Экология и право» 1981 г. обозначили современное название нового направления науки, посвященного правовой охране окружающей среды и организации рационального природопользования.

За прошедшее с той поры время вышли десятки учебников, монографий, практикумов, учебных пособий по темам, проблемам экологического (природоохранительного, природоресурсного) права с учетом существующей и постоянно меняющейся общественной, социально-экономической ситуации, задач поддержания экологического правопорядка, внедрения природоохранных мотивов в ткань общественной, государственной жизни.

Предлагаемая работа показывает состояние и систему экологического права, законодательства, уровень их применения в третьем десятилетии ХХI века. Созданный на базе профессорско-преподавательского состава Казанского (Приволжского) федерального университета авторский коллектив включает известных профессоров, доцентов – знатоков правовой экологии с юридических факультетов МГУ им. М. В. Ломоносова и Томского государственного университета, из Саратовской государственной юридической академии.

Учебник обоснованно исходит из широкого понимания экологического права как комплексной, сложно составной (по выражению М. К. Сулейменова – интегрированной) отрасли, регулирующей весьма актуальные, постоянно обостряющиеся, наиважнейшие общественные отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и объектов, всеобщей экологизации государственной, общественной жизни, других отраслей российского права и законодательства.

Убедительного изложения заслужили концептуальные положения о предмете, принципах, источниках экологического права, выкристаллизовавшихся после многолетних споров об их понятиях, определениях, хотя перманентные дискуссии вокруг них возникают, допуская разновекторные толкования, которыми обучающиеся, другие читатели инициируются к осмыслению происходящих, намечающихся глобальных, региональных процессов, профессиональному уяснению используемых в экологическом праве, законодательстве понятийного, терминологического аппаратов.

В сфере использования природных ресурсов и охраны их диалектической совокупности в виде окружающей среды применяются нестандартные сочетания различных методов, но наряду с другими два основных – административно-правовой, вертикальный, основанный на власти, подчинении, и гражданско-правовой, горизонтальный, опирающийся на договорные приемы, что обусловливается публичными и частными интересами природопользователей, государственной, муниципальной, частной, иными формами собственности на природные ресурсы согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ.

Экономические реформы. трудное восстановление рыночных отношений в нашей стране предполагают изучение понятия, принципов, содержания, характеристики правового регулирования экономических механизмов охраны окружающей среды, платы, других элементов, закономерностей экономического регулирования природопользования, охраны окружающей среды, придающих автономности экологическому праву.

Особенными для уяснения совокупности актов, норм права, законодательства категориями становятся права общего, специального природопользования, специфические права и непременно связанные с ними обязанности физических и юридических лиц, системы и функции экологического управления с оценкой воздействия проектов на окружающую среды, надзором органов публичной власти и общественным, производственным контролем в сфере экологии.

Охрана атмосферного воздуха, юридическая ответственность за экологические правонарушения, международное сотрудничество в сфере экологии, административная, судебная и иная практика правоприменения – необходимые атрибуты учебников экологического права, прибавляющие отрасли самостоятельности по сравнению с иными отраслями российского права.

Широкое понимание экологического права не остается природоохранной декларацией, но наполняется исследованием правовых режимов использования и охраны недр, водных объектов, лесов, животного мира, в том числе среды его обитания, охоты и рыболовства, особо охраняемых природных территорий, других характеризующих экологическое право неординарных институтов.

Оправданными выглядят включение лечебно-оздоровительных местностей, курортов, как специально нацеленных на поддержание, восстановление здоровья граждан, в особо охраняемые природные территории, а также исключение из учебника главы о земельных правоотношениях, как заслуживающих более подробного рассмотрения, предусмотренных в обязательной для юридических вузов отдельной учебной дисциплине под названием «земельное право».

Насыщенное содержание экологического права неминуемо выдвигает задачу определения его места в системе российского права, нахождения роли в российской правовой системе. Относительная молодость правовой экологии не препятствует росту ее авторитета, а возрастание дальнейшего значения экологического права обусловливаются происходящими на планете Земля, на материках, в городах, иных поселениях процессами повреждения окружающей среды, деградации природы.

Актуализация проблем утилизации коммунально-бытовых отходов, стабилизации климата, опустынивания одних территорий и заболачивания других, добычи, транспортировки полезных ископаемых, разливов нефти, выбросов вредных веществ, истощения рек и Мирового океана заставляют форсировать правовое регулирование эксплуатации пригодных для ведения сельского хозяйства земель, производства экологически чистой продукции, сохранения и защиты зеленых насаждений в населенных пунктах, обустройства мест переработки и захоронения остатков человеческой жизнедеятельности.

Член-корреспондент РАН О. С. Колбасов полагал, что в связи с порчей земель, нехваткой пресной воды, ухудшением качества атмосферного воздуха, ослаблением рекреационных способностей природы приближается время разделения всех отраслей права на две суперотрасли – экономическую, регулирующую материальные, гражданские отношения, и экологическую, управляющую самыми необходимыми для здоровья человека сферами его жизни – экологическими отношениями, то есть отношениями общества и природы. Когда это наступит – трудно определить, но тенденцию к отграничению, возвышению экологического права не признавать трудно.

Граждане, читатели должны вдеть, понимать различия и невозможность противопоставления субъективных рукотворных законов, исполнение которых обеспечивается порой принудительной силой общества, государства, и объективными законами природы, часть которых познана и которые существуют помимо воли человека, но должны учитываться в ходе проектирования и осуществления хозяйственной, иной деятельности.

В период упрочения прежних и поиска новых форм охраны окружающей среды, упорядочения экономичного природопользования необходимо добросовестное ознакомление с действующими, существующими в настоящее время правовыми способами предупреждения деградации природы, чему посвящен новаторский учебник под редакцией З. Ф. Сафина и Е. В. Луневой.

Доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

С. А. Боголюбов

Тема 1
Общие положения об экологическом праве

§ 1.1. Понятие, предмет и объекты экологического права

(А. З. Зиннатуллин)

В литературе имеются разные подходы к понятию экологического права как отрасли права. Это связано с определением, прежде всего, соотношения природоохранительного и природоресурсного законодательства¹.

Разное соотношение такого законодательства привело к узкому и широкому пониманию самой отрасли экологического права. В узком значении экологическое право (природоохранительное право) – система правовых норм и институтов, образующих комплексную отрасль права, предметом которой являются общественные отношения только по охране окружающей природной среды (природоохранительные)². В широком значении экологическое право – это общественные отношения не только по охране окружающей природной среды, но и общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов и отношения по обеспечению экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство)³. При узком подходе лучше удается акцент на мерах по сохранению и восстановлению окружающей среды, при широком подходе можно лучше показать динамику взаимодействия мер по рациональному использованию и охране окружающей среды в целом или отдельных ее компонентов⁴. Авторы настоящего учебника преимущественно придерживаются широкого понимания экологического права, которое одновременно охватывает и природоохранительное, и природоресурсное право.

Экологическое право является самостоятельной комплексной отраслью права⁵. Основным признаком комплексности данной отрасли рассматривается сложность ее структуры, поскольку экологическое право объединяет природоохранное и природоресурсное право. При этом предполагается самостоятельность и природоресурсных отраслей права (земельного, водного, лесного, горного, фаунистического права)⁶.

Таким образом, предметом экологического права являются общественные отношения по поводу охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и использования природных ресурсов.

Общественные отношения, образующие предмет экологического права, можно определить более конкретно. Будучи урегулированными нормами экологического права, они приобретают форму правоотношений. В то же время в зависимости от объекта, субъектов и содержания экологические правоотношения могут быть выделены следующие группы экологических правоотношений:

– по охране окружающей среды от различных видов негативного воздействия;

– по использованию природных объектов и ресурсов.

При характеристике экологических правоотношений, важное значение имеет определение их объектов.

В широком смысле объектом экологического правоотношения в целом является окружающая среда. Определение окружающей среды, как и иных объектов экологических правоотношений, закреплено в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды»⁷. Окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Наряду с термином «окружающая среда» Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 1 дает толкование термина «природная среда».

Природная среда или природа определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.

Определения природных, природно-антропогенных и антропогенных объектов приводятся в той же статье названного закона.

Природный объект определяется как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.

Природно-антропогенный объект – это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.

Антропогенным объектом является объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Таким образом, в состав окружающей среды в отличие от природы включены антропогенные объекты. Однако, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объектами охраны являются:

– земля, недра, почвы;

– поверхностные и подземные воды;

– леса и иная растительность, животные и другие организмы, их генетический фонд;

– атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Данный список включает те объекты, которые тем же Федеральным законом включены в определение компонентов природной среды. Антропогенные объекты в список объектов охраны не включены.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет также иные объекты охраны: природные, природно-антропогенные объекты, естественные экологические системы, природные комплексы, природные ландшафты, природные ресурсы, компоненты природной среды.

Компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Определения ряда компонентов природной среды установлены отдельными федеральными законами.

§ 1.2. Методы экологического права

Метод правового регулирования – это способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства и иных уполномоченных субъектов.

В науке права признаются два метода:

– административно-правовой (императивный);

– гражданско-правовой (диспозитивный);

Они используются в экологическом праве как самостоятельно, так в сочетании друг с другом.

Суть административно-правового метода заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний.

Одной из сторон является – уполномоченный орган государства. В экологическом праве этот метод опосредуется в форме установления различных нормативов, лицензирования, обязательности ведения кадастров (реестров) и мониторинга, регулируемое размещение и захоронение отходов, а также применения мер юридической ответственности за экологические правонарушения.

Гражданско-правовой метод основывается на равенстве сторон правоотношения. Он предоставляет им решать вопрос о форме своих взаимоотношений, урегулированных нормами права. Участники гражданско-правовых отношений выступают как равноправные субъекты, не зависимые друг от друга. Примерами реализации рассматриваемого метода в сфере природопользования может служить заключение договоров водопользования, договоров аренды лесных участков, охотхозяйственных соглашений и т. п.

В современный период проявляется тенденция, когда охрана окружающей среды получат все более расширяющееся правовое присутствие в иных отраслях российского права. Примером является Кодекс об административных правонарушениях РФ⁸ (глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» ст. ст. 8.1–8.49), Уголовный кодекс РФ⁹ (глава 26 «Экологические преступления» и содержащиеся в ней 18 составов экологических преступлений ст. ст. 246–262), и т. д. Таким образом, можно говорить о существовании метода экологизации, специфического метода экологического права.

Помимо метода правового регулирования большое значение приобретает тип правового регулирования, который показывает правовой режим отрасли права¹⁰. При этом доказано, что одна отрасль права не может иметь в своей основе одновременно два принципиально противоположных режима (типа) правового регулирования, т. е. одновременно и общедозволительный, и разрешительный¹¹.

Для экологического права характерен разрешительный тип правового регулирования. В основе разрешительного типа регулирования лежит общий запрет, он строится по принципу «запрещено все, кроме…», а значит, субъекты могут совершать только те действия, которые разрешены в нормах права, причем в большинстве случаев еще необходимо иметь компетентное решение государственного органа¹².

§ 1.3. Принципы экологического права

Принципы права – это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. В число принципов экологического права следует включать не только общие принципы права, такие как, социальная справедливость, законность, единства прав и обязанностей, но и принципы охраны окружающей среды ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также принципы природоресурсного законодательства. (Лесной кодекс РФ¹³, Водный кодекс РФ¹⁴, Земельный кодекс РФ¹⁵, Федеральный закон «О животном мире» и т. д.). М. М. Бринчук выделяет следующие принципы на которых базируется современное экологическое законодательство¹⁶:

– предотвращения вреда окружающей среде в процессе социально-экономического развития;

– комплексного подхода к правовому регулированию экологических отношений;

– охраны жизни и здоровья человека. По существу, это принцип экологической безопасности человека;

– экосистемного подхода к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользования. Этот принцип обусловлен диалектической взаимосвязью предметов, явлений и процессов в природе. Реализуется посредством установления требований по охране других природных объектов и окружающей среды в процессе землепользования, лесопользования, недропользования, водопользования, пользования иными природными богатствами;

– охрана окружающей среды дело каждого. Основой этого принципа является ст. 58 Конституции РФ¹⁷, в соответствии с которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным ресурсам;

– свободы реализации полномочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами с учетом экологических интересов настоящего и будущих поколений людей;

– обеспечения рационального использования природных ресурсов, в соответствии с которым должно быть обеспечено неистощительное, экологически обоснованное природопользование в интересах настоящего и будущих поколений, сохранение долгосрочного потенциала национальных природных ресурсов;

– устойчивого экологически обоснованного экономического и социального развития. Его содержание определяется обеспечением учета экологических требований в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, в том числе намечаемой, в интересах настоящего и будущих поколений;

– экологических требований в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, в том числе намечаемой, в интересах настоящего и будущих поколений;

– свободного доступа к экологической информации. Полная, достоверная и своевременная информация о состоянии окружающей среды и уровнях антропогенного воздействия на нее является открытой и доступной. Такая информация не может составлять государственную и иную тайну;

– платности природопользования, согласно которому любое использование природных ресурсов осуществляется за плату, за исключением общего природопользования граждан, а также случаев, прямо указанных в законодательных актах;

– разрешительного порядка негативного воздействия на окружающую среду, в соответствии с которым любая хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляется только на основе соответствующего разрешения, а в необходимых случаях при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы;

– в соответствии с принципом «загрязнитель платит» любое лицо обязано платить за отрицательное воздействие осуществляемой им деятельности на окружающую среду. Основан на идее создания условий экономической заинтересованности загрязнителя оплатить проведение превентивных природоохранных мер.

§ 1.4. Система экологического права

Под системой экологического права понимается структура основных элементов отрасли: ассоциаций норм, субинститутов, институтов, мегаинститутов, подотраслей¹⁸.

Экологическое право представлено в виде учебной дисциплины, науки и отрасли права.

Экологическое право как учебная дисциплина состоит из общей и особенной частей.

В общей части экологического права рассматриваются предмет, методы, система, принципы экологического права, источники экологического права, право собственности, право природопользования, система управления охраной окружающей среды и природопользованием, экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования, а также ответственность за нарушение экологического законодательства.

В особенной части экологического права подробно рассматриваются вопросы правового регулирования отношений по использованию и охране отдельных видов природных объектов (ресурсов).

Экологическое право как наука базируется на отрасли права, однако в отличие от отрасли права эколого-правовая наука призвана, прежде всего, раскрыть закономерности развития самих экологических общественных отношений, прогнозировать тенденции их правового регулирования в целях социального, экономического и экологически сбалансированного развития Российской Федерации, создания научной основы охраны окружающей среды, разработки научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Экологическое право как отрасль права представляет собой систему правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в сфере взаимодействия государства, общества, человека и окружающей среды. Исходя из этого, условно можно выделить общую и особенную части экологического права. Обычно в общую часть входят следующие институты экологического права: (1) принципы экологического права, (2) экологические права и обязанности физических и юридических лиц, (3) экологическое управление, (4) экологический мониторинг, (5) экологическое нормирование, (6) оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, (7) экологический надзор и контроль, (8) экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, (9) юридическая ответственность за экологические правонарушения и другие институты.

В особенной части экологического права выделяются такие институты, как (1) правовой режим использования и охраны недр, (2) правовой режим использования и охраны водных объектов, (3) правовой режим использования и охраны лесов, (4) правовой режим использования и охраны животного мира, (5) правовой режим охраны атмосферного воздуха, (6) правовые режимы особо охраняемых природных территорий и лечебно-оздоровительных местностей и курортов и другие институты.

Можно выделить и специальную часть экологического права как отрасли права, что и сделано в настоящем учебнике (тема 14). Ее образует международно-правовая охрана окружающей среды.

В структуре институтов экологического права можно выделить и более мелкие объединения эколого-правовых норм. Например, правовые институты, образованы из субинститутов, в состав которых входят ассоциации норм. Например, правовой субинститут рационального использования природных ресурсов в целом состоит из ассоциации норм о рациональном использовании отдельных природных ресурсов¹⁹.

