Read the book: «Европейское право»
© Бабкина Е. В., Лойша Д. Н., Михалева Т. Н., Родич М. В., Шишкарева Т. Г., 2015
© Оформление. Издательство «Четыре четверти», 2015
Список сокращений
ЕС Европейский союз
ЕОУС Европейское сообщество угля и стали
ЕОС Европейское оборонное сообщество
ЕПС Европейское политическое сообщество
ЭВС Экономический и валютный союз
ЕВС Единая валютная система
Евратом Европейское сообщество по атомной энергии
Европарламент Европейский парламент
Совет ЕС Совет Европейского союза
Комиссия Европейская комиссия
ЕЦБ Европейский центральный банк
ЕСЦБ Европейская система центральных банков
ЕАСТ Европейская ассоциация свободной торговли
Европол Европейская полицейская организация
Европейские сообщества ЕЭС (Европейское сообщество). ЕОУС (до 2002 г.) и Евратом
ПАСЕ Парламентская ассамблея Совета Европы
Суд ЕС Суд Европейского союза
Парижский договор, Договор о ЕОУС Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали. от 18 апреля 1951 г.
Римские договоры Договор об учреждении Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г. Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г
Договор о ЕЭС Договор об учреждении Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г.
Договор о Евратоме Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г
Договор о ЕОС Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества от 27 мая 1952 г
ЕЕА Единый европейский акт от 28 февраля 1986 г
Договор об учреждении ЕС, Маастрихтский договор Договор об учреждении Европейского союза от 7 февраля 1992 г.
Амстердамский договор Договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, договоры об учреждении европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты, от 2 октября 1997 г.
Ниццкий договор Договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, договоры об учреждении европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты, от 26 февраля 2001 г
Европейская конституция Договор, учреждающий Конституцию для Европы, от 29 октября 2004 г.
Договор о реформе, Лиссабонский договор Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13 декабря 2007 г.
Договор о ЕС, ДЕС Договор о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора
Договор о функционировании ЕС, ДФЕС Договор о функционировании Европейского союза в редакции Лиссабонского договора
Сообщество Европейское сообщество
ОВПБ общая внешняя политика и политика в области безопасности
ОЕПБО общая европейская политика в области безопасности и обороны
ОЕЭП общее европейское экономическое пространство
ООН Организация Объединенных Наций
ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития
ПСБП Пространство свободы, безопасности и правосудия
Глава 1. Развитие процесса европейской интеграции
1.1 Становление идеи европейского единства и предпосылки европейской интеграции
Понимание современных политических и экономических процессов в Европе, устройства, целей, принципов и механизмов функционирования ЕС невозможно без анализа идеи единения и интеграции европейских народов в историческом контексте.
На всех этапах своего развития «европейская идея» носила геополитический характер. Объединенная Европа в значительной степени виделась как средство защиты от крупного потенциального агрессора. Таковыми в исторической последовательности рассматривалась Османская империя, Российская империя, СССР, Германия, в отдельном аспекте и США. Неоднократно выдвигались идеи объединения европейцев и на религиозной (христианской) основе. Велики и гуманистические традиции европейского единства.
Можно выделить следующие этапы развития идей европейского единства:
– зарождение и становление идеи европейского единства (XIV–XIX bb.);
– трансформация идей европейского единства в панъевропейское движение (1918–1939 гг.);
– возрождение идей европейского единства в период Второй мировой войны и возникновение предпосылок европейской интеграции (1939–1946 гг.).
Представления о Европе как об особом мире, особой семье государственных образований начали формироваться в Раннем Средневековье и более укрепились в последующие периоды развития Реформации, Гуманизма и Просвещения, окончательно оформившись в Новое и Новейшее время. Как правило, с такими интеграционными идеями выступала, главным образом, духовная элита общества – философы, политики, писатели, нередко сами стоявшие у власти или приближенные к ней.
Два первых дошедших до нас трактата о необходимости создания единой европейской христианской республики были написаны в первой четверти XIV в. Автором одного являлся легист французского короля Пьер Дюбуа, другой принадлежал перу великого итальянского поэта Данте Алигьери. В начале 60-х гг. XV ст. итальянский гуманист Энеа Сильвио Пикколомини, он же папа Пий II, призвал паству к миру «в Европе – нашем отечестве, нашем собственном доме, у нашего святого очага»1.
