Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

4.2. Парламентская Комиссия Мёрфи

Несмотря на то, что 70-е годы XX века станут для американской разведки эпохой разоблачений и скандалов, самое начало десятилетия совсем не предвещало той бури, которая накроет американские спецслужбы в середине и во второй половине 70-х. Первая парламентская комиссия, так называемая «Комиссия по организации правительства в сфере осуществления внешней политики», созданная Конгрессом 13 июля 1972 года на основании Закона о полномочиях в сфере международных отношений на 1973 год, более чем лояльно оценила деятельность разведывательных служб США, ограничившись лишь некоторыми общими рекомендациями, которые по ее мнению должны были повысить эффективность разведывательной работы в США⁴⁸⁰.

Возглавил комиссию бывший заместитель государственного секретаря Роберт Д. Мёрфи. Несмотря название комиссии, из которого следовало, что она должна заниматься всем спектром вопросов внешней политики, основное внимание комиссия уделила внешнеполитическим аспектам обеспечения национальной безопасности США, а также деятельности государственных органов, отвечающих за вопросы национальной безопасности. Самое серьезное внимание комиссия уделила деятельности разведывательных служб США и в первую очередь той части этой деятельности, которая связана с обеспечением политического руководства страны разведывательной информацией, необходимой для принятия важных политических решений.

Комиссия представила свой отчет лишь в июне 1975 года. Однако, несмотря на бушевавшие к середине 70-х годов скандалы, связанные с разведывательными и контрразведывательными службами США, отчет Комиссии Мёрфи не содержал никаких громких разоблачений. Он всецело был посвящен поиску путем повышения эффективности работы американской разведки.

В своем отчете Комиссия Мерфи обратила внимание на сформировавшийся дисбаланс между полномочиями директора центральной разведки по отношению к ЦРУ и по отношению к другим разведывательным службам. Если по отношению к ЦРУ директор центральной разведки обладал всей полнотой полномочий по непосредственному руководству и управлению деятельностью ведомства, то в отношении других членов разведывательного сообщества его полномочия ограничивались лишь достаточно узкими контрольными и координирующими функциями.

В своем итоговом отчете комиссия рекомендовала повысить статус директора центральной разведки в структуре исполнительной ветви власти в целом. При этом предполагалось, что свои обязанности по непосредственному руководству ЦРУ директор должен передать своему заместителю. Сам же директор центральной разведки должен выступать в роли советника президента по вопросам разведки. Помимо этого Комиссия Мёрфи предложила переименовать Центральное разведывательное управление в Управление внешней разведки, что, по мнению комиссии, вернее бы отражало выполняемые ведомством функции и ограничить проводимые за рубежами США тайные операции лишь теми, которые связаны с жизненно важными интересами США. Причем решением вопроса о возможности проведения конкретной операции согласно рекомендации комиссии должен заниматься Комитет по разведке Совета национальной безопасности⁴⁸¹.

Однако комиссией не предлагалось кардинальных решений проблемы. Даже более того, Комиссия Мёрфи, предлагаю повысить статус директора центральной разведки в системе исполнительной власти, высказывалась против существенного расширения его полномочия в отношении других, кроме ЦРУ, членов разведывательного сообщества. Подобный рост полномочий директора оценивался как "и невозможный и нежелательный"⁴⁸².

Вместо существенного расширения полномочий директора центральной разведки Комиссия Мёрфи предложила в максимальной степени приблизить его офис к Белому Дому и обеспечить более частые личные контакты директора с президентом Соединенных Штатов. Полномочия директора в отношении ЦРУ должны были даже уменьшиться. Часть функций по непосредственному управлению деятельностью ведомства директор центральной разведки должен был передать своему заместителю, что позволило бы ему больше времени уделять вопросам всего разведывательного сообщества. Предложено было и новое название должности директора центральной разведки – директор внешней разведки⁴⁸³.