При характеристике экологического права как комплексной отрасли (суперотрасли) важно иметь в виду наличие в его системе сформировавшихся и признанных отраслей права земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранительного. Развитие этих отраслей и экологического права в целом связано с реализацией дифференцированного подхода к правовому регулированию общественных отношений по природопользованию и охране окружающей среды применительно к отдельным природным объектам. Эти отрасли являются в значительной степени самостоятельными по отношению к отрасли экологического права. В системе экологического права они могут рассматриваться как его подотрасли. Они имеют собственную внутреннюю структуру.

Тема 2
Источники экологического права

§ 2.1. Понятие, особенности и классификация источников экологического права

(А. З. Зиннатуллин)

В теории права в формально-юридическом смысле под источниками права понимаются официальные формы внешнего выражения содержания права, придающие ему характер правовых норм (нормативные правовые акты, договоры нормативного содержания и др.)²⁰. Они должны отвечать признакам, объективно присущим источникам права: (1) иметь нормативный характер, т. е. быть рассчитанными на многократное применение; (2) быть адресованы неопределенному числу субъектов и (3) быть обязательными для исполнения всеми субъектами права.

Прежде всего, источники права, в т. ч. экологического права, делятся на материальные, процедурные (закрепляют последовательность действий), процессуальные, охранительные и статутные (источники, устанавливающие правовое положение органов общей, специальной и ведомственной компетенции). Источники экологического права, как правило, представляют собой комплексные акты, т. е. они одновременно содержат материальные, процедурные, процессуальные и охранительные нормы. Источниками экологического права в юридическом смысле являются специфические формы выражения норм права (законы и подзаконные акты), устанавливающие нормы, вводящие в действие, отменяющие, регулирующие отношения по охране окружающей среде и природопользованию. При таком понимании источников экологического права к ним нельзя отнести судебную практику и постановления Пленума Верховного Суда РФ в отличие от постановлений Конституционного Суда РФ.

Источники экологического права выстроены с учетом субординации. Это Конституция РФ, международные договоры, кодифицированные и не кодифицированные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные подзаконные нормативные правовые акты. В целом такая же практика подчиненности нормативных правовых актов сложилась и у субъектов Российской Федерации.

Нормативный правовой акт, в том числе регулирующий экологические отношения, должен отвечать определенным требованиям:

1) иметь объективно выраженную форму – закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, приказ министерства, решение органов местного самоуправления и т. д.;

2) должен быть принят уполномоченным органом;

3) должен иметь предусмотренную законом форму;

4) должен быть официально опубликован (если нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, официально не опубликованы, они не подлежат применению).

Источники экологического права имеют ряд особенностей:

– Как правило, отражают государственную экологическую политику документов стратегического планирования (сами не являются источниками экологического права). В Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012)²¹ содержатся стратегическая цель, принципы, задачи, механизмы реализации соответствующей политики. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 21.04.2021²² поднимаются вопросы финансовой ответственности собственников предприятий за ликвидацию накопленного вреда, за рекультивацию промплощадок, механизма расширенной ответственности производителей и импортеров за утилизацию товаров и упаковки и другие вопросы. Национальный проект «Экология» признает целями и показателями: (1) комфортную и безопасную среду для жизни, (2) ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, озера Байкал и Телецкое, (3) снижение выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, в два раза, (4) создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза. Документы стратегического планирования в области экологического развития (1) адресованы соответствующим органам федеральной, региональной и муниципальной власти, (2) влияют на изменение законодательства по охране и использованию природных ресурсов.

– Законодательство об охране окружающей среды, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах отнесено ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поэтому эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях регулирования: федеральном и региональном. Отдельно нужно выделить и третий уровень правового регулирования – муниципальный. Муниципальные нормативные правовые акты охватывают вопросы местного значения по охране и использованию природных ресурсов. В качестве примера можно привести (1) Правила землепользования и застройки муниципального образования города Набережные Челны, утв. Решением Горсовета муниципального образования «г. Набережные Челны» от 25.10.2007 № 26/4 (ред. от 11.08.2020)²³, (2) Правила благоустройства территории городского округа город Уфа, утв. Решением Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 23.06.2020 № 62/4²⁴, где закреплены нормы об охране окружающей среды, рациональном использовании природных ресурсов соответствующих муниципальных образований, особо охраняемых природных территорий местного значения, озеленении территории, содержанию зеленых насаждений, деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов и другие вопросы местного значения, направленные на создание благоприятной окружающей среды.

– Большой массив подзаконных нормативных правовых актов. Они крайне разнообразны и представлены на всех трех уровнях правового регулирования – федеральном, региональном и муниципальном. Спектр подзаконнных нормативных правовых актов очень широк и колеблется от указов Президента РФ до административных регламентов, например, Административный регламент Федерального агентства по рыболовству по предоставлению государственной услуги по подготовке и принятию решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование, утв. Приказом Росрыболовства от 10.11.2020 № 596 (зарегистрировано в Минюсте России 22.03.2021 № 62835)²⁵.

– Комплексный характер в системе российского права. Экологические требования закрепляются в нормативных правовых актах разной отраслевой принадлежности. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, экологические требования содержатся в актах конституционного, гражданского, предпринимательского, уголовного, административного и иного законодательства²⁶. Например, в ст. 284 Гражданского кодекса РФ²⁷ закреплена возможность изъятия у собственника земельного участка, в том числе, если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде. В теории права процесс внедрения эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативного правового акта получил название экологизации нормативных правовых актов²⁸, экологизации законодательства²⁹.

– В источниках экологического права нормы по охране и использованию природных ресурсов неразрывно связаны друг с другом. Места пересечения природоохранных и природоресурсных норм образуют сферу рационального природопользования.

– Источники экологического права должны учитывать природные закономерности. Закономерности развития природы определяют экологические пределы в праве. Другими словами, не зависящие от воли человека законы природы устанавливают пределы эколого-правового регулирования, сказывающиеся на источниках экологического права³⁰.

Классификация источников экологического права может быть проведена по ряду оснований.

1. По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты:

– законы – нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти. Например, Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об особо охраняемых природных территориях»³¹, Закон Республики Алтай от 24.12.2012 № 70-РЗ (ред. от 06.07.2017) «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Алтай»³² и др.

– все иные нормативные правовые акты являются подзаконными актами. Это акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами, службами и агентствами, органами местного самоуправления. Например, Указ Президента РФ от 14.01.2019 № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор»³³, Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 (ред. от 29.07.2021) «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» (зарегистрировано в Минюсте России 08.06.2017 № 47008)³⁴, Постановление Исполкома муниципального образования г. Казани от 19.05.2021 № 1244 «О создании особо охраняемой природной территории местного значения – рекреационной местности «Парк «Савиново»³⁵ и др.

2. По предмету регулирования источники экологического права можно классифицировать на общие и специальные.

Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция РФ.

Специальные источники экологического права регулируют узкий круг общественных отношений по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. К ним относятся: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды»³⁶, Водный кодекс РФ³⁷, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395–1 «О недрах»³⁸ и другие акты.

3. По характеру правового регулирования нормативные правовые акты можно подразделить на материальные и процессуальные.

Нормативные правовые акты материального характера – акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений. Примерами актов материального характера могут служить Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об экологической экспертизе»³⁹, Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об отходах производства и потребления»⁴⁰.

Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Акты процессуального характера: Гражданский процессуальный кодекс РФ⁴¹, Кодекс административного судопроизводства РФ⁴² и др. Материальные и процессуальные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предусматриваются в одних и тех же актах.

4. По своему характеру нормативные правовые акты как источники права можно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. Кодифицированными являются систематизированные нормативные правовые акты. Например, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ⁴³. Систематизация нормативного материала проводится в процессе нормотворческой деятельности с целью приведения его в соответствие с системой регулирования общественных отношений.

§ 2.2. Система источников экологического права

В рамках правовой системы источники законодательных и иных правовых требований выстраиваются по принципу их соподчиненности в иерархическую пирамиду.

Систему источников экологического права образуют:

– Конституция РФ;

– международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;

– законы (конституционные и федеральные);

– нормативные правовые акты Президента РФ;

– нормативные правовые акты Правительства РФ;

– конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

– нормативные правовые акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств;

– нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Значение судебной практики в регулировании экологических правоотношений будет рассмотрена в следующем параграфе.

Конституционные основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Конституция РФ содержит ряд статей, имеющих отношение к вопросам охраны природной среды, к другим аспектам природоохранной деятельности. К таким статьям необходимо отнести ст. 9, 36, 42, 58, 72 и некоторые другие.

Конституция как основной источник права указывает на систему органов общей компетенции, которые призваны решать вопросы планирования, финансирования природоохранной деятельности, осуществлять в целом природоохранную политику. В Конституции указывается на право граждан на здоровую природную среду, а также на их обязанность беречь природу. Ценность Конституции заключается прежде всего в том, что она определила стратегию природоохранной деятельности, в т. ч. нормотворческой.

Итак, центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Вторая часть провозглашает разнообразие форм собственности на природные ресурсы. Установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Кроме того, согласно ст. 36 Конституции РФ собственники владеют, пользуются и распоряжаются землей и иными природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. При этом в ст. 58 установлено – каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Воспринимая основные положения Федеративного договора⁴⁴, Конституция РФ оформляет организационно-правовые взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п/п «в», «д» п. 2 ст. 72 Конституции РФ пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение дается в двух направлениях – по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Вне этих пределов субъекты Российской Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Международные договоры РФ в области природопользования и охраны окружающей среды

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Во многих федеральных законах содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом необходимо учитывать конституционную новеллу (ст. 79 Конституции РФ), согласно которой решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в России.

Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. В настоящее время Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам окружающей среды.

Кроме того, Конституция РФ к источникам национального права отнесла также общепризнанные принципы и нормы международного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международно-правовых документах, которые не ратифицированы Российской Федерации, но в силу их признания мировым сообществом они стали источником также отечественного права.

К источникам обязательного международного права окружающей среды отнесены такие акты, как Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися по угрозой исчезновения (1973 г.), Соглашение об охране полярных (белых) медведей (1973 г.), Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения (1976 г.), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Венская конвенция по охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.); Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1992 г.), Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция, 1992 г.), Конвенция по защите морской среды Балтийского моря (1992 г.) и др. В ожидаемой перспективе (ориентировочно в 2022 г., на следующем Саммите Земли) – разрешение судьбы проекта Глобального пакта по окружающей среде, представляющего собой международный договор, охватывающий всю экологическую политику⁴⁵.

Закон как источник экологического права

Источниками экологического пава, прежде всего, являются федеральные законы. Более того, тенденция правового регулирования по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов такова, что большинство вопросов решается на федеральном уровне. Законы субъектов РФ должны соответствовать федеральному законодательству.

Виды законов как источников экологического права:

а) федеральные конституционные законы как наиболее важный вид нормативных правовых актов, принимаемых квалифицированным большинством голосов по вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ. В их числе Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁴⁶.

Он предусматривает, что Правительство РФ (1) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; (2) принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, по созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения, по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; (3) организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ и т. д. Специфика Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» состоит в том, что он закрепляет полномочия и определяет политические ориентиры;

б) федеральные законы, регулирующие экологические отношения, т. е. экологическое законодательство – это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. В зависимости от предмета правового регулирования федеральные законы можно подразделить на две группы: (1) федеральные законы об охране окружающей среды и природных комплексов и (2) природоресурсные законы.

К федеральным законам, входящим в первую группу, относятся:

• Федеральный закон «Об охране окружающей среды»;

• Федеральный закон «Об экологической экспертизе»;

• Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О радиационной безопасности населения»⁴⁷;

• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;

• Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ (ред. от 28.06.2021) «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»⁴⁸.

• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»;

• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

• Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране озера Байкал»⁴⁹;

• Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»⁵⁰ и др.

Природоресурсное законодательство (вторая группа законов) занимает значительный удельный вес в системе экологического законодательства. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито. Как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.

Природоресурсное законодательство – это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:

• Водный кодекс РФ;

• Лесной кодекс РФ;

• Закон РФ «О недрах»;

• Федеральный закон от 21.07.1997 № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции»⁵¹;

• Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О животном мире»⁵²;

• Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁵³;

• Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁵⁴;

• Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране атмосферного воздуха»⁵⁵ и др.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды», как основной отраслевой источник экологического права

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Указанный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и исключительно экономической зоне Российской Федерации.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» – это головной акт экологического законодательства. Он имеет следующую структуру:

• глава I. Общие положения;

• глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды;

• глава III. Права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды;

• глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;

• глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;

• глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;

• глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций;

• глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной;

• глава IX.1. Лесопарковые зеленые пояса;

• глава X. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды);

• глава XI. Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды;

• глава XII. Научные исследования в области охраны окружающей среды;

• глава XIII. Основы формирования экологической культуры;

• глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды;

• глава XIV.1. Ликвидация накопленного вреда окружающей среде;

• глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды;

• глава XVI. Заключительные положения.

При внимательном рассмотрении структуры такого федерального закона выявляются недостатки юридической техники. Спорной является последовательность некоторых глав. Например, расположение главы XIV.1. «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде», регулирующей сразу после главы XIV. «Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды». И это несмотря на то, что совокупность норм о ликвидации накопленного вреда окружающей среде направлена на восстановление нарушенных экологических систем и снижения негативного воздействия на природную среду за счет бюджетной системы государства, а не за счет нарушителя законодательства.

Нормативные правовые акты подзаконного уровня

Подзаконные нормативные правовые акты составляют большой объемный источников экологического права.

С момента образования Российской Федерации по настоящее время было принято значительное число подзаконных актов: указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, положений и правил, приказов и т. д.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики (ст. 80). Поэтому приобретает особую актуальность Указ Президента РФ от 05.03.2020 № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года»⁵⁶. Указ Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»⁵⁷ и др.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ, обеспечивает их исполнение. Пункт 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты Постановления Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»⁵⁸; от 03.10.2000 № 748 (ред. от 01.02.2005) «Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации»⁵⁹; Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 (ред. от 30.06.2021) «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»⁶⁰; от 29 мая 2008 г. № 404 (ред. от 31.05.2021) «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»⁶¹; Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)»⁶² и др.

Подзаконные нормативные правовые акты также могут приниматься следующими органами исполнительной власти:

– федеральными министерствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному-правовому регулированию (Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и др.);

– федеральными службами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и др.);

– федеральными агентствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции (Федеральное агентство водных ресурсов Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства).

Как правило, нормативные правовые акты указанных органов в значительной степени обладают надведомственными функциями, в том числе и в сфере охраны окружающей среды по предмету своего ведения. В качестве примера можно привести:

1. Приказ Минприроды России от 23.05.2016 № 306 (ред. от 05.07.2021) «Об утверждении Порядка ведения Красной книги Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2016 № 43075)⁶³.

2. Приказ Росприроднадзора от 30.04.2021 № 236 «Об утверждении формы акта утилизации отходов от использования товаров» (зарегистрировано в Минюсте России 07.06.2021 № 63807)⁶⁴.

3. Приказ Роснедр от 22.04.2020 № 161 (ред. от 21.12.2020) «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешений на застройку земельных участков, которые расположены за границами населенных пунктов и находятся на площадях залегания полезных ископаемых, а также на размещение за границами населенных пунктов в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений в пределах горного отвода» (зарегистрировано в Минюсте России 17.09.2020 № 59938)⁶⁵.

4. Приказ Росводресурсов от 31.05.2019 № 125 «Об утверждении Правил использования водных ресурсов Иваньковского водохранилища на р. Волге» (зарегистрировано в Минюсте России 14.08.2019 № 55596)⁶⁶ и др.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Как было указано выше в соответствии с Конституцией РФ природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.

Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важно что, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: (1) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, (2) обеспечения правопорядка в стране.

Перечень источников экологического права субъектов РФ весьма широк.