В историческом плане объединенная Европа виделась как средство защиты от крупного агрессора, которым для европейских государств долгое время являлась Османская империя (Турция). Среди проектов объединения феодальной Европы большое значение имела деятельность короля Богемии Иржи Подебрада, который в своем трактате «Об организации мира и безопасности» призывал к объединению европейских государей для борьбы против турецкой опасности, чрезмерных притязаний и влияния папы2. К объединению усилий европейских монархов в борьбе с Османской империей и созданию для этих целей Федерации европейских государств в 1639 г. призывал в «Великом проекте» глава французского правительства при Генрихе VI Максимильян де Бетюн, известный в литературе как герцог Сюлли. В 1693 г. англичанин Уильям Пенн предлагал покончить с «мозаикой государств в Европе» и выдвинул идею создания единого европейского парламента.
Однако в условиях взаимных территориальных притязаний и междоусобиц европейских монархов превратить в жизнь интеграционные идеи того времени было невозможно. Любое межгосударственное объединение на этом историческом этапе могло быть только объединением монархов. Вместе с тем сама идея «божественности» власти монарха во многом исключала возможность создания на постоянной основе какого-либо политического объединения. Известно, что Жан-Жак Руссо, являясь, в принципе, сторонником европейской интеграции, крайне скептически оценивал возможности создания европейского союза в форме объединения монархий. Близкую идею высказывал и Эммануил Кант. В своих размышлениях «К вечному миру» (1795 г.) он писал о федерации европейских государств как средстве обеспечения мира, конечная цель которого, по мнению автора, состояла в утверждении сообществ, основанных на началах республиканской формы правления, федеративного устройства и верховенства права.
В начале XIX в. французский социалист-утопист граф Сен-Симон предложил свою концепцию политического союза европейских государств, которая предусматривала создание поста евромонарха, образование европейского правительства, армии. В 1849 г. Виктор Гюго призвал к объединению государств европейского континента, которое согласно его идее должно было привести в XX в. к созданию Соединенных Штатов Европы. В конце XIX в. план будущего политического европейского союза предложил один из крупнейших ученых-международников того времени И. К. Блюнчли. В статье «Организация европейского союза государств», опубликованной в 1878 г., И. К. Блюнчли предлагал учредить данный союз под управлением Федеративного совета и Сената, избираемого прямыми выборами.
Идеи европейского единения, выдвигаемые мыслителями и философами на протяжении столетий, долгое время не были по-настоящему востребованы. Только в XX в., после Первой мировой войны, когда стала ослабляться острота прежних противоречий между государствами, эти идеи вновь вышли на авансцену политической жизни.
В 1923 г. в Вене вышел манифест Р. Н. фон Куденхове-Калерги «Пан-Европа», где автор призывал к объединению Европы перед лицом угроз, подстерегающих ее: новой мировой войны, экономической гегемонии США, российской экспансии. Идеи Куденхове-Калерги сразу нашли отклик в кругах европейских интеллектуалов. В октябре 1926 г. в Вене состоялся Первый конгресс панъевропейского движения, в котором приняли участие 2000 представителей 24 народов Европы, а Рихард Куденхове-Калерги был избран международным президентом Панъевропейского союза3. Целью панъевропейского движения стало создание на территории Западной Европы «политического, экономического и военного альянса государств континента».
В 1927 г. почетным президентом Панъевропейского союза стал французский министр иностранных дел Аристид Бриан. На заседании Лиги Наций 5 сентября 1929 г. от имени французского правительства он поставил вопрос о создании европейского государственного образования в рамках Лиги Наций на принципах федеративного государства и невмешательства в суверенные права государств-участников. Однако высказанные А. Брианом предложения не получили поддержки в Лиге Наций. В 1930 г. был опубликован меморандум, в котором А. Бриан изложил свое видение единения европейских народов (план Бриана). План Бриана ставил перед лидерами стран Лиги Наций вопрос о создании сообщества, внутри которого предполагалось провести «постепенную либерализацию и методичное упрощение движения товаров, капиталов и лиц», тем самым создав в Европе «общий рынок». Модель экономической и политической интеграции, изложенная в плане Бриана, послужила в значительной степени прототипом общего рынка, к строительству которого приступили государства Европейских сообществ в 50-е гг. Однако в силу политических и экономических причин план Бриана, как и ранее предлагавшиеся варианты европейской интеграции, был отвергнут Лигой Наций.
Экономическая и политическая ситуация в 30-е гг. XX ст. в Европе не способствовала и в некоторой степени тормозила воплощение панъевропейских идей в жизнь. Новый импульс для своего развития идеи единения европейских народов получают во время Второй мировой войны (1939–1945 гг.) сначала на почве объединения и совместного сопротивления фашизму и агрессии Германии, затем при разработке планов будущего переустройства Европы.