Комиссия Мёрфи предложила усилить контроль за деятельностью разведывательного сообщества со стороны исполнительной ветви власти. Для этого предполагалось расширить контрольные функции Консультативного комитета при президенте по вопросам разведки и создать специальный межведомственный комитет, который бы занимался рассмотрением тайных операций американской разведки на всех стадиях, начиная со стадии разработки плана операции. Кроме тайных операций межведомственный комитет должен был заниматься подготовкой единого бюджета разведывательного сообщества, который, после одобрения Административно-бюджетным управлением, направлялся бы в Конгресс.

Оценку разведывательных потребностей и разведывательного потенциала Соединенных Штатов Комиссия Мёрфи предложила проводить на уровне Совета национальной безопасности. По мнению комиссии, в том случае, когда оценка разведывательных потребностей осуществляется в рамках самого разведывательного сообщества, разведка определяет их в соответствии со своими собственными представлениями о том, что и как она должна делать, а это не всегда отвечает реальным потребностям политического руководства и федеральных министерств и ведомств.

В целях совершенствования работы по оценке национальных разведывательных потребностей было предложено разработать формальную процедуру по их подготовке. Потребности в разведывательной информации должны, по мнению комиссии, оцениваться и систематизироваться в рамках единого 5-летнего плана, одобренного президентом и Конгрессом⁴⁸⁴.

Комиссия Мёрфи обратила свое внимание, также, на такую сферу разведывательной деятельности, как экономическая разведка. В выводах комиссии и не содержалось каких-либо рекомендаций относительно необходимости расширения экономической разведки, однако признавалась важность, актуальность и необходимость этого направления разведывательной деятельности. Для существенного улучшения результатов экономической разведки комиссия рекомендовала министерствам финансов, торговли и государственному департаменту усилить аналитические подразделения, работающие в интересах экономической разведки⁴⁸⁵.

По результатам работы Комиссии Мерфи в 1973 году директором центральной разведки Колби была реорганизована система подготовки разведывательных оценок. Колби создал систему национальных офицеров разведки (National Intelligence Officer system) вместо существовавшего до этого Бюро оценок (Board of Estimates). Им же были назначены первые 6 национальных офицеров разведки. Целью подобной реорганизации было намерение максимально приблизить результаты разведывательных оценок к текущим политическим задачам, повысить эффективность использования результатов разведывательной деятельности в политических интересах. К концу семидесятых годов аппарат офицеров национальной разведки был трансформирован в Национальной разведывательный совет. При этом число национальных офицеров разведки выросло до 8 человек, из их числа был выделен старший офицер национальной разведки⁴⁸⁶.

В системе разведывательного сообщества офицеры национальной разведки были определены как старшие аналитики сообщества. При этом каждый из офицеров выступал в качестве эксперта на вверенном ему участке аналитической работы. В задачи офицеров национальной разведки входил контроль за подготовкой аналитических отчетов, экспертиза качества подобных отчетов и предоставление окончательных результатов работы политическому руководству страны⁴⁸⁷.

4.3. Уотергейт и его последствия для американских спецслужб

Знаковым событием, во многом определившим развитие разведки США в 70-е годы прошлого века стал разразившийся в 1973 году Уотергейтский скандал. Общая канва событий, вылившихся в один из самых громких политических скандалов в истории Америки достаточно хорошо известна: 17 июля 1972 года, за несколько месяцев до президентских выборов, в штабе кандидата от демократической партии Джорджа Макговерна, расположенном в вашингтонском гостиничном комплексе «Уотергейт» были задержаны 5 злоумышленников. Задержанные занимались установкой в штабе демократов прослушивающей аппаратуры.

За то время, пока продолжалось следствие по факту задержания, действующий президент Никсон успешно выиграл выборы 1972 года и переизбрался на новый президентский срок. В январе 1973 года следствие наконец завершилось и материалы дела были переданы в суд. Судебный процесс транслировался по телевидению на всю страну и сопровождался мощной пропагандистской кампанией, направленной против Никсона, хотя имеющиеся в деле материалы совершенно не указывали на прямую причастность президента к происшествию в комплексе «Уотергейт».