Например, в Республике Татарстан приняты и действуют следующие нормативные правовые акты:

– Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (ред. от 22.06.2012)⁶⁷;

– Экологический кодекс Республики Татарстан от 15.01.2009 № 5-ЗРТ (ред. от 16.07.2021)⁶⁸;

– Земельный кодекс Республики Татарстан от 10.06.1998 № 1736 (ред. от 16.07.2021)⁶⁹;

– Кодекс об административных правонарушениях Республики Татарстан от 19.12.2006 (ред. от 19.11.2020) № 80-ЗРТ⁷⁰;

– Закон РТ от 13.10.2015 № 83-ЗРТ (ред. от 14.12.2019) «О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Татарстан»⁷¹;

– Закон РТ от 22.05.2008 № 22-ЗРТ (ред. от 16.07.2021) «Об использовании лесов в Республике Татарстан»⁷².

Акты органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды

Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии с Конституцией РФ эти органы наделены законом необходимыми полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁷³. Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 7) также определяет, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды. К вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Соответствующие полномочия органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия нормативных правовых актов.

§ 2.3. Значение судебной практики в регулировании экологических отношений

Вопрос значения судебной практики в регулировании экологических отношений является дискуссионным. Действительно, деятельность судебных органов занимает особое положение в правовом регулировании экологических отношений. Однако является ли судебная практика источником права? Или ее роль ограничивается исключительно формированием обобщений и руководящих указаний по вопросам применения действующего законодательства?

Прежде чем ответить на поставленные вопросы обратимся к понятиям источника права и судебной практики. Понятие судебной практики как юридической категории включает все виды решений по конкретным делам и разъяснения Пленума Верховного Суда Российской РФ по вопросам судебной практики. Однако эти акты не отвечают признакам, которые присущи источникам права. Более того, Верховный Суд РФ не наделен правотворческой функцией, его акты относятся к числу документов правоприменительного нормативного толкования. Они применяются лишь судами при рассмотрении конкретных дел и ограничиваются сферой правосудия⁷⁴. Указанные акты вмещают только результаты толкования, т. е. деятельности по уяснению и разъяснению выраженной в формальных источниках права государственной воли в целях ее правильной и эффективной реализации⁷⁵.

Наиболее распространенная позиция по этому вопросу выражена В. В. Петровым: «Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положении»⁷⁶.

Разъяснение Пленумов является деятельность конкретизирующей правовые нормы, но это не правотворчество. Поэтому Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и ранее действующего Высшего Арбитражного Суда РФ не могут являться актами правотворчества, однако они оказывают регулирующее воздействие. Таким образом, в теории судебная практика не является источником права.

Однако в Постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ ранее действующего Высшего Арбитражного Суда РФ устанавливаются правила применения норм права, вносящие элемент новизны в правовое регулирование – правоположения⁷⁷. При этом содержание разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и ранее действующего Высшего Арбитражного Суда РФ состоит не только из правоположений. В них часто включают нормативные правила применения конкретных норм права, не вносящие элементы новизны, а являющиеся типичными праворазъяснительными правилами⁷⁸.

Постановления Пленума Верховного Суда РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов:

– Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2010 года № 26 (ред. от 31.10.2017) «О некоторых вопросах применения судами законодательства об уголовной ответственности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (часть 2 статьи 253, статьи 256, 258.1 УК РФ)»⁷⁹;

– Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2010 г. № 27 (ред. от 31.10.2017) «О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства»⁸⁰;

– Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 года № 21 (ред. от 30.11.2017) «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»⁸¹;

– Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 года № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»⁸².

В указанных Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ даются подробные разъяснения об особенностях применения норм законодательства об административных правонарушениях, уголовного законодательства и мер гражданско-правовой ответственности за нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

На практике значение судебной практики в регулировании экологических правоотношений очень значимо. Суды выполняют важную функцию, применяя законодательство, обеспечивая защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Судебная практика разрешения отдельных категорий дел, как говорилось ранее, находит свое выражение в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и постановлениях Пленума ранее действовавшего Высшего Арбитражного Суда РФ, которые обязательны для соответствующих судебных систем.

Постановления Конституционного Суда РФ являются исключением из судебной практики. Они относятся к источникам экологического права, если признают положения законодательства, регулирующие экологические отношения, несоответствующими Конституции РФ и недействующими. Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть»⁸³ не соответствующими Конституции РФ были признаны положения ч. 2 ст. 99 Лесного кодекса РФ и постановления Правительства РФ «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства», в той мере, в какой – в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, – при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов.

Несомненно, разъяснения и постановления высших судов основываются на законе, конкретизируют и уточняют его положения с учетом реальных отношений. Судебная практика неизбежно сопряжена с толкованием высшими судами Российской Федерации неясных законодательных положений и преодолением определенных пробелов в законодательстве, но в ней отсутствует процесс создания юридических норм, т. е. отсутствует правотворчество.

Правильнее говорить о том, что судебная практика имеет существенное значение в формировании обобщений и руководящих указаний по вопросам применения действующего законодательства. Как отметил Крассов О. И., «при достаточном распространении судебная практика является основанием издания законодателем соответствующей правовой нормы, восполняющей пробел в законодательстве»⁸⁴. Таким образом, Постановления Пленумов Верховного суда РФ и ранее действующего Высшего Арбитражного Суда РФ оказывают влияние на совершенствование экологических правоотношений. Эти акты служат для совершенствования действующего законодательства, поскольку статьей 114 Конституции РФ данным органам представлено право законодательной инициативы. Поэтому значение судебной практики, в независимости от того, является ли она источником права, очень существенно.

Тема 3
Право собственности на природные объекты и ресурсы

§ 3.1. Понятие и содержание права собственности на природные объекты и ресурсы

(А. З. Зиннатуллин)

Право собственности на природные объекты и ресурсы трудно уяснить, не разобравшись в таких понятиях, как «объект» и «ресурс».

Принято считать, что объекты природы – это совокупность вещества природы одного вида земли, недр, вод, лесов и др. в национальном или глобальном масштабе. Можно отметить, что природные объекты могут перейти в разряд природных ресурсов, которые находятся в сфере хозяйственной или иной деятельности. Природный ресурс – это часть природного объекта, которая активно эксплуатируется либо как средство производства, либо как пространственный операционный базис, либо как орудие труда.

Право собственности надлежит рассматривать как институт и как конкретное субъективное право, которое возникает на основе норм указанного правового института. Рассматриваемое право так же, как и другие институты, гуманизируется, экологизируется и экономизируется. Не случайно право собственности на природные ресурсы все чаще называют эколого-экономической категорией.

По содержанию право собственности является наиболее полным правом на имущество. По своей правовой природе – это одно из основных вещных прав, которое предоставляет его обладателю возможность по своему усмотрению решать вопросы использования принадлежащего ему имущества, осуществляя правомочия владения, пользования и распоряжения.

Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле – это совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности. В субъективном же смысле право собственности на природные ресурсы – это совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водами и другими объектами собственности.

Правомочие владения — основанная на законе возможность собственника иметь у себя имущество, содержать его в собственном хозяйстве, т. е. обладать им. Так, например, государство, владея природными ресурсами, вправе запретить или ограничить доступ на тот или иной природный объект и т. п.

Правомочие пользования – это основанная на законе возможность собственника эксплуатировать, использовать свое имущество путем извлечения из него полезных свойств с целью удовлетворения производственных и личных нужд. Данное право реализуется государством путем установления для пользователей порядка и пределов пользования природными ресурсами и объектами и т. п.

Правомочие распоряжения – это предоставленная собственнику законом возможность изменять юридическую судьбу принадлежащих ему ценностей. Реализуя рассматриваемое правомочие, государство, например, может распределять или перераспределять природные ресурсы между владельцами и пользователями и др.

Природные ресурсы как объекты права собственности обладают существенной спецификой по сравнению с другими видами имущества, являясь нерукотворными объектами и играя многофункциональную роль в жизни человека. Регулирование и осуществление права собственности на природные объекты должны быть, прежде всего, «… подчинены решению публично-правовой задачи поддержания, обеспечения экологического благополучия как публичного интереса»⁸⁵.

В учебной литературе по экологическому праву⁸⁶ были предложены следующие признаки права собственности на природные объекты и ресурсы:

1) Признак овеществленности. Согласно этому признаку выделяют природные объекты, которые, являясь неотделимой частью природной среды, не могут по своим объективным свойствам быть обращены в собственность (атмосферный воздух, околоземное космическое пространство, озоновый слой атмосферы, климатические ресурсы и иные природные явления). Использование и охрана таких объектов либо находятся в исключительном ведении государства, либо регулируются нормами международного права.

2) Признак неотделимости объектов природы и собственности от природной среды (наличие экологической связи), согласно которому отграничивают природные объекты (ресурсы) от «рукотворных». Природный объект остается одновременно объектом природы и объектом права собственности. Отделение природного объекта от естественной среды его нахождения ведет к прекращению права собственности на природные ресурсы и возникновению права собственности на товарно-материальные ценности. Например, полезные ископаемые, находящиеся в недрах, являются природными ресурсами, и их использование и охрана регулируются экологическим правом. Извлеченные из недр полезные ископаемые при наличии законных оснований представляют собой уже не природный объект, а товарно-материальную ценность, оборот которой регулируется, прежде всего, гражданским правом.

3) Признак отсутствия стоимости объектов природы как совокупности затрат общественно необходимого труда. Этот признак подчеркивает естественный эволюционный характер происхождения большинства природных объектов. В то же время, отсутствие стоимости природных объектов не снимает вопросов их денежной оценки, что находит свое выражение в принципе платности природопользования⁸⁷.

Что касается форм права собственности на ресурсы, то они предусмотрены в законодательстве, и прежде всего в Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Статья 212 Гражданского кодекса РФ также говорит о том, что в России признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Выделяют также публичную собственность на природные ресурсы (государственная и муниципальная) и частную собственность.

Субъектами права собственности на природные ресурсы являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, а также физические и юридические лица.

От имени государства правомочия собственника на природные ресурсы и объекты осуществляет Правительство РФ. Согласно ст. 114 Конституции РФ оно управляет федеральной собственностью. Под содержанием понятия «управления» в данном случае следует понимать распоряжение природными ресурсами и объектами. Природоресурсное законодательство часто наделяет правомочием распоряжения соответствующими природными ресурсами и объектами специально уполномоченные государственные органы. От имени государства права собственника на природные ресурсы осуществляют Правительство РФ, правительства субъектов РФ и специально уполномоченные государственные органы (например: Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство водных ресурсов и т. д.).

§ 3.2. Право государственной собственности на природные ресурсы

Конституция РФ установила, что государственная собственность на природные ресурсы в России представлена в виде федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации (пп. «в» и «г» ст. 72).

Согласно п. 1 ст. 214 Гражданского кодекса РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ).

Процесс разграничения собственности на природные ресурсы и полномочий органов государственной власти в сфере управления природными ресурсами взаимосвязан. С одной стороны, основой разграничения права собственности на природные ресурсы является установление полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны и использования природных ресурсов. С другой стороны, закрепление права собственности конкретного публичного субъекта на природный ресурс в федеральном законе обуславливает систему разграничения полномочий по осуществлению правомочий собственника на данный природный ресурс между федеральными и региональными органами власти, включая делегирование федеральных полномочий субъектам РФ⁸⁸.

В соответствии с действующим законодательством в федеральной собственности могут находиться следующие природные ресурсы:

1) исключительно к федеральной собственности отнесены природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ (п. «н» ст. 71), что по сути производно от суверенных прав Российской Федерации. При этом права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над водами.

2) в ст. 17 Земельного кодекса РФ установлены основания возникновения федеральной собственности на землю. Одно из оснований, предусмотренных законодательством, это разграничение государственной собственности на землю, а также приобретение Российской Федерацией земельных участков по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством и признание таковыми федеральными законами.

3) недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, объявляются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»).

Перечень участков недр федерального значения официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в официальном издании Российской Федерации.

К участкам недр федерального значения относятся участки недр:

– содержащие месторождения урана, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, коренные месторождения алмазов, коренные (рудные) месторождения лития или коренные (рудные) месторождения металлов платиновой группы, с запасами, учтенными государственным балансом запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года;

– расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года:

(1) извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн;

(2) запасы газа от 50 миллиардов кубических метров;

(3) запасы коренного золота от 50 тонн;

(4) запасы меди от 500 тысяч тонн;

– внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

– при пользовании, которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

4) все водные объекты являются федеральной собственностью, за исключением прудов и обводненных карьеров, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований и частных лиц (ст. 6 Водного кодекса РФ);

5) водные биоресурсы, за исключением водных биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности (ст. 10 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁸⁹);

6) лесные участки в составе земель лесного фонда, земель обороны, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения (ст. 8 Лесного кодекса РФ);

7) согласно ФЗ «О животном мире РФ» на объекты животного мира устанавливается государственная собственность, при этом право государственной собственности не разграничено между Российской Федерацией и ее субъектами.

8) земельные участки и иные природные ресурсы в границах государственных природных заповедников находятся только в федеральной собственности, в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»⁹⁰. Земельные участки и иные природные ресурсы в границах национальных парков находятся в федеральной собственности, за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков, а также земельных участков физических и юридических лиц, попавших в пределы национальных парков при их создании или расширении границ (п. 2 ст. 12). Земельные участки и иные природные ресурсы в государственных природных заказниках, памятниках природы, дендрологических парках и ботанических садах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах могут быть отнесены к федеральной собственности, либо к собственности субъектов РФ в зависимости от федерального или регионального значения таких категория особо охраняемых природных территорий.

Ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. 26-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»⁹¹ устанавливает, что природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо принадлежать на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации) в зависимости от права собственности на лечебно-оздоровительные местности и курорты, в пределах которых находятся лечебные ресурсы. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В собственности субъектов Российской Федерации находятся следующие природные ресурсы:

1) пруды и обводненные карьеры в случае нахождения их на землях, принадлежащих субъекту Российской Федерации, а также, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов Российской Федерации;

2) водные биоресурсы, находящиеся в вышеуказанных прудах и обводненных карьерах;

3) лесные участки, образованные на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

4) земельные участки и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий регионального значения, за исключением природных ресурсов, которые могут находиться только в федеральной собственности.

§ 3.3. Право муниципальной собственности на природные ресурсы

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, под которой признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁹² устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. Имуществом, входящим в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования управляют органы местного самоуправления.

Согласно ст. 19 Земельного кодекса РФ муниципальная собственность на землю возникает в результате разграничения государственной собственности на землю, либо признания таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, либо в случае приобретения по основаниям, установленным гражданским законодательством или которые безвозмездно переданы (военное недвижимое имущество) в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории РФ объявляются только государственной собственностью, при этом добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться и в муниципальной собственности.

Водный кодекс РФ устанавливает право муниципальной собственности на пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию. Муниципальная собственность на земельные участки с расположенными водными объектами разграничивается на собственность районов и поселений.

Вследствие разграничения права собственности на пруды и обводненные карьеры устанавливается и право муниципальной собственности на водные биоресурсы, обитающие в прудах, обводненных карьерах, соответственно могут находиться в муниципальной собственности (п. 2 ст. 10 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»⁹³).

Лесной кодекс РФ устанавливает муниципальную собственность на лесные участки, расположенные на земельных участках муниципальной собственности, или других особо охраняемых природных территорий местного значения.

В муниципальной собственности могут находиться и лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»⁹⁴).

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в муниципальной собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

§ 3.4. Право частной собственности на природные ресурсы

Конституция РФ особое внимание уделяет частной собственности. Так, в ст. 9 сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности.

В юридической литературе под правом частной собственности на природные ресурсы понимается принадлежность правомочий владения, пользования и распоряжения природными ресурсами отдельным конкретным физическим или юридическим лицам, выступающим субъектами права частной собственности на природные ресурсы.

В соответствии со ст. 15 Земельного кодекса РФ в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности) могут находиться земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством РФ (по договору купли-продажи, мены, дарения и т. п.). По справедливому мнению М. М. Бринчука, в последнее время «очевидна тенденция установления на землю главным образом права частной собственности, без чего невозможно развитие рыночной экономики»⁹⁵. Он объясняет это тем, что «частная собственность на землю признана способствовать развитию рынка в сельском хозяйстве»⁹⁶.

В соответствии с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (ст. 1 Земельного кодекса РФ) определение частной собственности на другие природные ресурсы обусловлено местонахождением на частных земельных участках. Так, согласно ч. 2 ст. 261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения.