В период Второй мировой войны «объединенная» Европа видится «Европой национальных государств», в которой сохраняется политическая разделенность государств. Массовой опорой и защитником идеи о необходимости послевоенной интеграции в Европе становится движение Сопротивления. По вопросу о будущем Европы после окончания Второй мировой войны в рядах Сопротивления сложилось устойчивое стремление установить «новый» порядок, основу которого должно составить ограничение суверенитета и, исходя из опыта Лиги Наций, заинтересованность в создании условий, в которых могла бы быть создана эффективная европейская федерация. Подобных взглядов придерживались многие руководители и рядовые участники Сопротивления в различных странах, особенно во Франции и Италии, выражая их в воззваниях, манифестах, а также в совместной декларации, которую подписали в Женеве в 1944 г. лидеры Сопротивления из разных государств Западной Европы. В противовес нацистским идеям покорения Европы родились проекты классика европейского федерализма итальянца Альтиеро Спинелли, которые в 1941 г. нашли свое выражение в манифесте группы европейских федералистов, известном как Манифест Вентотене и названном в честь острова, на котором его автор отбывал ссылку по приговору режима Муссолини.
После окончания Второй мировой войны интеграционный процесс в Европе приобретает более конкретные очертания. Этому способствуют, с одной стороны, возросшая популярность европейской идеи, а с другой – реальные проблемы Европы, которые дают импульс для политического объединения.
Важную роль в этом процессе сыграло и выступление У. Черчилля в Цюрихе 19 сентября 1946 г. с идеями обновления «европейской семьи». У. Черчилль поддержал призывы к союзу победителей и побежденных, в первую очередь к партнерству Франции и Германии, которые должны были на себя взять лидерство в новом союзе. Тогда же лидеры Сопротивления и европейские федералисты приняли программу действий, которая формулировала основные начала «объединения Европы на федеративных принципах»:
– обеспечение мира и безопасности в Европе;
– ликвидация границ стран Европы;
– оздоровление экономики европейских государств;
– ответ на объединение государств Восточной Европы, во главе которого стоял Советский Союз.
С установлением мира в ряде европейских стран появились многочисленные общества, объединения, союзы, которые стали вновь выступать с лозунгами скорейшей интеграции. В результате в Европе возникают международные организации различной направленности, в числе которых следует упомянуть прежде всего Совет Европы, созданный в 1948 г. и наделенный широкими полномочиями в гуманитарной сфере. В 1948 г. Брюссельским пактом Франция, Великобритания и страны БЕНИЛЮКС учреждают Западноевропейский союз, деятельность которого должна быть направлена преимущественно против угроз в ту пору германского реваншизма. Годом позже по инициативе США был выбран принципиально иной путь решения проблемы безопасности Западной Европы, суть которого заключалась не в изоляции Германии, а, напротив, в вовлечении ее в общее достаточно крупное объединение – Организацию Североатлантического договора (НАТО).
В то же время доктрина Трумэна, названная именем президента США Гарри С. Трумэна, провозглашает необходимость поддержки странам, избравшим демократический путь развития, и защиту их от агрессивных попыток воздействия и подчинения.
План Маршалла (Marshall plan) был выдвинут в 1947 г. государственным секретарем США генералом Дж. Маршаллом, который изложил американскую программу экономической помощи Европе в послевоенном восстановлении. В соответствии с американскими предложениями представители тогда 16 западноевропейских стран образовали Комитет по европейскому экономическому сотрудничеству, который затем был преобразован в Организацию европейского экономического сотрудничества, созданную в 1948 г. для управления Европейской программой восстановления совместно с Администрацией экономического сотрудничества США. Цель сотрудничества – реализация плана Маршалла и тесное взаимодействие в области экономики и валютной политики. Европейская программа восстановления состояла из помощи как в форме поставки товаров, так и в виде займов для финансирования проектов государственных капитальных вложений.
За период 1949–1952 гг. американские поставки в Европу составили 17 млрд долларов. Расходы США по оказанию помощи составляли 1 % ВВП государства. Страны – участницы Организации европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС) получали в виде товаров и услуг от 3 % до 4 % своего национального дохода в год, а также инвестиционных поставок до 10 %4. В тот период на первый план выходили три главные проблемы: восстановление разрушенного войной европейского хозяйства, организация системы безопасности и защита прав человека.