Параллельно судебным слушаниям по инициативе демократов была сформирована сенатская комиссия, которая должна была провести широкомасштабное расследование деятельности чиновников от республиканской партии. Никсон отказался предоставить министерству юстиции аудиопленки, на которых были записаны его разговоры со своими помощниками, ссылаясь на свои конституционные привилегии как главы исполнительной власти. Более того, он потребовал от Генерального Атторнея США Ричардсона увольнения должностного лица министерства, оформившего запрос на выдачу пленок. Ричардсон отказался выполнить требование президента и вскоре сам ушел в отставку. В октябре 1973 года в отставку подал и вице-президент США Спиро Агню.

6 февраля 1974 года Палата представителей Конгресса США инициировала процедуру импичмента. В июле 1974 года Верховный суд США постановил, что у президента не может быть привилегий не предоставлять следствию имеющиеся у него материалы, в том числе запрашиваемые следствием аудиопленки.

В начале августа во исполнение решения Верховного суда Никсон был вынужден передать следствию аудиозаписи бесед Никсона с начальником его аппарата Холдеманом, сделанные еще 23 июня 1972 года вскоре после инцидента в комплексе «Уотергейт». Из их содержания можно было сделать совершенно очевидный вывод, что еще с самого начала расследования Никсон противодействовал его проведению.

Уже 8 августа 1974 года Никсон был вынужден объявить о своей отставке.

Для американских разведывательных служб Уотергейт формально не имел прямых последствий, хотя в ходе скандала и выяснилось, что руководитель Белого дома весьма активно использовал спецслужбы страны для сбора информации о своих политических противниках. Более того, заслуга в разоблачении злоупотреблений главы государства принадлежала специально созданной группе сотрудников ФБР, которой руководил заместитель директора Бюро Марк Фелт.

Однако, именно на судьбу основного контрразведывательного ведомства страны Уотергейт оказал самое непосредственное воздействие. В результате скандала по ФБР был нанесен крайне чувствительный и серьезный удар. Огромное количество информации из секретных досье ФБР стало достоянием гласности. Выяснилось, что ведомство в значительной степени занимается не решением возложенных на него задач, а выполняет отдельные поручения президента и президентского окружения, допуская при этом серьезные нарушения конституционных прав личности.

Обвинения в том, что Белый дом неправильно использует ФБР и другие американские спецслужбы сыграло немаловажную роль в событиях отставки Президента Никсона. Как одно из обвинений при подготовке процесса импичмента фигурировало обвинение президентского аппарата в использовании ФБР для противоправного прослушивания телефонных переговоров и проведения некоторых других акций в отношении противников президента ⁴⁸⁸.

Тем не менее сам Уотергейт имел для спецслужб менее катастрофические последствия, нежели те события, которые были им инициированы. Ни общественностью, ни Конгрессом не были оставлены без внимания те злоупотребления в деятельности спецслужб, которые вплыли в ходе Уотергейтского скандала.

4.4. Реформа деятельности ФБР в сфере политического сыска

Одним из неприятных для ФБР последствий Уотергейта стало принятие в 1974 году поправок к Закону о свободе информации, который привел к новому крупному скандалу, раскрывшему еще более многочисленные нарушения прав и свобод американских граждан со стороны ФБР.

В Законе о свободе информации 1974 года⁴⁸⁹ в духе либеральных настроений того времени, во главу угла были поставлены не интересы безопасности, а право любого налогоплательщика США получать исчерпывающую информацию о работе финансируемого ими федерального правительства. Последствия либерализации законодательства о свободе информации достаточно быстро отразились на американских спецслужбах. "Активные" американцы завалили разведывательные службы запросами о предоставлении им материалов разведки, в том числе и секретного характера.

Наиболее громкую огласку получил запрос корреспондента одной из нью-йоркских газет, некоего Карла Штерна. Ему удалось получить выкраденные за год до этого в одном и местных отделений ФБР секретные документы, относящиеся к Контрразведывательной программе ФБР Cointelpro. Найдя в одном из документов свою фамилию, Штерн обратился за разъяснениями в ФБР. Когда ответа не последовало, Штерн на основании Закона о свободе информации обратился в суд. В ходе судебного разбирательства, инициированного Штерном, вскрылись многочисленные нарушения прав человека, приведшие в итоге к проведению Конгрессом отдельного расследования деятельности ФБР в процессе реализации ведомством программы Cointelpro⁴⁹⁰.