Из водных объектов в частной собственности могут находиться только пруды и обводненные карьеры, расположенным на земельных участках, принадлежащих гражданам и юридическим лицам (ст. 8 Водного кодекса РФ), а также водные биоресурсы, находящиеся в этих прудах и обводненных карьерах (ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Таким образом, право собственности на пруды и обводненные карьеры строго следует праву собственности на земельный участок. Без отчуждения земельного участка невозможно и отчуждение указанных водных объектов, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Таким образом, в частной собственности могут находиться: (1) земельные участки; (2) добытые из недр собственниками земельных участков общераспространенные полезные ископаемые: песок, глина, торф, гравий (но не сами недра); (3) пруды, обводненные карьеры, находящиеся на земельном участке, являющимся собственностью гражданина или юридического лица; (4) объекты животного мира, изъятые из среды обитания: сельскохозяйственные и другие одомашненные животные; (5) дикие животные, содержащиеся в неволе; (6) растения, произрастающие на земельном участке, являющимся собственностью гражданина или юридического лица.

§ 3.5. Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы

Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы предусмотрены в действующем законодательстве РФ и в значительной степени зависят от формы собственности.

Общие основания возникновения права собственности установлены Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами. Так согласно ст. 218 Гражданского кодекса РФ право собственности на имущество (природные ресурсы), которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании (1) договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества; (2) а также решения компетентных государственных органов, органов местного самоуправления; (3) судебные акты. Приобретательная давность как основание возникновения права собственности на природные ресурсы не применяется.

В законодательстве РФ также закреплены и основания прекращения права собственности на природные ресурсы и объекты: (1) по воле собственника (отчуждение собственником своего имущества другим лицам, добровольный отказ), (2) так и в принудительном порядке, то есть вопреки воле собственника (обращение взыскания на имущество по обязательствам; изъятие для государственных и муниципальных нужд путем выкупа; отчуждение земельных участков, которые в силу закона не могут принадлежать данному лицу; конфискация; реквизиция).

Задачи (Е. В. Лунева)

Задача 1

Прокурор обратился в арбитражный суд в интересах Российской Федерации с иском к Администрации муниципального района и сельскохозяйственному кооперативу о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка площадью 15 386 000 квадратных метров, с кадастровым номером 75:04:000000:178 и о применении последствий недействительности сделки. Исковые требования прокурор мотивировал тем, что спорный земельный участок находится в границах лесного фонда, поэтому Администрации муниципального района не вправе была им распоряжаться.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы земельного, лесного и гражданского законодательства.

В чьей собственности находится земельный участок на территории лесного фонда? Кто правомочен распоряжаться таким земельным участком?

Задача 2

ЗАО «Химвервис» приобрело право пользования участком недр на открытом аукционе. После чего ЗАО «Химвервис» обратилось в территориальное управление Росимущества с заявлением о предоставлении в аренду земельных участков с кадастровыми номерами 65:40:0000000:47, 65:40:0000000:192 для разведки и добычи полезных ископаемых. Территориальное управление Росимущества отказало в предоставлении земельных участков со ссылкой на вхождение земельных участков в черту населенного пункта и приобретения ими статуса городских лесов, в которых запрещается разведка и добыча полезных ископаемых. ЗАО «Химвервис» обратилось в суд с заявлением к территориальному управлению Росимущества о признании отказа незаконным. В ходе судебного разбирательства комиссионным заключением экспертов было выявлено, что растительность испрашиваемых земельных участков относится к болотному типу, тип почвенного покрова соответствует экосистеме болот, а участки непосредственной разработки торфа располагаются на территории водного объекта – болото.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы водного, земельного и гражданского законодательства.

Кто является собственником болота?

В какой форме собственности находятся городские леса?

Задача 3

ООО «ВерНот» обратилось в Управление по недропользованию по Республике Татарстан с заявлением о продаже ему участка недр для добычи полезных ископаемых. Управление по недропользованию по Республике Татарстан отказало ООО «ВерНот» в продаже участка недр для соответствующих целей, сославшись на то, что участки недр изъяты из гражданского оборота и никому не могут принадлежать, кроме государства. Не согласившись с отказом Управления по недропользованию по Республике Татарстан, ООО «ВерНот» обратилось в арбитражный суд.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы горного и гражданского законодательства.

В какой форме собственности могут находиться участки недр?

Может ли участок недр находится в частной собственности?

В какой форме собственности могут находиться добытые полезные ископаемые?

Задача 4

Департамент природопользования и охраны окружающей среды субъекта РФ (далее Департамент) на основании приказа, вынесенного в связи с обращением граждан о незаконном содержании возле автодорожного кафе медведей, провел в отношении ИП выездную внеплановую проверку. В ходе проверки было установлено, что ИП содержит медведей без разрешения специально уполномоченного органа на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания. В отношении спорных медведей порядок законного их изъятия из среды обитания не соблюден, соответствующие разрешения на медведей не выдавались. Посчитав, что медведи находятся в незаконном владении ИП, Департамент обратился в арбитражный суд с иском об изъятии медведей у ИП, указав в иске, что спорные медведи не являются объектом гражданского права, и их оборот регулируется нормами Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» и Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том числе по праву собственности.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы природоресурсного законодательства.

В чьей собственности находятся объекты животного мира?

В чьей собственности могут находиться объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке?

В чьей собственности находится продукция охоты?

Задача 5

На основании Приказа Министра обороны РФ «О передаче объектов недвижимого имущества в собственность муниципального образования из государственной собственности в муниципальную собственность муниципального района» переданы объекты недвижимого имущества, в том числе, детский сад. Право собственности муниципального района на детский сад зарегистрировано в ЕГРН. Каких-либо иных объектов недвижимости, принадлежащем на праве собственности Российской Федерации либо ином вещном праве, рядом с детским садом не располагается.

В государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок под зданием детского сада администрации муниципального района отказано. Отказ мотивирован тем, что земельный участок образован из объекта недвижимости, внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о котором носят временный характер, а сам спорный земельный участок имеет статус «временный».

Администрация муниципального района обратилась в арбитражный суд с иском о признании права муниципальной собственности муниципального района на земельный участок, расположенный под зданием детского сада и используемый для его эксплуатации.

Какое решение примет арбитражный суд? Мотивируйте решение суда конкретными ссылками на нормы гражданского и земельного законодательства.

При разграничении публичной собственности на землю, какие земельные участки относятся к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов?

Тема 4
Право природопользования

§ 4.1. Понятие и виды права природопользования

(Е. С. Болтанова)

Природопользование – способ удовлетворения человеком своих потребностей в природных ресурсах, в том числе путем их извлечения из природной среды. Как любому живому организму человеку необходимы земля и земная поверхность, вода, атмосферный воздух, использование которых и составляет базовые (жизненно необходимые) условия его существования. Такое использование неизбежно выступает и значительным фактором воздействия (часто – отрицательным) на окружающую среду. Основными задачами государства, в т. ч. путем правового регулирования, является обеспечение экологически правильного поведения субъектов, повышение эффективности использования природных ресурсов, сокращение негативного воздействия на окружающую среду.

С позиции естественнонаучного воззрения природопользование понимается – как совокупность всех форм воздействия человечества на природу, включая ее охрану, освоение и преобразование⁹⁷. Характерными чертами природопользования называют: (1) антропоцентричность (обусловленность масштабов природопользования потребностями человека), (2) технократичность (осуществление процесса природопользования с помощью технических механизмов, инструментов или технологических приемов), (3) территориальность (реализация природопользования только на определенной территории)⁹⁸.

Природопользование является определенным социальным явлением. При природопользовании возникают разнообразные общественные отношения по использованию природных ресурсов, попадающие в сферу правового воздействия различных отраслей законодательства. В. В. Петров определял в широком смысле «природный ресурс – источник потребления человеком природы», в узком – «источник экономического потребления человеком природы». Отсюда осуществляется охрана определенного природного объекта, а рациональное использование – природного ресурса⁹⁹.

Между тем, в федеральных законах отсутствует понятие природопользования. Как синонимичное можно привести легальное понятие «использования природных ресурсов», под которым предлагается понимать эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»). В этом понятии законодатель делает акцент на деятельном поведении природопользователей.

Исходя из норм ФЗ «Об охране окружающей среды», объектом права природопользования является природный ресурс, под ним понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В свою очередь природный объект рассматривается как часть окружающей (в т. ч. природной) среды и определяется как природный ландшафт, естественная экосистема и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Право природопользования – категория юридическая. В объективном смысле под правом природопользования следует понимать совокупность норм, которая регулирует отношения по природопользованию, составляет право природопользования как правовой институт. В субъективном смысле право природопользования – это конкретное правоотношение, содержание которого составляет совокупность принадлежащих определенному субъекту прав и обязанностей по использованию природных ресурсов. Права и обязанности природопользователей в юридической литературе могут также именоваться правом природопользования. Этот институт имеет комплексный характер и его нормы содержатся в нормативных правовых актах земельного, лесного, водного, горного, фаунистического и иного законодательства. В соответствии с Конституцией РФ природопользование находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Нормы о природопользовании обладают юридическим единством, органически взаимосвязаны и относительно обособлены. Они предусматривают возможность / невозможность принадлежности природных объектов и их ресурсов определенным лицам для конкретных целей, определяют основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования, а также условия природопользования и обеспечивают рациональное использование природных объектов (в т. ч. устанавливают права и обязанности природопользователя и порядок их реализации, пределы и ограничения прав экологического характера, ответственность за правонарушения). Действующее российское законодательство в сфере природопользования осуществляет правовое регулирование соответствующих отношений дифференцированно, применительно к отдельным природным объектам, несмотря на существующую их целостность, обусловленную действием общих законов природы. Такое положение вызвано спецификой каждого компонента природной среды в отдельности, но это не умаляет их общность, по сути, единое предназначение, социальную роль и экологическую значимость.

Термины «использование природных ресурсов», «использование конкретного природного ресурса», а также их синонимичные аналоги употребляются с учетом правовых норм об обязанностях охраны природы. «Использование» природного ресурса шире, чем «пользование» природным ресурсом. Последнее в основном имеет гражданско-правовое содержание, поскольку в первом случае охватывается и природоохранная составляющая. Указанный подход применен и в главах настоящего учебника, посвященных правовым режимам отдельных природных объектов.

В эколого-правовой науке предлагаются различные классификации права природопользования. Главным критерием классификации права природопользования является вид используемого природного объекта, природного ресурса. Соответственно выделяются: (1) право землепользования, (2) право водопользования, (3) право лесопользования, (4) право недропользования, (5) право пользования животным миром, (6) право пользования растительным миром вне лесов, (7) право пользования атмосферным воздухом. Разделение природы – единой экологической системы на отдельные компоненты и природные объекты обосновано существованием специального правового регулирования их использования, охраны различными нормативными правовыми относительно самостоятельными актами (земельным, водным, лесным кодексами, законом о недрах и иными).

В Законе от 21.02.1992 г. № 2395–1 «О недрах» термин «недропользование» активно используется, но понятие его не раскрывается. В кодифицированных актах земельного и лесного законодательства даже не встречается термин землепользование, лесопользование (при этом есть «землепользователь», «использование земель или земельных участков» и «использование лесов», но понятие не дается).

В отличие от названных, Водный кодекс РФ определяет «использование водных объектов (водопользование)» как использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц. Кроме того, в российском законодательстве существует легальное определение «использования объектов животного мира» – это изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового, а также «пользование животным миром» как юридически обусловленной деятельности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира (Федеральный закон от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»). Тот же деятельный (целенаправленный) подход, как и в ФЗ «Об охране окружающей среды», находит отражение в природоресурсных нормативных правовых актах.

В рамках каждого вида используемого природного ресурса возможна классификация второго уровня по цели такого использования. Целевой характер природопользования – важнейшая его характеристика, предопределяя которую на стадии предоставления природного ресурса, природного объекта или иным образом, публичное образование обеспечивает интересы настоящего и будущих поколений. Например, право землепользования в нашей стране¹⁰⁰ традиционно делится на использование земель по отдельным категориям земель¹⁰¹. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ состав земель в России формируют 7 категорий, соответственно возможно выделение:

– права пользования землями сельскохозяйственного назначения;

– права пользования землями населенных пунктов;

– права пользования землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения;

– права пользования землями особо охраняемых территорий и объектов;

– права пользования землями лесного фонда;

– права пользования землями водного фонда;

– права пользования землями запаса.

Недра предоставляются в пользование для:

– геологического изучения, в том числе регионального;

– разведки и добычи полезных ископаемых;

– разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых;

– строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а с 01.01.2022, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I–V классов опасности (объектов захоронения отходов);

– образования особо охраняемых геологических объектов;

– сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Также законодатель предусматривает многообразные цели водо-, лесопользования, пользования животным миром.

По способу природопользования возможно выделение права природопользования с изъятием или без изъятия природного ресурса из природной среды. В первом случае – разрываются существующие экологические связи извлекаемого природного ресурса с природной средой ((1) заготовка древесины; (2) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; (3) охота; (4) забор водных ресурсов; (5) добыча полезных ископаемых и др.), во-втором – таких изменений нет ((1) судоходство; (2) использования водных объектов для целей производства электрической энергии; (3) осуществление в лесах рекреационной деятельности; (4) образования особо охраняемых геологических объектов и др.).

По степени зависимости (производности) от права собственности выделяется первичное природопользование, которое возникает по прямому волеизъявлению собственника на основании его решения, при заключении с ним договора (с учетом того, что подавляющее большинство природных объектов – собственность государства, то таких видов природопользования много), вторичное природопользование (например, субаренда земельных и лесных участков).

В зависимости от основания возникновения права природопользования оно подразделяется на общее (реализация которого не нуждается в специальном разрешении государства) и специальное (возникающее при санкционировании его государством).

По временнόму признаку право природопользования может быть срочным (временным) или бессрочным (постоянным). Например, бессрочными правами на природные объекты являются: право общего природопользования, сервитут, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для отдельных видов недропользования (например, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов).

§ 4.2. Право общего природопользования

Право общего природопользования является особой правовой конструкцией с только ей присущим содержанием, на которое не влияет ни вид природопользования, ни целевое назначение объекта пользования, ни сроки и ограничения пользования¹⁰². В основе этого права лежит неразрывная естественная связь человека и природы. Право общего природопользования возникает в связи с наличием у человека потребности в использовании природных объектов как естественного условия его существования. Например, процесс обмена веществ в организме человека обуславливает право каждого на пользование атмосферным воздухом. Право общего природопользования не требует получения каких-либо специальных разрешений и осуществляется бесплатно.

Рассматриваемое право возникает не только в силу естественного права, но и на основании правовых норм. Прежде всего, право общего природопользования базируется на конституционном положении о свободе передвижения, выборе месте пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Право общего природопользования характеризуется равными правами на доступ к ресурсам природы. Всем гражданам гарантируется право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), при этом на каждого возлагается обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).

В Гражданском кодексе РФ содержится общая норма о том, что граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа государственных или муниципальных земельных участках и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (ст. 262). Это норма гарантирует и содержит условия общего землепользования.

В земельном и градостроительном законодательстве есть специальные понятия «земельный участок общего пользования» и «территории общего пользования». Территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). В границах территорий общего пользования запрещается приватизация земельных участков (ст. 27, 85 Земельного кодекса РФ, ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

В случаях, когда в соответствии с законом, особым разрешением собственника или в соответствии с местным обычаем на определенной территории допускается сбор ягод, добыча (вылов) рыбы и других водных биологических ресурсов, сбор или добыча других общедоступных вещей и животных, право собственности на соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или добычу (ст. 221 Гражданского кодекса РФ). Право на пребывание в лесах, на заготовку и сбор дикоростущих пищевых, а также недревесных лесных ресурсов для своих нужд, использование животного мира в воспитательных, рекреационных и эстетических целях без изъятия их из среды обитания, а также право любительского и спортивного рыболовства (в целях личного потребления и в рекреационных целях) на водных объектах общего пользования также гарантируется федеральным законодательством.