Проблемы восстановления экономики Европы с использованием американской помощи (плана Маршалла) была призвана решить Организация европейского экономического сотрудничества. Вопрос защиты прав человека в качестве своей основы взял на себя Совет Европы, образованный в 1948 г. Конгрессом Европы. Обеспечение безопасности возлагалось на созданный в 1949 г. с участием США блок НАТО.
Указанные процессы общеевропейского масштаба создали благоприятные условия для практического осуществления европейской идеи отдельными европейскими государствами.
В 1948 г. в Гааге (Нидерланды) был учрежден Таможенный союз БЕНИЛЮКС, куда вошли Бельгия, Нидерланды и Люксембург со штаб-квартирой в Брюсселе. Союз БЕНИЛЮКС был заключен на 50 лет с возможностью продления его на десятилетний период. В 1950 г. был образован Европейский платежный союз.
1.2 Основные этапы развития интеграционных процессов в Европе
В развитии интеграционных процессов прослеживается несколько этапов. Процесс создания, развития и превращения первых интеграционных образований в современный ЕС происходил путем, во-первых, передачи все большего числа функций управления на наднациональный уровень и, во-вторых, увеличения числа участников интеграции.
Все перемены такого рода находят свое отражение и закрепление прежде всего в учредительных договорах, т. е. в актах, содержащих правовую основу построения и функционирования Сообществ и ЕС. Соответственно и периодизация эволюции европейской интеграции тесно связана с выработкой и заключением учредительных договоров и их экономического содержания.
В развитии экономической интеграции в Европе и в становлении Европейского союза можно выделить следующие основные этапы:
1951–1957 гг. – подготовительный этап:
• подписание Договора об учреждении Европейского сообщества угля и стали (ЕОУС) – Парижский договор (1951 г., вступил в силу в 1952 г.);
• подписание Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) – Римские договоры (1957 г, вступили в силу в январе 1958 г.);
1958–1967 гг. – этап создания зоны свободной торговли:
• утверждение механизма общей сельскохозяйственной политики стран ЕЭС (1958 г.);
• подписание Договора об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ – Договор о слиянии (1965 г., вступил в силу в 1967 г.), возникновение названия Европейское сообщество5;
1968–1976 гг. – этап создания Таможенного союза:
• создание Таможенного союза, введение общего таможенного тарифа (1968 г.);
• Гаагская конференция (1969 г.) – принятие главами государств и правительств решения об усилении интеграции, о замене системы взносов собственными финансовыми средствами Европейских сообществ, расширении контрольных полномочий Европарламента, создании к 1980 г. Экономического и валютного союза (ЭВС), начале политического сотрудничества;
• подписание договора о расширении бюджетных полномочий Европейского парламента и создании Счетной палаты (1975 г);
• учреждение Европейского фонда регионального развития (1975 г.);
• подписание договора о формировании Европейского парламента путем прямых всеобщих выборов (1976 г.);
1977–1986 гг. – этап функционирования Таможенного союза:
• решение о создании Европейской валютной системы (ЕВС) и введении условной расчетной единицы экю (1978 г.);
• первые прямые выборы депутатов Европейского парламента (1979 г.);
• подписание Шенгенских соглашений;
• подписание Единого европейского акта, внесшего первые существенные изменения в учредительные договоры Европейских сообществ (1986 г., вступил в силу в 1987 г.);
1987–1992 гг. – этап создания общего рынка:
• одобрение Европейским советом «плана Делора» о реформе финансовой системы, общей сельскохозяйственной политики Европейских сообществ (1988 г.);
• подписание договора о создании Европейского банка реконструкции и развития (1990 г.);
• подписание Договора о создании Европейского союза – Маастрихтский договор (1992 г., вступил в силу 1993 г.);
1993–2001 гг. – этап создания экономического и валютного союза:
• принятие Европейским советом решения о создании с 1 января 1999 г. Валютного союза в составе 11 стран ЕС (1998 г.);
• создание Европейского центрального банка (1998 г.);
• начало реализации Валютного союза, введение евро (1999 г.);
• подписание Амстердамского договора (1997 г., вступил в силу в 1998 г.);
• подписание Ниццкого договора (2001 г.); с 2002 г. – этап функционирования экономического и валютного союза:
• введение в 12 странах6 ЕС единого платежного средства, заменяющего национальную валюту – евро (2002 г.);
• подписание Европейским советом Конституции ЕС (2004 г., в силу не вступила);
• подписание Лиссабонского договора, изменяющего Договор о ЕС и Договор об учреждении Европейского сообщества – Лиссабонский договор (2007 г., вступил в силу в ноябре 2009 г.).