В своем первом выступлении перед Конгрессом в 1975 году вновь назначенный Генеральный Атторней США Эдвард Х. Леви подтвердил существование ранее не раскрывавшихся досье, собранных еще по распоряжению Э. Гувера и содержавших компрометирующую информацию на многих политических деятелей. Леви также представил результаты расследований, проводившихся Инспекционным Управлением ФБР в отношении неправомерного использования Бюро для сбора различного рода информации об обеих ведущих политических партиях США и для дискредитации лиц, выступающих с критикой ФБР.

Реагируя на эти разоблачения, Конгресс обратил более пристальное внимание на ФБР и в частности на его операции по обеспечению внутренней безопасности. Объединенный Комитет Палаты Представителей и Сената включил выдвигаемые против ФБР обвинения в процесс расследования так называемых разведывательных операций, которые Бюро осуществляло в рамках реализации своей программы Cointelpro. Комитет по юридическим вопросам Палаты Представителей обратился с просьбой к Центральному финансово-контрольному управлению проанализировать инструкции и процедуры ФБР, относящиеся к обеспечению “внутренней безопасности”.

В предстоящем расследовании Объединенного комитета Конгресса новый директор ФБР Келли увидел угрозу работе ФБР по расследованию деятельности иностранных спецслужб, которая предполагала наличие большого количества материалов, не подлежащих разглашению. Келли попросил исключить эту сферу деятельности ФБР из предмета предстоящего расследования, сославшись на то, что эта часть работы ФБР выходит за рамки компетенции Генерального Атторнея и директор обязан отчитываться лишь перед разведывательным сообществом и Советом национальной безопасности США. Проводивший расследование Комитет Петерсона отверг подобную постановку вопроса, согласившись, тем не менее, не выносить этот вопрос на слушания⁴⁹¹

По результатам проведенного расследования Комитет Петерсона выработал несколько рекомендаций, касающихся практики проведения ФБР расследований по внутренней безопасности. Было указано на:

Необходимость четкого разграничения между контрразведывательной деятельностью ФБР и расследованиями в сфере политического сыска.

Недопустимость проведения какого-либо мероприятия по делам, связанным с осуществлением политического сыска, выходящего за рамки, установленные законодательством.

Обязанность ФБР как государственной организации и сотрудников ФБР, как государственных служащих обращаться к Генеральному Атторнея или его официальному представителю за правовой консультацией в случаях, когда планируемая к проведению акция может быть сопряжена с нарушением закрепленных Конституцией прав и свобод личности⁴⁹².

При выработки новых подходов деятельности ФБР в сфере контрразведки и политического сыска был поднят вопрос о том, каким образом в дальнейшем соотносить эти две сферы деятельности ФБР. С одной стороны ведение политического сыска существенно отличается от контрразведывательных расследований, в том числе по необходимости использовать те или иные средства и методы. С другой стороны, в ходе проведения политического сыска могут выявиться связи американского гражданина со специальной службой, либо представителем специальной службы иностранного государства, аналогично в ходе расследования по контрразведки в поле зрение ФБР может попасть кто-либо из американских граждан, чьи права защищаются американской Конституцией и в частности Биллем о Правах.

Комитет также обратил внимание на то, что в отдельных случаях бывает достаточно трудно провести четкую границу между политическим сыском и контрразведкой. Например в шестидесятые годы ФБР рассматривало как контрразведывательное расследование в отношении любой группы, среди участников которой были члены Коммунистической партии. В таких случаях, как это предписывалось Законом о внутренней безопасности 1950 года, ФБР изначально предполагало наличие связей между организацией и мировым коммунистическим движением (имея в виду в первую очередь Советский Союз). Более того, даже участие лидера той или иной организации в международной конференции, на которой присутствовали коммунисты выливалось в проведение расследования деятельности возглавляемой им организации по контрразведывательным стандартам.