Правообладатели земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков без применения взрывных работ общее недропользование – использование для собственных нужд общераспространенные полезные ископаемые, имеющиеся в границах земельного участка и не числящиеся на государственном балансе, подземные воды (при соблюдении условий, указанных в ст. 19 Закона РФ «О недрах»), а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В отношении водных объектов в Водном кодексе РФ также есть нормы, обеспечивающие общее водопользование. В соответствии со ст. 6 поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено Водным кодексом РФ. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено Водным кодексом РФ, другими федеральными законами. Кроме того, каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования («бечевником») для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств. В 2013 году в КоАП РФ была введена статья, устанавливающая ответственность за несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (ст. 8.12.1).

ФЗ «О животном мире» не содержит конкретных норм об общем пользовании животным миром. В то же время ч. 3 ст. 35 этого закона допускается пользование отдельными объектами животного мира бесплатно, если это не связано с получением разрешения на пользование животным миром. Допускается без специального разрешения и бесплатно пользование животным миром в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях посредством разных форм наблюдения, мечения, фотографирования и иных методов исследования без изъятия объектов животного мира из среды обитания, если эти методы не наносят вреда животному миру или среде его обитания и не нарушают прав пользователей животным миром, другими природными ресурсами, а также прав собственников земель, землевладельцев, землепользователей, за исключением случаев, когда такое пользование запрещено (ст. 44). Законодательство об охоте содержит понятие общедоступных охотничьих угодий, под которыми понимаются территории, в границах которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты. Граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом законодательство о животном мире, об охоте и рыболовстве в основном предусматривает разрешительный порядок пользования животным миром (специальное природопользование).

Таким образом, наиболее полно право общего природопользования находит отражение в водном и лесном законодательстве. Это право неотчуждаемо и неотделимо от субъекта, оно имеет личный, потребительский характер.

Право общего природопользования не является абсолютным. Его реализация не должна нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, публичные интересы. В ряде случаев законодатель сам определяет пределы этого права. Например, использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд. Право на свободное пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях (1) обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; (2) безопасности граждан при выполнении работ.

§ 4.3. Право специального природопользования

Право специального природопользования обеспечивается разнообразными нормативными правовыми актами, устанавливающими субъектов и требования к ним, характеристики объекта и способы его индивидуализации, права и обязанности природопользователей, основания возникновения, изменения и прекращения права на использование природных ресурсов и иные положения. В отношении отдельных видов природопользования действуют отраслевые кодифицированные акты (Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ) и не кодифицированные нормативные правовые акты, в том числе, принимаемые на уровне субъектов РФ.

Право специального природопользования позволяет лимитировать ресурсопотребление и воздействие на окружающую среду и ее компоненты, устранить (предупредить) возможные конфликты по использованию определенного природного ресурса, обеспечить его рациональное использование.

Наличие права специального природопользования базируется на том, что природные ресурсы имеют своего собственника, и в РФ государство провозглашено собственником большинства природных объектов. Недра, животный мир – находятся в исключительной собственности государства, леса (участки покрытые лесом), водные объекты – преобладающе в государственной собственности. Подавляющее большинство земельных ресурсов (порядка 90 %) принадлежит государству, несмотря на то, что в нашей стране признается многообразие форм собственности на земельные участки.

Природопользователем может быть физическое, юридическое лицо, в т. ч. иностранные граждане и юридические лица. Ограничения по субъектному составу отношений специального природопользователя устанавливаются в законах.

Многие виды природопользования допускают смену природопользователя в результате правопреемства (в случае смерти гражданина, реорганизации юридического лица). Например, реорганизация юридического лица – пользователя недр путем его преобразования – изменения его организационно-правовой формы или путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния с другим юридическим лицом влечет переход право пользования участка недр к этому субъекту предпринимательской деятельности и требует переоформления лицензии на пользования участком недр (см. ст. 17.1 Закона РФ «О недрах»).

Право специального природопользования может обеспечивать как личные потребности граждан, так и предпринимательские интересы граждан и юридических лиц, а также публичные интересы. При этом не стоит забывать, что важнейшей характеристикой рассматриваемого права природопользования является его строго целевой характер.

Специальное природопользование возникает и прекращается на основании правомерных юридических фактов, к которым чаще всего относятся: договоры, акты органов государственной власти и местного самоуправления, специальные разрешения, в том числе в форме лицензий. Самовольное использование не порождает права природопользования, а является юридическим фактом для привлечения виновного лица, например, к административной ответственности (1) за самовольный захват земельного участка; (2) пользование недрами без лицензии, самовольное занятие водного объекта или лесного участка; (3) пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения; (4) самовольное использование лесов; (5) нарушение правил охоты, правил, регламентирующих рыболовство и другие виды пользования объектами животного мира.

В отношении землепользования законодательство предусматривает такие основания возникновения прав, как (1) сделки по отчуждению земельных участков (например, договор купли-продажи, договор дарения), (2) сделки, не связанные с отчуждением земельных участков (договор аренды, договор безвозмездного пользования, соглашение о сервитуте), (3) решения о предоставлении бесплатно земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования. Особое место занимает возможность возникновения права на использование земельного участка в силу закона.

Поскольку лес непосредственно располагается на земельной поверхности, использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. В лесном законодательстве есть специальное понятие – лесной участок, который может использоваться природопользователем на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного пользования и ограниченного права пользования (сервитут). Лесопользователи (которым лесные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды, сервитута, публичного сервитута) в установленном порядке подают лесную декларацию – заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов.

Кроме использования лесов с предоставлением лесных участков, возможно использование лесов и без предоставления лесных участков. Лесопользователи подают отчет об использовании лесов.

Граждане, юридические лица, которые используют в установленном порядке леса, приобретают право собственности на древесину и иные добытые ими лесные ресурсы. Это положение не распространяется на леса, расположенные на землях лесного фонда, которые являются исключительной федеральной собственностью. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, совершившие сделки с древесиной, представляют декларацию о сделках с древесиной.

Пользование животным миром осуществляется по общему правилу на основании разрешения на пользование объектами животного мира (в т. ч. разрешение на добычу охотресурсов), а также с соблюдением федеральных и региональных лимитов и нормативов. Например, лимит добычи охотничьих ресурсов – это объем допустимой годовой добычи охотничьих ресурсов, а квота добычи охотничьих ресурсов – часть лимита добычи охотничьих ресурсов, которая определяется в отношении каждого охотничьего угодья. Использование лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства осуществляется на основании охотхозяйственных соглашений с предоставлением или без предоставления лесных участков.

В основе использования водных биологических ресурсов: (1) решение о предоставлении водных биоресурсов в пользование или (2) договор (договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, договор о предоставлении рыбопромыслового участка, договор пользования водными биоресурсами). Немаловажное значение имеют: разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов, лимиты и квоты вылова. Выделение квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов – одно из направлений государственной политики в сфере рационального использования и сохранения природных ресурсов. Установление квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, т. е. максимально разрешаемых объемов их изъятия из природной среды в пределах общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, является средством охраны природных ресурсов как одной из основ жизни и деятельности народов Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).

Из конституционных полномочий Правительства РФ вытекает, в частности, и его обязанность обеспечить такое регулирование потребления (изъятия) из природной среды объектов животного мира, которое не создавало бы угрозы сохранению его биологического разнообразия, способности к воспроизводству и устойчивому существованию¹⁰³. Так, Правительство РФ определяет порядок распределения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов во внутренних водах, в том числе во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Каспийском море применительно к видам квот их добычи (вылова)¹⁰⁴. Ежегодно, не позднее 5 декабря, Федеральное агентство по рыболовству утверждает распределение общих допустимых уловов водных биоресурсов на предстоящий год.

Объектами в сфере недропользования являются участки недр, основаниями предоставления которых выступают (1) решения уполномоченных субъектов (в т. ч. совместные), (2) соглашения о разделе продукции, (3) государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр. В соответствии с лицензией на пользование недрами участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода (геометризованного блока недр) для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с лицензией. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами. Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр, придается статус геологического отвода.

Такой же порядок и основания (как и для недропользования) законодательство о недрах устанавливает и для подземных водных объектов. Право пользования поверхностными водными объектами регулируется водным законодательством, предусматривающем, что использование таких объектов осуществляется на основании (1) договора водопользования или (2) решения о предоставлении водного объекта в пользование. ВК РФ называет и виды водопользования, для которых не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Например, в случае, если водный объект используется для: (1) судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов; (2) забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; (3) осуществления аквакультуры (рыбоводства) и акклиматизации водных биологических ресурсов; (4) рыболовства, охоты.

Видами пользования атмосферным воздухом являются вредное физическое воздействие на него и выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Под вредным физическим воздействием на атмосферный воздух понимается вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую среду.

§ 4.4. Права и обязанности природопользователей

Права и обязанности природопользования определяются разнообразными факторами (видом природного ресурса, статусом субъекта, содержанием заключаемой сделки и др.). Условно возможно разделение прав и обязанностей природопользователя на (1) общие и (2) специальные. Общим является право субъекта использовать природный ресурс, удовлетворяя свои потребности. К общим обязанностям можно отнести (1) обязанность строго целевого (разрешенного) использования природного объекта; (2) обязанность соблюдать установленные правила, нормативы пользования; (3) обеспечение рационального использования природных ресурсов, в т. ч. путем применения способов, не нарушающих целостности естественных сообществ; (4) обеспечение охраны используемого природного объекта, а также сохранение природной среды. Специальные обязанности, как и специальные права, определяются видом используемого ресурса, условиями его предоставления.

Общий характер имеют права и обязанности в составе общего природопользования, поскольку здесь нет такой персонификации субъекта и индивидуализации объекта, как при специальном природопользовании.

Отраслевое законодательство также содержит общие предписания для природопользователей определенного вида. В отдельных нормативных правовых актах содержатся специальные статьи, концентрировано определяющие права и обязанности природопользователей (Земельный, Водный кодексы, Закон РФ «О недрах», ФЗ «О животном мире»), в других – эти требования «разбросаны» по нормам законодательства. Более детальному правовому регулированию подвергаются отношения по специальному природопользованию, поэтому права и обязанности субъектов именно этого вида природопользования, прежде всего, находят отражение в нормативных правовых актах.

В соответствии со ст. 40, 41 ЗК РФ правообладатели земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, могут осуществлять следующие права:

– использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

– проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, агролесомелиоративные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.

В зависимости от вида сервитута права лиц, использующих земельный участок на основании сервитута, определяются (1) договором (соглашением об установлении сервитута), (2) судебным решением или (3) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, которым установлен публичный сервитут.

Также в Земельном кодексе РФ содержится специальная статья (ст. 42), где указаны основные обязанности землепользователей. Это обязанность:

– использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

– сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

– осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

– своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

– своевременно производить платежи за землю и др.

В силу ст. 39 ВК РФ водопользователи при использовании водных объектов имеют право:

– самостоятельно осуществлять использование водных объектов;

– осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах;

– пользоваться иными предусмотренными федеральными законами правами.

Водопользователи при использовании водных объектов обязаны:

– не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде, а с 01.01.2022 и объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ;

– содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения;

– информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах;

– своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах;

– вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный орган исполнительной власти.

Водопользователь с согласия уполномоченного органа, вправе передавать свои права и обязанности по договору водопользования другому лицу, за исключением прав и обязанностей в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Права и обязанности по договору водопользования считаются переданными после регистрации в государственном водном реестре.

С учетом специфики эксплуатации недр, достаточно опасного характера осуществляемой при недропользовании хозяйственной деятельности в ст. 22 Закона РФ «О недрах» наиболее подробно (в сравнении с иными видами природопользования) сформулированы основные права и обязанности пользователя недр. Пользователь недр имеет право:

– использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции и действующим законодательством;

– использовать отходы добычи полезных ископаемых, образовавшиеся в результате деятельности данного пользователя недр, и связанных с ней перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции;

– ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода;

– проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции;

– обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена и др.

Пользователь недр обязан в частности обеспечить:

– соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;

– ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами;

– представление геологической информации о недрах;

– представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

– безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

– соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды и др.

Права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции – с даты вступления такого соглашения в силу.

Пользователи животным миром в соответствии со ст. 40 ФЗ «О животном мире» в частности имеют право:

– пользоваться без разрешения объектами животного мира, приобретенными для расселения;

– заключать договоры с юридическими лицами и гражданами на использование ими объектов животного мира;

– вести подсобное хозяйство, включая переработку продукции, полученной в процессе осуществления разрешенных видов пользования животным миром, и производить изделия из объектов животного мира;

– оказывать воздействие на среду обитания объектов животного мира, улучшающее состояние объектов животного мира, по согласованию с землевладельцами (землепользователями) и специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Пользователи животным миром обязаны:

– применять при пользовании животным миром способы, не нарушающие целостности естественных сообществ;

– не допускать разрушения или ухудшения среды обитания объектов животного мира;

– осуществлять учет и оценку состояния используемых объектов животного мира, а также оценку состояния среды их обитания;

– проводить необходимые мероприятия, обеспечивающие воспроизводство объектов животного мира;

– обеспечивать охрану и воспроизводство объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения и др.

Пользование животным миром осуществляется с применением орудий и способов, отвечающих международным стандартам на гуманный отлов диких животных.

В ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» содержится статья (ст. 29), закрепляющая права граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха ((1) право на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него; (2) право на участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансирование; и другие), а также определяющая обязанности граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные источники и передвижные источники (ст. 30). Последние, например, обязаны:

– обеспечивать проведение инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух;

– согласовывать места строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух, с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти;

– внедрять наилучшие доступные технологии, малоотходные и безотходные технологии в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;

– планировать и осуществлять мероприятия по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов.

В иных основных отраслевых нормативных правовых актах законодатель уже не использует такой подход, и в них отсутствует общая норма, определяющая права и обязанности природопользователей. В то же время обобщенные права и обязанности можно выделить исходя из содержания соответствующих актов. Кроме того, права и обязанности уточняются в индивидуальных правовых актах, являющихся основанием возникновения права природопользования.

Особо важное значение для формирования концептуального понимания какими же правами и обязанностями наделен лесопользователь имеют принципы правового регулирования. Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах, отражающих требования к лесопользованию (ст. 1 ЛК РФ):

– сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

– использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

– обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

– сохранение лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения;

– улучшение качества лесов, а также повышение их продуктивности;

– использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

– недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;

– платность использования лесов;

– и другие.

Каждое из этих принципиальных положений находит отражение в лесном законодательстве и порождает комплекс взаимосвязанных экологических прав и обязанностей лесопользователя.

Важнейшим шагом в перестройке налоговой системы в направлении ее экологизации является принцип платности на все виды использования природных ресурсов. Экологической доктриной Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р, среди основных факторов деградации природной среды Российской Федерации названа низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами. Реализация принципа платности позволяет стимулировать природопользователя на рациональное использование природных ресурсов (рациональное природопользование). Принцип платности природопользования является элементом экономического механизма охраны окружающей среды. В земельном, водном, лесном кодексах этот принцип нашел прямое закрепление (см. п. 7 ст. 1 ЗК РФ, п. 14 ст. 3 ВК РФ, п. 11 ст. 1, п.1 ст. 94 ЛК РФ), да и в иных отраслевых законах предусматривается платность специального природопользования. Соответственно, на большинство природопользователей налагается обязанность платить за используемый им ресурс.

Любой вид природопользования неизбежно оказывает воздействие на окружающую среду в целом. Такое положение подчеркивает существующую диалектическую взаимосвязь элементов окружающей среды. Естественные взаимообусловленные, взаимозависимые связи элементов природной среды предопределяют необходимость применения экосистемного подхода к регулированию природопользования. Еще Н. И. Краснов писал, что на природопользователя должны быть возложены обязанности, связанные не только с предоставленными ему в пользование и закрепленными за ним природных объектов, но и природной средой «в той мере, в какой деятельность природопользователя оказывает воздействие на эту среду»¹⁰⁵.