Табл. 1 характеризует основные этапы территориального расширения Европейских сообществ и ЕС.
Таблица 1. Территориальное расширение
7 Присоединилась только Западная Германия. Территория бывшей ГДР и Западного Берлина вошли в состав ФРГЗ октября 1990 г
8 Включая заморские департаменты Гваделупа, Мартиника, Реюньон и Французская Гвиана, Алжир вышел из состава Франции (и ЕС) 5 июля 1962 г. Сен-Пьер и Микелон были заморским департаментом (и частью ЕС) с 1976 по 1983 г., Сен-Бартельми и Сен-Мартен, вышедшие из состава Гваделупы 22 февраля 2007 г… вернутся в состав ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора.
9 В 1973 г. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (Великобритания) присоединились к ЕС вместе с Нормандскими островами. Островом Мэн и Гибралтаром.
10 Фарерские острова решили не вступать в ЕС, а Гренландия вышла из ЕС в 1985 г.
Рис. 1 демонстрирует процесс образования и трансформации Европейских сообществ и создания современного ЕС.
Характеризуя территориальное расширение ЕС, следует отметить, что по состоянию на 1 ноября 2014 года 6 стран имеют статус кандидата: Албания, Исландия, Македония, Сербия, Турция и Черногория, при этом Албания и Македония еще не начали переговоров по присоединению. Босния и Герцеговина входит в официальную программу расширения7. Косово также входит в эту программу, но Европейская комиссия не относит его к независимым государствам, так как независимость страны от Сербии признана не всеми государствами – членами ЕС8.
Рис. 1
Три государства Западной Европы, которые предпочли не присоединяться к ЕС, частично участвуют в союзной экономике и следуют некоторым директивам: Лихтенштейн и Норвегия входят в общий рынок через Европейскую экономическую зону9, Швейцария имеет сходные отношения, заключив двусторонние договоры10. Карликовые государства Европы, Андорра, Ватикан, Монако и Сан-Марино, используют евро и поддерживают отношения с ЕС через различные договоры о кооперации11.
История возникновения и развития ЕС позволяет определить основные особенности интеграционного процесса:
• образование «ядра» из небольшого числа (6 стран), обладавших на начало 1950-х гг. близким и достаточно высоким уровнем социально-экономического развития;
• постепенное присоединение к образовавшемуся ядру новых государств, которых с 1 июля 2013 г. стало 28;
• осознание негативных последствий ограниченности национальных рынков сбыта для экономического и социального развития собственного государства, преимуществ международной кооперации;
• выравнивание уровня экономического развития;
• постоянное усложнение форм, методов и организационных структур межгосударственного регулирования экономической интеграции;
• поэтапное создание ЕС и последовательное формирование его нового системного качества.
1.3 Учреждение трех европейских сообществ – Европейского сообщества угля и стали, Европейского экономического сообщества, Европейского сообщества по атомной энергии
Первым шагом в сторону создания современного ЕС стало подписание в 1951 г. в Париже ФРГ; Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией, Италиией Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС, ECSC – European Coal and Steel Community). Парижский договор вступил в силу 23 июня 1952 г., после его ратификации государствами-участниками. Свою работу ЕОУС начало в августе 1952 г. в Люксембурге с установочным сроком на 50 лет.
Идея создания ЕОУС была сформулирована французским чиновником Жаном Моне и оглашена французским министром иностранных дел Робером Шуманом в Декларации от 9 мая 1950 г В стремлении создать общий франко-германский рынок стали и угля (сырья, используемого повсеместно в ключевых отраслях промышленности и энергетике данных стран) предлагалось объединить производство указанной продукции франко-германскими сталелитейными и угольными комбинатами под единым руководством (англ. High Authority of the European Coal and Steel Community) по модели, создающей организацию, открытую для участия в ней других европейских стран. Еще одной причиной создания ЕОУС было укрепление франко-германских экономических отношений и недопущение возможности военных действий между этими странами в будущем. План Моне – Шумана стал основой для создания ЕОУС.
Создание отраслевого интеграционного формирования ЕОУС предусматривало в первую очередь создание общего рынка угля и стали, модернизацию и повышение эффективности производства в угольной и металлургической отраслях, а также улучшение условий труда и решение проблем занятости в этих отраслях. По договору о создании ЕОУС государства-участники обязались поставить производство угля и стали под контроль международного верховного органа, решения которого становились для них обязательными; таможенные пошлины на товары, производимые угледобывающей и металлургической промышленностью шести стран, упразднялись в целях объединения экономических ресурсов участников ЕОУС. Вместе с тем данная организация имела далекоидущие планы – создание предпосылок для более тесного объединения европейских народов в целях содействия экономическому и социальному прогрессу, а также укрепления мира в Европе. Договор заложил институциональную основу европейской интеграции.