Существенное влияние на перестройку правовых стандартов, которыми должно было руководствоваться ФБР при осуществлении политического сыска оказал Верховный суд США. В 1972 году Верховный суд рассмотрел так называемое дело Keith (United States v. United States District), получившее свое название по фамилии федерального районного судьи, суждения которого были обжалованы федеральным правительством в Верховный суд США⁴⁹³

Суд обратил внимание на тот факт, что официальные лица ФБР в течение многих лет полагали необязательным соблюдать правовые стандарты при сборе и добывании разведывательной информации, если собираемую информацию не предполагается использовать в качестве доказательств по уголовным делам. Подобные взгляды господствовали до тех пор, пока Правительство не собиралось использовать собираемую информацию для уголовного преследования; проводимые ФБР акции не считалось необходимым осуществлять в рамках конституционных требований.

Верховный Суд решительно осудил подобную позицию, акцентировав внимание на том, что вне зависимости от того, будут или нет использоваться полученные в результате оперативных мероприятий сведения в процессе судебного преследования, они могут существенно нарушить охраняемые конституцией права и свободы гражданина США, и не может быть никаких исключений в отношении оперативных мероприятий постольку, поскольку они затрагивают основные конституционные стандарты.

Верховный Суд также доказал, что поскольку оперативные мероприятия при проведении политического сыска имеют своей целью “предотвращение противоправной деятельности”, их характер может быть не так детально регламентирован как в случаях с общеуголовными преступлениями. Верховный Суд пошел дальше и предложил Конгрессу принять более гибкие стандарты для получения санкции суда при ведении политического сыска по сравнению с криминальными расследованиями, и что положения, заложенные в Четвертой поправке Конституции США могут варьироваться, поскольку это будет необходимо как для легитимизации потребностей Федерального правительства в оперативной информации, так и для защиты прав американских граждан.

Суд определенным образом отказался выразить свое мнение в вопросе о том, является ли необходимой судебная санкция в тех случаях, когда в деле имеется сотрудничество различной степени между внутренними противоправными группами или организациями и агентами или спецслужбами иностранных государств. Это подразумевало, однако, что низшие федеральные суды и Американская ассоциация адвокатов должны принимать во внимание, что и проводимое без судебной санкции оперативное наблюдение ”может быть конституционным”

Суд выдвинул несколько базовых принципов в отношении допустимых рамок компетенции ФБР:

1. Контрразведывательная деятельность ФБР должна осуществляться строго в рамках конституции и законов.

2. Проведение политического сыска должно существенно отличаться от расследований, проводимых по делам об общеуголовным преступлениям.

3. Хотя при проведении политического сыска и требуется получение судебной санкции на проведение мероприятий осуществляемых в отношении подозреваемого с использованием средств электронного наблюдения, тем не менее, законодательство позволяет проводить подобные мероприятия и без судебной санкции⁴⁹⁴ в тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностранных государств.

4. Все оперативные мероприятия, проводимые в интересах национальной безопасности, должны основательно контролироваться, так как они могут представлять опасность для гражданских прав американцев⁴⁹⁵.

С учетом рекомендаций комитетов Конгресса в 1976 году Генеральным Атторнеем Леви были подготовлены новые инструкции по ведению ФБР политического сыска и антитеррористической деятельности. Также Генеральный Атторней учел рекомендации Верховного Суда, высказанные при рассмотрении Верховным Судом в 1972 году дела Keith.

В качестве необходимого и достаточного основания начала расследования в инструкциях Генерального Атторнея Леви рассматривалось: “…получение достоверной информации о том, что какие-либо лица с помощью силы или с использованием противоправных методов хотят:

Свергнуть правительство США или правительство любого штата на территории США.

Способствовать вмешательству во внутренние дела США иностранного правительства или представителей иностранного правительства.

Реально ослабить США с целью оказания влияния на политические решения правительства США.

Лишить граждан США их прав, предоставленных Конституцией США или американскими законами”⁴⁹⁶.