Права и обязанности природопользователя, так же как и само правоотношение природопользования, обладают свойством стабильности и устойчивости, поскольку их прекращение возможно только по основаниям, предусмотренным законодательством и (или) договором. К таким основаниям чаще всего законодатель относит (1) добровольный отказ от права, (2) нарушение требований, установленных законодательством, разрешением (в т. ч. лицензией), договором, (3) использование природного ресурса, природного объекта не по целевому назначению.

Задачи

Задача 1

ООО «Конкурент» обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Основанием для привлечения к ответственности послужило отсутствие документов, подтверждающих право пользования водными объектами, при эксплуатации подводных переходов трубопроводов и организации их охранной зоны.

Какое решение должен вынести суд?

Задача 2

Департаментом охраны окружающей среды и природопользования Томской области были проведены торги (аукцион) по предоставлению права на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр Томской области. Документация об аукционе среди прочих содержит указание на то, что земельный участок из состава земель обороны, безопасности в границах лицензионного участка находится в федеральной собственности. Победителем торгов признано ООО «Стимул», которому выдана лицензия на пользование недрами.

Полагая, что торги проведены с нарушением требований закона, прокуратура Томской области обратилась в суд о признании недействительным аукциона, обосновывая свои требования тем, что предоставленный участок недр в силу ст. 2.1 Закона «О недрах» относится к участкам недр федерального значения, и Департамент не был уполномочен на проведение торгов. Департамент охраны окружающей среды и природопользования возразил, что спорный участок не поименован в опубликованном перечне участков недр федерального значения, следовательно, к участкам недр федерального значения, аукционы на право недропользования которыми вправе проводить только Правительство РФ, не относится.

Какое решение должен вынести суд?

Задача 3

Садоводческое некоммерческое товарищество «Колосок» решением было признано виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных ч.1 ст. 8.32 и ст. 7.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа.

Из обстоятельств дела следует, что лесным инспектором в ходе патрулирования территории лесного фонда, в границах лесного участка, на котором установлено ограждение и используется СНТ «Колосок» в отсутствие правоустанавливающих документов, без переоформленного договора аренды лесного участка, проекта освоения лесов на данный лесной участок, предусмотренных Лесным кодексом РФ. Также выявлены следующие нарушения: на лесном участке размещены порубочные остатки деревьев и кустарников, оборудованы компостные кучи, в которых размещены растительные отходы – скошенная трава, установлено ограждение в виде металлического забора, препятствующие свободному доступу на лесной участок со стороны лесного массива, имеющиеся калитки закрыты.

СНТ «Колосок» считая, что решение о привлечение его к ответственности незаконно, обжаловало его.

Решите дело.

Задача 4

Природоохранный прокурор обратился в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц на свободное использование береговой полосы с иском к Архипову о возложении обязанности устранить препятствия для доступа граждан к береговой полосе озера Ельмень. Земельный участок Архипова находится на праве постоянного (бессрочного) пользования и включает территорию береговой полосы этого озера. Территория земельного участка огорожена забором из металлического профиля на бетонном фундаменте.

Архипов возражал, считая, что он (как и собственник земельного участка) имеет права его огораживать.

Какое решение должен вынести суд?

Задача 5

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) республики Татарстан обратилось в суд с исковым заявлением к ООО «Нефтегаз» о взыскании 500 000 руб. вреда, причиненного атмосферному воздуху в результате аварийного выброса загрязняющих веществ.

Какие доказательства могут быть представлены в обосновании факта нарушения и какими нормами Росприроднадзор может обосновать предъявленное требование.

Тема 5
Экологическое управление

§ 5.1. Понятие и виды экологического управления

(Л. Е. Бандорин, А. А. Воронцова, Н. М. Заславская)

Экологическое управление − деятельность государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, граждан и их объединений, по упорядочению (организации) охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство), осуществляемая на основе законодательства, в соответствии с поставленными целями и задачами¹⁰⁶.

Цель экологического управления совпадает с конечной целью всей экологической деятельности: удовлетворение справедливых социальных, экономических, экологических потребностей нынешнего и будущих поколений в областях социально-экономического развития и обеспечения качества окружающей среды.

Подцели экологического управления предопределяются основными формами экологической деятельности: (1) охрана окружающей природной среды, (2) организация рационального природопользования, (3) обеспечение экологической безопасности.

На государственном уровне такие цели и задачи определены в целом ряде документов, а именно: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года¹⁰⁷, Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды»¹⁰⁸ и др.

Развитие государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием ставится Экологической доктриной России¹⁰⁹ на первое место в системе средств реализации государственной политики в области обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. В числе задач в указанной сфере доктрина называет:

– развитие государственного регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с учетом различных форм их освоения;

– четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием ресурсов и состоянием окружающей природной среды;

– учет экологических проблем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы;

– обеспечение экологического контроля, а также совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации;

– развитие государственного нормирования и контроля качества окружающей среды и установление единых требований к хозяйствующим субъектам;

– совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ;

– внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов.

Субъектами, осуществляющими экологическое управление, являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, местное самоуправление, юридические лица и граждане.

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц¹¹⁰.

От имени Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления управление осуществляют государственные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, их руководители и иные должностные лица.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации¹¹¹ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую двухуровневую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Органы местного самоуправления согласно новой редакции ст. 132 Конституции Российской Федерации входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В зависимости от субъекта, осуществляющего управление, различают (1) государственное, (2) муниципальное, (3) производственное и (4) общественное экологическое управление.

Государственное экологическое управление от других видов экологического управления отличает ряд признаков. Названная деятельность (1) осуществляется от имени государства, (2) возложена на специально уполномоченные органы исполнительной власти и должностные лица, (3) носит вне- и надведомственный характер и (4) в необходимых случаях сопряжена с применением мер государственного принуждения.

Государственное экологическое управление реализуется на двух уровнях: на федеральном и на уровне субъектов Российской Федерации¹¹².

Муниципальное экологическое управление осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся вопросы организации мероприятий по охране окружающей среды.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹¹³ определяет вопросы местного значения применительно к видам муниципальных образований (ст. 14–16). В числе таких полномочий выделим (1) организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; (2) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на соответствующих территориях; (3) осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; (4) обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; (5) осуществление муниципального лесного контроля; (6) участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на соответствующих территориях.

Производственное экологическое управление осуществляется природопользователями (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) при осуществлении ими хозяйственной и иной деятельности. Производственное экологическое управление представляет собой комплекс организационных и технических мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности, проводимых в процессе хозяйственной и иной деятельности названных субъектов в целях соблюдения ими требований в области охраны окружающей среды.

Например, организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I или II класса опасности, обязаны создать системы управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование. В том числе они осуществляют производственный экологический контроль, планирование и реализацию мер по снижению риска аварий, информационное обеспечение осуществления деятельности в области промышленной безопасности и др.¹¹⁴.

Общественное экологическое управление осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Основной задачей общественного экологического управления является обеспечение реализации и защиты права граждан на благоприятную окружающую среду и других экологических прав.

К основным формам участия граждан и общественных объединений в общественном экологическом управлении относятся: (1) участие в проведении публичных и общественных слушаний, (2) организация и проведение общественной экологической экспертизы, (3) осуществление общественного контроля в области охраны окружающей среды и т. п.

Классификация экологического управления возможна и по иным основаниям. Например, государственное экологическое управление можно подразделить на виды в зависимости от объекта: (1) в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов; (2) в области использования и охраны водных объектов; (3) в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания; (4) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; (5) в области охраны атмосферного воздуха и др.

§ 5.2. Система государственных органов экологического управления

Органы государственной власти, осуществляющие экологическое управление, могут быть подразделены на органы общей и специальной компетенции.

На федеральном уровне к органам государственной власти общей компетенции относится Правительство Российской Федерации. В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство Российской Федерации (1) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; (2) осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным; (3) принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; (4) организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; (5) координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации последствий; (6) создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры¹¹⁵.

В систему федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции входят министерства, службы и агентства¹¹⁶.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды¹¹⁷, относятся:

– обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

– разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, контроль за их применением;

– разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

– утверждение правил размещения и обновления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или с помощью государственных и муниципальных информационных систем, в том числе содержание экологической информации и форма ее размещения и др.

Основными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальное управление в области охраны окружающей среды, являются следующие.

1. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России¹¹⁸) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов и в сфере охраны окружающей среды¹¹⁹. В числе его полномочий: (1) принятие нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности; (2) организация подготовки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды; (3) формирование и ведение перечня методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; (4) ведение Красной книги Российской Федерации и др.¹²⁰ Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств.

2. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы¹²¹.

К полномочиям Росгидромета относятся: (1) ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении; (2) формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети; (3) ведение государственного экологического мониторинга (отдельных видов); (4) информирование пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей); (5) обеспечение органов государственной власти, Вооруженных Сил Российской Федерации, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении и др.¹²²

3. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

В числе полномочий Росприроднадзора, кроме осуществления федерального государственного экологического надзора, находится (1) выдача разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ), на использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; (2) выдача комплексного экологического разрешения; (3) прием декларации о воздействии на окружающую среду объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору; (4) прием декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду; (5) согласование плана мероприятий по охране окружающей среды; (6) прием отчета о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды, а также отчета о выполнении программы повышения экологической эффективности; (7) ведение федерального государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору; (8) осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду и уплаты экологического сбора и др.¹²³.

Росприроднадзор утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, организует и проводит государственную экологическую экспертизу федерального уровня¹²⁴.

4. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, включая технологический и атомный надзор, контроль и надзор в области безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере¹²⁵.

Ростехнадзор является (1) органом федерального государственного надзора в области использования атомной энергии; (2) органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности; (3) органом государственного горного надзора; (4) органом федерального государственного энергетического надзора; (5) органом федерального государственного строительного надзора; (6) регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами¹²⁶.

5. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов, является Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы). Оно осуществляет (1) владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности; (2) разработку, утверждение и реализацию в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов; (3) государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения; (4) ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования и др.¹²⁷.

6. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, в том числе (1) обеспечивает рациональное лесопользование; (2) проводит государственную инвентаризацию лесов, осуществляет проектирование лесничеств (в том числе установление границ лесничеств), эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов; (3) государственный мониторинг воспроизводства лесов и государственный лесопатологический мониторинг; (4) ведение реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений; (5) федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) и федеральный государственный пожарный надзор в лесах и др.¹²⁸.

7. Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования: (1) организует государственное геологическое изучение недр; (2) осуществляет предоставление в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр; (3) принимает решения о предоставлении права пользования участками недр, о выдаче, оформлении и регистрации лицензий на пользование недрами и иные функции; (4) проводит государственную экспертизу запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и др.¹²⁹.

В соответствующих сферах экологическое управление осуществляют также Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Например, Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию (1) в сфере рыбного хозяйства, (2) в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, (3) в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения и их государственному мониторингу)¹³⁰.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся: (1) участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; (2) участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; (3) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением; (4) право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды и др.

В субъектах Российской Федерации общее и специальное управление в сфере охраны окружающей среды осуществляют исполнительные органы государственной власти, система и структура которых устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом¹³¹. Например, в городе федерального значения Москве государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения, функции по реализации государственной политики в области экологической экспертизы, охраны атмосферного воздуха, водных отношений, охраны и рационального использования городских почв, охраны и использования зеленого фонда, охраны и использования объектов животного мира, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, лицензирования деятельности по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черных и цветных металлов, в сфере регулирования отношений недропользования осуществляет Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы¹³².

§ 5.3. Понятие и виды функций экологического управления

Содержание экологического управления определяется совокупностью взаимосвязанных между собой особых видов деятельности по специальным направлениям – функций. Под функцией экологического управления понимается закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта либо группы субъектов, осуществляющих экологическое управление, по организации охраны окружающей среды, использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности.

К основным функциям экологического управления относятся:

– информационное обеспечение в сфере охраны окружающей среды;

– государственный учет в сфере охраны окружающей среды;

– нормирование в области охраны окружающей среды;

– оценка воздействия на окружающую среду;

– экологическая экспертиза;

– экологический надзор и контроль.

Информационное обеспечение в области охраны окружающей среды – неотъемлемая часть и важное условие эффективного управления в сфере охраны окружающей среды. Информационные ресурсы в сфере природопользования и охраны окружающей среды можно подразделить на ресурсы: (1) о состоянии окружающей среды, ее компонентов и (2) о негативном воздействии на окружающую среду.

Информация о состоянии окружающей среды состоит из сведений и данных о состоянии окружающей среды в целом и отдельных природных объектов (вод, атмосферного воздуха, почв, недр, животного и растительного мира и т. д.), природных комплексов и территорий (в том числе особо охраняемых и экологически неблагополучных).

Информационные ресурсы о негативном воздействии на окружающую среду содержат данные о видах и объемах выбросов и сбросов загрязняющих веществ, о размещении отходов и др. С этой целью создается единая система государственного экологического мониторинга, включающая в себя 15 подсистем, в том числе государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, атмосферного воздуха, земель, радиационной обстановки, объектов животного мира¹³³. Задачами единой системы государственного экологического мониторинга являются регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды и ее компонентов, естественных экологических систем, а также хранение, обработка (обобщение, систематизация), анализ и предоставление полученной информации.

Также ведутся государственные кадастры (реестры): недвижимости, водный, лесной, ландшафтный, климатический, минеральных ресурсов, особо охраняемых природных объектов и территорий, охотничье-промысловый, рекреационный и др.

Информация, полученная в результате проведения государственного экологического мониторинга, а также результаты производственного контроля и государственного экологического надзора, данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, включаются в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга¹³⁴, на основе которого подготавливаются и публикуются ежегодные государственные доклады о состоянии и охране окружающей среды¹³⁵ и др.

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в целях получения достоверной информации о таких объектах, определения областей применения наилучших доступных технологий, применения программно-целевых методов планирования, а также для планирования осуществления государственного экологического надзора.

Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в форме ведения государственного реестра и включает в себя учет выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников, а также государственный учет в области обращения с отходами производства и потребления.

Нормирование в области охраны окружающей среды, являясь одним из ключевых институтов экологического права, осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Правовое значение нормативов в области охраны окружающей среды состоит в том, что они являются критерием оценки правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, определяют степень эффективности выполнения эколого-правовых предписаний¹³⁶.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении (1) нормативов качества окружающей среды, (2) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, (3) иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также (4) нормативных документов в области охраны окружающей среды.

§ 5.4. Оценка воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и экологическая экспертиза

Любая хозяйственная и иная деятельность человека несет риск негативного воздействия на окружающую среду. К фундаментальным принципам охраны окружающей среды относятся презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также допустимость воздействия на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды¹³⁷. Эти принципы реализуются посредством ряда функций экологического управления, в том числе посредством оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (далее – ОВОС). Данная функция обеспечивает учет экологических требований на стадии подготовки принятия решения.

Конституционный Суд Российской Федерации определил ОВОС как основной элемент (наряду с экологической экспертизой) правового механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий¹³⁸.

В п. 1 ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Дальнейшее регулирование отношений по поводу ОВОС, включая требования к материалам ОВОС, Закон относит к компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. В течение двадцати лет в РФ действовало Положение об ОВОС, утвержденное приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372¹³⁹, ныне ему на смену пришел приказ Минприроды России от 01.12.2020 № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду»¹⁴⁰. Данный правовой акт вступает в силу с 1 сентября 2021 г. и действует до 1 сентября 2027 г.

Под ОВОС понимается процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. Целью проведения ОВОС обозначено предотвращение или смягчение воздействия такой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.

ОВОС осуществляется заказчиком (инициатором) намечаемой экологически значимой деятельности самостоятельно, либо лицом, привлекаемым таким заказчиком по договору. К процедуре также привлекается общественность в ходе общественных обсуждений – комплекса мероприятий, направленных на информирование общественности о намечаемой деятельности с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе ОВОС.

Процедура ОВОС обязательна для инициаторов хозяйственной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, в том числе для проектов, требующих проведение государственной экологической экспертизы (в этом случае материалы ОВОС входят в состав документации, направляемой на такую экспертизу).

Процедура ОВОС включает в себя проведение исследований, по результатам которых подготавливаются предварительные материалы, и их общественные обсуждения. По итогам анализа замечаний, поступивших от общественности, формируются окончательные материалы ОВОС.

Процедура ОВОС осуществляется в три этапа:

1) уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение ОВОС;

2) проведение исследований по ОВОС и подготовка предварительного варианта материалов по ОВОС. Особенностью данной процедуры является обязанность заказчика рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой деятельности, включая оценку последствий «нулевого варианта» (то есть отказа от намечаемой деятельности);

3) подготовка окончательного варианта материалов по ОВОС.

Степень полноты (детальности) проведения ОВОС зависит от масштаба, вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также специфике предполагаемого региона ее реализации.

Основной особенностью нового порядка является подробная дифференциация требований к содержанию материалов ОВОС в зависимости от особенностей планируемой деятельности. Например, в отношении объектов I категории по уровню воздействия на окружающую среду материалы ОВОС должны дополнительно содержать анализ соответствия технологических процессов требованиям наилучших доступных технологий.

Результаты ОВОС документируются в материалах по ОВОС, которые включаются в документацию по этой деятельности, представляемой на экологическую экспертизу. Материалы по ОВОС должны включать «резюме нетехнического характера», содержащее важнейшие результаты и выводы ОВОС, изложенные в простой и понятной форме. Состав материалов по ОВОС зависит от вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также требований к обосновывающей данную деятельность документации.

Под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Данная функция экологического управления является превентивным механизмом, призванным обеспечить предотвращение негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Соответственно, экологическая экспертиза проводится только до принятия решений о реализации объекта такой экспертизы.

Правовое значение государственной экологической экспертизы заключается в том, что без положительного заключения реализация объекта невозможна.

Среди принципов экологической экспертизы можно отметить: (1) презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, (2) обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы, (3) достоверность и полноту информации, представляемой на экологическую экспертизу, (4) научную обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы, (5) гласность и учет общественного мнения.

Согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе» в России осуществляются (1) государственная экологическая экспертиза и (2) общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) – функция государственного экологического управления, которая организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации¹⁴¹.

Положение о порядке проведения ГЭЭ утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2020 г. № 1796¹⁴², вступившим в силу с 1 января 2021 г. и действующим до 1 января 2027 г. Специально уполномоченным федеральным государственным органом в области экологической экспертизы является Росприроднадзор. ГЭЭ проводится экспертной комиссией, образованной Росприроднадзором, его территориальными органами или уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта. Экспертами ГЭЭ являются специалисты, обладающие научными и (или) практическими познаниями по соответствующим направлениям науки, техники, технологии, имеющими отношение к рассматриваемому вопросу. При этом эксперт не может быть представителем заказчика или состоять с ним в трудовых или договорных отношениях.

Объекты ГЭЭ подразделяются на объекты федерального уровня и объекты регионального уровня.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в ст. 11 определил перечень объектов, подлежащих ГЭЭ, проводимой на федеральном уровне. Основными из них являются:

– проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

– проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

– проекты соглашений о разделе продукции;

– материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии;

– проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

– материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

– объекты, размещаемые на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и во внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации;

– проектная документация объектов, предполагаемых к размещению на ООПТ федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, предполагаемых к размещению на ООПТ регионального и местного значения;

– проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, объектов, относящихся к I категории, за исключением случаев, если такая проектная документация входит в состав материалов обоснования лицензий;

– проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;

– материалы обоснования комплексного экологического разрешения.

Согласно ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» ГЭЭ, проводимой на уровне субъектов Федерации, подлежат только (1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и (2) проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов.

Как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимо проводить ГЭЭ в отношении объекта, ранее получившего положительное заключение ГЭЭ, в случае внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение ГЭЭ или истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ, устанавливаемого в решении о его утверждении¹⁴³.

Срок проведения ГЭЭ не должен превышать два месяца и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика.

Заключение ГЭЭ может быть положительным или отрицательным.

Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) – организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы¹⁴⁴.

ОЭЭ проводится в отношении тех же объектов, что и ГЭЭ, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. ОЭЭ может проводиться либо до проведения ГЭЭ, либо одновременно с ней. ОЭЭ осуществляется при условии государственной регистрации заявления о ее проведении, а организаторы ОЭЭ обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.

Заключение ОЭЭ приобретает юридическую силу лишь после утверждения его органом, уполномоченным на проведение ГЭЭ.

В отношении проектной документации объектов капитального строительства соблюдение экологических требований, равно как и соблюдение всех иных обязательных требований, проверяется в ходе экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 49 Градостроительного кодекса РФ. Такая экспертиза бывает государственной и негосударственной, причем их правовой статус одинаков (однако кодекс выделяет ряд объектов, проектная документация которых подлежит исключительно государственной экспертизе).

Срок проведения государственной экспертизы определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать шестьдесят дней. Указанный срок может быть продлен по заявлению застройщика или технического заказчика не более чем на тридцать дней.

Заключение экспертизы проектной документации может быть положительным или отрицательным. Правовое значение отрицательного заключения такой экспертизы аналогично отрицательному заключению ГЭЭ.

§ 5.5. Экологический надзор и контроль

Экологический надзор и контроль — функция экологического управления, задачей которой является предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

В зависимости от органа (от его природы, роли и места в системе и структуре органов), осуществляющего экологический надзор и контроль, он может быть подразделен на (1) государственный экологический надзор, (2) общественный экологический контроль и (3) производственный экологический контроль¹⁴⁵.

Государственный экологический надзор проводится посредством организации и осуществления проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований¹⁴⁶.

К органам государственного экологического надзора относятся государственные органы исполнительной власти. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по надзору в сфере природопользования и в области охраны окружающей среды, является Росприроднадзор.

В субъектах Российской Федерации органы регионального государственного экологического надзора различны. Например, в Москве государственный экологический контроль осуществлялся Департаментом природопользования и охраны окружающей среды Москвы, в Республике Татарстан – Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (Управление государственной инспекции экологического надзора), в Удмуртской Республике – Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, в Свердловской области – Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области (Отдел регионального государственного экологического надзора).

Разграничение полномочий в сфере осуществления государственного экологического надзора между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации производится путем разделения объектов хозяйственной и иной деятельности на объекты федерального государственного экологического надзора и объекты государственного экологического надзора субъектов Российской Федерации. Критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического надзора определены Правительством Российской Федерации¹⁴⁷.

Следует отметить, что в случае, когда при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический надзор осуществляется в рамках указанного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности¹⁴⁸. Исключения из этого правила составляют, например, объекты, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах. На таких объектах также предусмотрено отдельное осуществление государственного экологического надзора.

Объектами регионального государственного экологического надзора являются все объекты хозяйственной и иной деятельности, которые не отнесены к объектам федерального государственного экологического надзора¹⁴⁹.

Государственный экологический надзор осуществляется в отношении деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также юридических лиц, их руководителей и иных должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей и граждан (поднадзорные субъекты).

Государственный экологический надзор включает в себя: (1) государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, (2) государственный земельный надзор, (3) государственный надзор в области обращения с отходами, (4) в области охраны атмосферного воздуха, (5) в области использования и охраны водных объектов, (6) в области охраны озера Байкал, (7) государственный надзор на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, (8) федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), (9) федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, (10) федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, (11) федеральный государственный охотничий надзор, (12) государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, (13) государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Порядок осуществления отдельных видов государственного экологического надзора установлен специальными нормативными правовыми актами: Положение о государственном земельном надзоре¹⁵⁰, Положение о государственном надзоре в сфере использования и охраны водных объектов¹⁵¹, Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр¹⁵², Положение о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания¹⁵³, Положением об осуществлении федерального государственного лесного надзора¹⁵⁴.

Общественный экологический контроль проводится в целях реализации закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль может осуществляться гражданами единолично в соответствии с законодательством, общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (ст. 11 и 12) названные субъекты наделены соответствующими правами в принятии и реализации экологически значимых решений, например, оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды и др.

Согласно ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством. В соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» такая информация должна проверяться, по ней проводится неотложные действия и проверки, заявителю направляется ответ о принятии мер.

Изъявившие желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности граждане могут осуществлять общественный экологический контроль в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды. Такой контроль осуществляется ими на добровольной и безвозмездной основе во взаимодействии с общественными советами органов государственного экологического надзора.

Для осуществления своей деятельности общественные инспекторы по охране окружающей среды вправе (1) фиксировать правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, направлять соответствующие материалы в органы государственного надзора; (2) принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений; (3) содействовать в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания; (4) участвовать в работе по экологическому просвещению населения и др.

Порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды утвержден приказом Минприроды России от 12 июля 2017 г. № 403¹⁵⁵.

В целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды в Российской Федерации, осуществляется производственный экологический контроль.

Данный контроль должны осуществлять как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду¹⁵⁶.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

Требования к содержанию программы производственного экологического контроля, сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, форма отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, методические рекомендации по ее заполнению утверждены приказом Минприроды России¹⁵⁷.

Правительством Российской Федерации также определяются перечни стационарных источников, которые должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и о концентрации загрязняющих веществ в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга.

Производственный экологический контроль осуществляется субъектами хозяйственной и иной деятельности самостоятельно и за свой счет.

При выявлении в ходе производственного экологического контроля нарушений требований действующего законодательства и локальных актов лица, виновные в их совершении, могут быть привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности.

Производственный экологический контроль является частью системы управления деятельностью организации и направлен на обеспечение функционирования хозяйствующего субъекта, исполнение им экологического законодательства.

Действующим законодательством также предусмотрено осуществление муниципального земельного контроля¹⁵⁸ и муниципального лесного контроля¹⁵⁹.

Задачи

Задача 1

При разработке проекта Экологического кодекса субъекта Российской Федерации перед экспертной группой был поставлен вопрос о том, какие полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся к предмету ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Каким образом осуществляется разграничение полномочий в указанной сфере между федеральными и региональными органами государственной власти?

Разработайте проект статьи Экологического кодекса субъекта Российской Федерации, определяющей предмет ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Задача 2

В ходе внеплановой проверки на территории подмосковного города N-ск были выявлены очаговые навалы крупногабаритного, строительного и бытового мусора, присыпанного грунтом, на общей площади около 20 га.

В соответствии с постановлением об административном правонарушении Администрация города была привлечена к ответственности по ч. 1 ст. 22 Закона Московской области от 30 ноября 2004 г. № 161/2004-03 за ненадлежащее содержание, несвоевременную уборку места общественного пользования, нарушение порядка и условий содержания.

Прокурор городского округа обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с иском к Администрации города о признании бездействий незаконными, возложении обязанности очистить территорию от мусора.

Каковы полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды?

В чьей компетенции находятся вопросы организации сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов?

Задача 3

На предприятии при разработке программы производственного экологического контроля возникли следующие вопросы.

Предусмотрена ли действующим законодательством обязанность осуществления производственного экологического контроля для всех предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность?

Каковы требования к программе производственного экологического контроля и ее содержание?

В какие органы предоставляется отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, каковы последствия его непредоставления?

Как соотносится производственный экологический контроль и локальный экологический мониторинг?

Дайте ответы на поставленные вопросы

Задача 4

Заместитель межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Положения о государственных природных зоологических (охотничьих) заказниках регионального значения области, в той части, в которой предусмотрено, что проекты решений Правительства области об образовании заказников подлежат обязательной государственной экологической экспертизе в соответствии с федеральным законодательством.

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что проект решения Правительства области об образовании конкретного охотничьего заказника не является объектом, подлежащим государственной экологической экспертизе, исчерпывающий перечень которых содержится в ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Таким образом, Правительство области, фактически расширив установленный федеральным законодательством перечень объектов, подлежащих экологической экспертизе, вышло за пределы предоставленных полномочий.

В каких целях проводится государственная экологическая экспертиза?

В отношении каких объектов проводится государственная экологическая экспертиза?

Каковы правовые последствия непроведения государственной экологической экспертизы?

Задача 5

ООО «Восток» обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления территориального управления Росприроднадзора по Амурской области о приостановлении деятельности и о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и взыскании штрафа в размере 300 000 руб.

В обоснование своих требований заявитель указывает, что проверка в отношении него была проведена с грубым нарушением. А именно: неуполномоченным органом, при отсутствии оснований для ее проведения, с нарушением сроков.

Какие органы уполномочены на осуществление государственного экологического надзора? Каковы их полномочия?

Каковы основания и порядок проведения проверки?

Какие последствия несоблюдения процедуры проведения проверки?

Каков порядок приостановления деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства об охране окружающей среды?

Тема 6
Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды

§ 6.1. Понятие, принципы, содержание экономического регулирования в сфере охраны окружающей среды

(Т. В. Петрова)

1. Понятие и принципы экономического регулирования в сфере охраны окружающей среды. Экономическое регулирование в российской эколого-правовой доктрине рассматривается как совокупность финансово-правовых инструментов, опосредующих аккумулирование и расходование денежных средств на цели охраны окружающей среды. Эти процессы осуществляется: (1) с использованием бюджетных механизмов (налоги, обязательные неналоговые платежи, бюджетные субвенции, субсидии, бюджетное финансирование экологических программ и др.); (2) при помощи внебюджетных механизмов (инвестиции в модернизацию собственных основных фондов, участие в соглашениях о государственно-частном партнерстве и пр.).

Сформулированные в виде норм права и закрепленные в законах и иных нормативных правовых актах, меры экономического регулирования приобретают характер правовых мер экономического регулирования. Однако правовое обеспечение мер экономического регулирования не может быть в полной мере реализовано в рамках законодательства об охране окружающей среды, нормы которого в ряде случаев носят бланкетный характер, и предполагают их дальнейшую конкретизацию в налоговом, бюджетном законодательстве, законодательстве о страховой, инвестиционной деятельности и проч.

Принципы экономического регулирования получили свое развитие в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», иных актах экологического законодательства. В настоящее время к их числу относятся:

– принцип платности природопользования, подразумевающий: а) платность загрязнения и иного негативного воздействия на окружающую среду и б) платность использования природных ресурсов;

– принцип экономического стимулирования деятельности, направленной на сокращение негативного воздействия на окружающую среду, на восстановление и воспроизводство отдельных компонентов природной среды и иной экологически значимой деятельности;

– принцип участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в финансировании мероприятий, направленных на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство отдельных компонентов природной среды;

– принцип обязательности финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, мер по предотвращению, сокращению такого воздействия и устранению его последствий.

Наиболее полное развитие в законодательстве получил принцип платности природопользования, который отнесен ФЗ «Об охране окружающей среды» к основным принципам охраны окружающей среды (ст. 3). Одна из форм платы за природопользование – плата за негативное воздействие на окружающую среду – предусмотрена ст. 16–16.5 названного Закона, а также федеральными законами «Об отходах производства и потребления» (ст. 23), «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 28) и др.

2. Система правовых мер экономического регулирования. Система правовых мер экономического регулирования, предусмотренная ФЗ «Об охране окружающей среды», иными федеральными законами, включает:

– плату за негативное воздействие на окружающую среду;

– налоговые льготы, льготы по неналоговым платежам, кредитные и иные льготы при внедрении наилучших доступных технологий (НДТ), реализации иных мер инвестиционного характера, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду;

– применение повышающих коэффициентов к ставкам налогов (неналоговых платежей) в случаях сверхнормативного загрязнения окружающей среды и сверхнормативного потребления природных ресурсов;

– предоставление средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством;

– экологическое страхование;

– целевые сборы (утилизационный сбор и экологический сбор);

– эмиссию «зеленых» облигаций для привлечения средств в реализацию проектов по охране окружающей среды.