Все расследования были разделены на три уровня:

– предварительное расследование;

– неполное расследование;

– полное расследование.

Предварительное расследование начиналось на основании заявлений или другой информации о том, что лицо или группа лиц вовлечены в деятельность, которая выражается или может выразиться в использовании силы или нарушение закона. Цель расследования – определить наличие оснований для проведения полного расследования. Информация, собираемая ФБР в ходе предварительного расследования должна соотноситься с одним из оснований начала расследования.

В ходе предварительного расследования территориальным подразделениям ФБР было предоставлено право по собственной инициативе осуществлять предварительное расследование в следующих рамках:

изучение учетов и картотек;

изучение документов и других письменных и печатных источников информации;

проведение за лицом или лицами физического наблюдения;

опрос граждан;

использование для сбора информации уже имеющегося агентурного аппарата (без приобретения новых агентов и без продвижения агентов к интересующему лицу или лицам).

Проведение неполного расследования санкционируется главами отделов ФБР в письменной форме. При проведении расследования может использоваться:

физическое наблюдение;

опрос граждан (в целях, отличных от целей предварительного расследования).

По указанию руководителя отдела могут использоваться различные технические средства, применения которых не нарушает закрепленных Конституцией прав американских граждан.

Для проведения предварительного и неполного расследования установлен предельный срок в 90 дней.

С санкции руководства ФБР срок расследования может быть продлен на дополнительные 90 дней.

Полное расследование проводится с санкции директора ФБР или его заместителей на основании проверенных фактов, дающих основания полагать, что лицо или группа лиц вовлечены или могут быть вовлечены в деятельность, которая связана с использованием силы, повлекла или может повлечь нарушения федерального законодательства в виде…(смотри основания начала расследований пп. 1-4).

При санкционировании руководством ФБР полного расследования должны учитываться следующие факторы:

– размер вероятного ущерба от указанных действий;

– вероятность совершения указанных действий;

– наличность угрозы со стороны лица или лиц;

– опасности для жизни и конституционных свобод американских граждан, которые могут возникнуть в результате полного расследования.

При проведении полного расследования допускалось использование следующих сил и средств:

– агентурный аппарат (с одобрения руководства ФБР и с получением санкции каждые 180 дней). Когда цель расследования – привлечение лица к уголовной ответственности, агентурный аппарат не должен использоваться для сбора информации.

– перлюстрация почтовой корреспонденции;

– электронное наблюдение ( в соответствии с титулом III Закона о контроле над преступностью от 1968 года)⁴⁹⁷

Прекращается полное расследование:

по распоряжению Генерального Атторнея или его заместителей;

по решению руководства ФБР.

Руководству ФБР в инструкциях было предписано периодически анализировать результаты полного расследования и, когда будет найдено, что стандарты для осуществления полного расследования более не соблюдаются и получение дальнейших результатов маловероятно – принимается решение о прекращении расследования.

О ходе всех, проводимых в ведомстве расследований ФБР должно периодически докладывать Генеральному Атторнею. Доклад осуществляется также не менее, чем за неделю до начала нового полного расследования⁴⁹⁸.

Для проведения расследований связанных с террористической деятельностью Генеральным Атторнеем Леви планировалось подготовить отдельные инструкции. Однако в ходе обсуждения этого вопроса в Комитете Чёрча в 1976 году было решено, что основные стандарты, в частности по применению средств электронного наблюдения, при проведении антитеррористических расследований должны быть те же самые, как и для расследований в интересах политического сыска. Поэтому Генеральному Атторнею было рекомендовано несколько изменить его инструкции по проведению ФБР политического сыска и в основания начала расследования добавить фразу “…5. Проводить террористическую деятельность” ⁴⁹⁹.

То есть, для проведения расследований по фактам совершенных террористических актов ФБР было рекомендовано использовать общекриминальные стандарты.

При проведении контрразведывательных расследований где в круг интересов ФБР попадают американские граждане, Комитетом Чёрча было рекомендовано проводить расследования раздельно в отношении граждан и неграждан США, применяя к первым стандарты расследований о внутренней безопасности⁵⁰⁰.