Приведенный выше перечень мер экономического регулирования не является исчерпывающим. К числу мер экономического регулирования, получившим большое распространение в ряде зарубежных, в частности, европейских стран, но не предусмотренных в настоящее время российским законодательством, относятся экологические налоги. Экологические налоги – это обобщающее понятие, используемое в отношении налогов на продукцию, производство, использование и (или) утилизация отходов которой сопряжено с негативным воздействием на окружающую среду¹⁶⁰. Действие экологических налогов направлено на постепенное вытеснение из сферы производства и потребления отдельных видов такой продукции (например, одноразовой пластиковой тары и упаковки; продукции, содержащей озоноразрушающие вещества; низкокачественных сортов моторного топлива и проч.).

3. Утилизационный сбор и экологический сбор. В последние годы в российском законодательстве появились новые меры экономического регулирования – утилизационный сбор и экологический сбор. Оба указанных платежа имеют обязательный, неналоговый и целевой характер, уплачиваются в федеральный бюджет и, несмотря на свое наименование – сбор – предусмотрены не законодательством о налогах и сборах, а Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» (ст. 24.1 и 24.5).

Утилизационный сбор введен, согласно п. 1 ст. 24.1, «в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа». Появление этого сбора было обусловлено вступлением России во Всемирную торговую организацию (ВТО).

Плательщиками утилизационного сбора признаются лица, которые: (1) осуществляют ввоз транспортных средств в Российскую Федерацию; (2) осуществляют производство, изготовление транспортных средств на территории Российской Федерации; (3) приобрели транспортные средства на территории Российской Федерации у лиц, не являющихся плательщиками утилизационного сбора, или у лиц, не уплативших сбор в нарушение установленного порядка.

Виды и категории транспортных средств, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также порядок определения его размеров предусмотрены «Правилами взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора»¹⁶¹.

Утилизационный сбор в полном объеме зачисляется в федеральный бюджет (ст. 51 Бюджетного кодекса РФ). Средства, полученные от его взимания, предоставляются из федерального бюджета в форме субсидий организациям и индивидуальным предпринимателям для возмещения затрат в связи с осуществлением ими деятельности по утилизации этих транспортных средств, в том числе затрат по созданию необходимых мощностей и инфраструктуры. Тем самым, обеспечивается целевое предназначение утилизационного сбора – финансирование деятельности в сфере обращения с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами их потребительских свойств.

Экологический сбор уплачивается производителями (импортерами) товаров и их упаковки, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, по перечням таких товаров, упаковки товаров, установленных Правительством РФ¹⁶². Экологический сбор не уплачивается в отношении товаров, которые вывозятся из Российской Федерации.

Экологический сбор также не взимается с производителей (импортеров) товаров, которые самостоятельно обеспечивают утилизацию отходов от использования этих товаров в соответствии с нормативами утилизации, установленными на 2021 год распоряжением Правительства РФ от 31.12.2020 № 3722-р¹⁶³.

Самостоятельная утилизация указанных отходов может осуществляться производителями (импортерами) товаров путем организации собственных объектов по сбору, обработке, утилизации отходов или путем заключения договоров с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО), иными лицами, осуществляющими деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов (за исключением ТКО). Согласно ФЗ «Об отходах производства и потребления» (п. 4.1 ст. 24.2), нормативы утилизации отходов могут быть выполнены производителями (импортерами) товаров за счет утилизации отходов любых товаров соответствующих групп, при условии аналогичного назначения таких товаров и (или) аналогичного способа обработки отходов от их использования.

Ставка экологического сбора формируется на основе средних сумм затрат на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства. В ставку сбора может включаться удельная величина затрат на создание объектов инфраструктуры, предназначенных для обработки и утилизации отходов.

Ставки экологического сбора (в рублях за тонну) по каждой группе товаров установлены Постановлением Правительства РФ от 09.04.2016 № 284¹⁶⁴. Например, ставка сбора для товаров Группы № 1 «Бумага и картон гофрированные и тара бумажная и картонная» составляет 2 378 рублей за тонну, а для товаров Группы № 24 «Компьютеры и периферийное оборудование» – 26 469 рублей за тонну.

Правила взимания экологического сбора, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 8 октября 2015 г. № 1073 (ред. от 23.08.2018)¹⁶⁵, устанавливают порядок взимания экологического сбора, в том числе порядок его исчисления, срок уплаты, порядок осуществления контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью его внесения, а также порядок взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм экологического сбора.

Экологический сбор рассчитывается посредством умножения ставки сбора на массу товара (количество единиц товара), либо на массу упаковки, использованной для производства такого товара, и на норматив утилизации. В случае невыполнения нормативов утилизации производителем (импортером), которые взяли на себя обязательство по самостоятельной утилизации отходов от использования товаров, они уплачивают экологический сбор, рассчитываемый в отношении разницы между установленным и фактически достигнутым значением количества утилизированных отходов от использования товаров. Приказом Росприроднадзора от 22.08.2016 № 488¹⁶⁶ утверждена форма расчета суммы экологического сбора.

Статьей 24.5 (п. 11) ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлен порядок расходования средств, поступивших в федеральный бюджет в счет уплаты экологического сбора. Средства в объеме поступившего в федеральный бюджет экологического сбора направляются на обеспечение утилизации отходов от использования товаров индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров, а также на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, возведение некапитальных строений (сооружений), которые необходимы для осуществления деятельности в области обращения с отходами, их модернизацию и обустройство мест (площадок) накопления отходов.

Средства от взимания экологического сбора также предоставляются из федерального бюджета субъектам РФ в форме субсидий для софинансирования региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем обращения с отходами, включая расходы на сбор, транспортирование, обработку, утилизацию отходов от использования товаров, на покрытие дефицита средств, поступающих в счет оплаты населением услуг по обращению с ТКО, на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для создания объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов.

Таким образом, бюджетные средства от поступления двух указанных сборов предполагается расходовать по большей части путем инвестиций в создание новых, реконструкцию (ликвидацию) существующих объектов по обращению с отходами. В обоих случаях производителей экономически побуждают к утилизации отходов, образовавшихся после использования производимых ими товаров и их упаковки, в т. ч. путем создания соответствующих производственных объектов.

Утилизационный сбор с транспортных средств, ввозимых в Российскую Федерацию, взимается Федеральной таможенной службой, с транспортных средств, произведенных или приобретенных в России – Федеральной налоговой службой. Администрирование экологического сбора возложено на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.

4. Выпуск «зеленых облигаций». К числу мер экономического регулирования можно отнести и выпуск так называемых «зеленых» облигаций – долговых инструментов, направленных на привлечение средств в реализацию проектов по охране окружающей среды, в частности, по внедрению наилучших доступных технологий (НДТ).

Постановлением Правительства РФ от 30.04.2019 № 541¹⁶⁷ утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на возмещение затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным в рамках реализации инвестиционных проектов по внедрению НДТ.

Правила устанавливают цели, условия и порядок предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на возмещение части затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным в 2019–2024 годах в рамках реализации инвестиционных проектов по внедрению НДТ на объектах, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения НДТ, и (или) на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в 2019–2024 годах в российских кредитных организациях, а также в международных финансовых организациях, созданных в соответствии с международными договорами, в которых участвует Российская Федерация, на реализацию инвестиционных проектов.

Предоставление субсидий осуществляется для достижения целей и задач национального проекта «Экология». Субсидии предоставляются российским организациям, реализующим инвестиционные проекты с привлечением средств, полученных от размещения облигаций, или с привлечением кредитов, на возмещение части фактически понесенных и документально подтвержденных затрат на выплату купонного дохода по облигациям и (или) на уплату процентов по кредитам, в том числе инвестиционные проекты, реализуемые их дочерними организациями.

Условия эмиссии «зеленых» облигаций определены Банком России в Положении от 19.12.2019 № 706-П «О стандартах эмиссии ценных бумаг»¹⁶⁸, согласно которому эмитент обязан представить в комплекте документов для регистрации выпуска «зеленых» облигаций заключение (документ) о соответствии проекта, для финансирования и (или) рефинансирования которого будут использоваться денежные средства, полученные от размещения облигаций, международно-признанным принципам и стандартам в сфере охраны окружающей среды.

В Положении Банка России от 27.03.2020 № 714-П «О раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг»¹⁶⁹ определены условия целевого использования денежных средств, полученных от размещения «зеленых» облигаций.

5. Понятие, виды, основания применения мер экономического стимулирования. В настоящее время одна из основных задач экономического, в т. ч. налогового стимулирования, заключается в привлечении инвестиций в реализацию мер по охране окружающей среды. Стратегическим направлением развития российской экономики на ближайшее десятилетие определена модернизация промышленности с целью снижения энергоемкости, ресурсоемкости производственных процессов, сокращения отходов производства и расширение их вторичного использования, внедрения новых технологий производства, уменьшающих антропогенную нагрузку на окружающую среду, в т. ч. наилучших доступных технологий. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹⁷⁰ для решения этих задач планировалось не только ужесточение экологических требований и санкций за их несоблюдение, но и введение экономических, в т. ч. налоговых стимулов при внедрении экологически чистых и (или) энерго- и ресурсосберегающих технологий.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (п. 3 ст. 17) содержит указания на следующие правовые меры экономического стимулирования:

– предоставление налоговых льгот в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

– предоставление льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду в порядке, установленном Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации;

– выделение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Перечисленные льготы предоставляются по основаниям, указанным в ст. 17 (п. 4) ФЗ «Об охране окружающей среды», а именно: при внедрении наилучших доступных технологий (далее НДТ), при проектировании, строительстве, реконструкции ряда сооружений, технологий, оборудования природоохранного назначения, способствующих снижению негативного воздействия производственной деятельности на окружающую среду.

Центральное место в перечне стимулируемых мероприятий занимают НДТ. Федеральный закон «Об охране окружающей среде» подразумевает под НДТ технологию производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемую на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения (ст. 1).

Другими статьями этого Закона предусмотрено установление перечня областей применения НДТ и создание информационно-технических справочников по НДТ (ст. 5, 28.1). Для отнесения технологии к НДТ необходимо сочетание следующих критериев: (1) наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара, работы, услуги); (2) экономическая эффективность внедрения и использования технологии; (3) применение ресурсо- и энергосберегающих методов; (4) приемлемый период внедрения технологии; (5) данные о промышленном внедрении этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Официальным источником информации о НДТ являются информационно-технические справочники по НДТ, порядок разработки, актуализации и опубликования которых установлен ст. 28.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» и Правилами определения технологии в качестве НДТ, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по НДТ, утвержденными Правительством РФ¹⁷¹.

В настоящее время официально обнародован ряд справочников по НДТ¹⁷², которые содержат: (1) описания НДТ для конкретных видов деятельности, включая перечни основного технологического оборудования; (2) технологические показатели НДТ; (3) методы, применяемые для снижения негативного воздействия на окружающую среду; (4) оценку преимуществ внедрения НДТ для окружающей среды; (5) экономические показатели, характеризующие НДТ, и ряд иных характеристик НДТ.

Меры экономического стимулирования в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей применяются только по факту внедрения НДТ, в связи с чем особое значение приобретает юридическое определение понятия «внедрение». Закон понимает под внедрением НДТ ограниченный во времени процесс проектирования, реконструкции, технического перевооружения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, установки оборудования, а также применение технологий, описанных в опубликованных информационно-технических справочниках по НДТ, и (или) показатели воздействия на окружающую среду которых не превышают установленные технологические показатели НДТ.

Меры экономического стимулирования в форме предоставления субсидий на финансирование создания или модернизации промышленной инфраструктуры с использованием НДТ предусмотрены Федеральным законом «О промышленной политике в Российской Федерации»¹⁷³ (пп. 3 п. 2 ст. 10, пп. 5 ст. 12). Однако нормы ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» еще не имеют корреспондирующих им норм в Налоговом кодексе РФ в части определения льгот по конкретным видам налогов и сборов при внедрении и использовании НДТ.

Другие федеральные законы устанавливают и иные меры экономического стимулирования. Например, ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст. 24) стимулирует производство упаковки, товаров (продукции), после утраты потребительских свойств которыми образуются биоразлагаемые отходы. Правительством РФ установлен перечень таких видов упаковки и товаров¹⁷⁴, а производящим их лицам предоставляются средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, льготы по налогам, по плате за размещение отходов, льготы в отношении уплаты экологического сбора.

Ускоренная амортизация основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами, предусмотрена п. 1 ст. 24 ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Статья 259.3 Налогового кодекса РФ содержит норму, предоставляющую налогоплательщику право применять к основной норме амортизации специальный повышающий коэффициент (не выше 2) в отношении амортизируемых основных средств, относящихся к основному технологическому оборудованию, эксплуатируемому в случае применения НДТ¹⁷⁵.

Перечень оборудования, по которому разрешена ускоренная амортизация, как того требует пп. 5 п. 1 ст. 259.3 НК РФ, утвержден Распоряжением Правительства РФ от 20.06.2017 № 1299-р¹⁷⁶. В Перечень включено оборудование, используемое в сфере (1) добычи и переработки полезных ископаемых; (2) энергетики, металлургии, органического и неорганического синтеза; (3) обезвреживания и захоронения отходов; (4) очистки сточных вод и проч.

Льготы по налогам и сборам могут выражаться, в частности, в освобождении от налогообложения, применении пониженных налоговых ставок, уменьшении налоговой базы, предоставлении налогового кредита. Например, в качестве льготы в форме уменьшения налоговой базы следует рассматривать отнесение ст. 254 Налогового кодекса РФ к материальным расходам, учитываемым при налогообложении прибыли, затрат налогоплательщика, связанных с реализацией следующих мероприятий:

– содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения (очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и др.);

– захоронением экологически опасных отходов, приобретением услуг сторонних организаций по приему, хранению и уничтожению экологически опасных отходов;

– очисткой сточных вод;

– формированием санитарно-защитных зон в соответствии с действующими государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами;

– проведением рекультивации земель и осуществлением иных природоохранных мероприятий.

К материальным расходам для целей налогообложения прибыли приравнивается плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, осуществляемые в пределах допустимых нормативов (пп. 7 п. 1 ст. 254). Плата за сверхнормативное негативное воздействие на окружающую среду не учитывается в качестве расходов при исчислении налога на прибыль, т. е. уплачивается налогоплательщиком за счет остающейся в его распоряжении прибыли (п. 4 ст. 270 Налогового кодекса РФ).

К расходам на освоение природных ресурсов, учитываемым при налогообложении прибыли, ст. 261 Налогового кодекса РФ причисляет расходы на подготовку территории к ведению в соответствии с установленными требованиями работ по охране земель, недр и других природных ресурсов и окружающей среды, включая расходы на рекультивацию земель, на возмещение комплексного ущерба, наносимого природным ресурсам.

Согласно ст. 264 (п.1, пп. 35) Налогового кодекса РФ к прочим расходам налогоплательщика, связанным с производством и реализацией и учитываемым при налогообложении прибыли, относятся «расходы, связанные с внедрением технологий производства». Эта норма направлена на стимулирование инвестиций в собственное производство налогоплательщика, однако, для целей стимулирования природоохранных мероприятий эту норму следовало бы конкретизировать путем указания на внедрение НДТ.

К внереализационным расходам (ст. 265 Налогового кодекса РФ), также учитываемым при определении налоговой базы по налогу на прибыль, относятся расходы налогоплательщика на формирование резерва предстоящих расходов, связанных с завершением деятельности по добыче углеводородного сырья на новом морском месторождении углеводородного сырья. К предстоящим расходам относятся затраты на ликвидацию выводимых из эксплуатации основных средств, на демонтаж, разборку, вывоз разобранного имущества, на осуществление мероприятий по охране недр и иных компонентов окружающей среды.

Перечисленные вычеты из налоговой базы обусловлены как текущими, так и инвестиционными расходами в сфере охраны окружающей среды.

В качестве инвестиционной льготы расценивается предоставление налогоплательщику инвестиционного налогового кредита, т. е. возможности в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов (ст. 66–68 Налогового кодекса РФ). Инвестиционный налоговый кредит предоставляется по налогу на прибыль организации, а также по региональным и местным налогам на срок от одного года до пяти лет.

К числу оснований предоставления инвестиционного налогового кредита ст. 67 Налогового кодекса РФ относит проведение этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на осуществление мероприятия или мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, предусмотренных п. 4 ст. 17 Федерального закона «Об охране окружающей среды».