В рамках ЕОУС впервые в международной практике государства-участники делегировали часть своего суверенитета в обмен на представительство в органах ЕОУС, действовавших в их общих интересах. Договор о ЕОУС заложил институциональную основу европейской интеграции.
Высший руководящий орган ЕОУС формировался из представителей государств-участников и, действуя независимо от их правительств, получил полномочия принимать обязательные для исполнения решения. Члены руководящих органов назначались по рекомендациям правительств государств-членов и с их согласия, но действовали в личном качестве, не следуя инструкциям своих правительств, что и обеспечивало наднациональный элемент в деятельности руководящих органов ЕОУС.
Совет министров состоял из членов правительств соответствующих государств. Высший руководящий орган и Совет министров обладали компетенцией принимать все решения в рамках ЕОУС. Создание наряду с Высшим руководящим органом Совета министров обеспечивало необходимый баланс между национальными интересами и элементами наднациональности.
В компетенцию Суда входило разрешение споров между Высшим руководящим органом и правительствами государств – членов ЕОУС.
Ассамблея на первых порах была «декоративным» представительным органом, поскольку не имела законодательных полномочий и лишь давала свои заключения.
К концу 1954 г. практически все пошлины, квоты и другие барьеры внутри ЕОУС, относившиеся к торговле углем, коксом, сталью, чугуном и металлоломом, были отменены.
После подписания Договора о ЕОУС последовала попытка перенести его принципы на военную и общеполитическую сферы: Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества (Договор о ЕОС), подписанный в 1952 г., и проект Статута Европейского сообщества должны были объединить ЕОУС и ЕОС в единую политическую организацию. Однако эта попытка потерпела фиаско, поскольку учредительный договор Европейского оборонного сообщества отказался ратифицировать парламент страны, выступившей инициатором его подписания – Франции.
Неудачная попытка создания военно-политического блока не помешала, однако, усилиям стран будущего Европейского союза по развитию взаимной интеграции в других областях. Эти усилия было решено вновь сконцентрировать на экономической сфере. В ходе встречи министров иностранных дел государств – участников ЕОУС, был одобрен доклад бельгийского государственного деятеля П.-А. Спаака, посвященный проблемам экономического союза и союза в области использования ядерной энергии в мирных целях. Результатом этого обсуждения стало заключение «шестеркой» ЕОУС 25 марта 1957 г. Римских договоров, учредивших Европейское сообщество по атомной энергии, Евратом (European Atomic Energy Community) и Европейское экономическое сообщество12, ЕЭС (European Community). Римские договоры вступили в силу 1 января 1958 г. и являются бессрочными.
Основная цель создания ЕЭС и Евратома – способствовать экономическому росту и повышению жизненного уровня государств-участников, опирающимся на политический союз: объединение национальных экономик шести стран в единое экономическое пространство, создание общего рынка.
Евратом был призван обеспечить мирное использование ядерной энергии путем общих исследований, единых норм безопасности, снабжения потребителей ядерным топливом и рудой, а также контроля над потребителями. Евратом был создан в целях приоритетного развития атомной энергетики в рамках Сообщества, поэтому для данной отрасли в более короткие сроки был запущен механизм создания общего рынка, предусматривающий упразднение всех таможенных пошлин и сборов на импорт и экспорт продукции согласно ее специальному назначению. Государства-участники были обязаны применять атомную энергию в мирных целях, при этом страны гарантировали поставку необходимого сырья.
Договор о ЕЭС ставил своей целью создание Таможенного союза. Были также учреждены Европейский инвестиционный банк и Европейский социальный фонд, оказывающий влияние на координацию и помощь в экономическом развитии Сообщества.
Главные направления деятельности ЕЭС:
• устранение между государствами-участникам и таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер;
• введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к другим государствам;
• устранение ограничений, препятствующих свободному движению лиц, услуг и капиталов между государствами-участниками;
• ведение общей политики в области сельского хозяйства и общей политики в области транспорта; предотвращение нарушений правил конкуренции на общем рынке;
• согласование экономической политики государств-участников и устранение диспропорций в платежных балансах;
• сближение законодательств государств-участников в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка;
• создание Европейского социального фонда с целью улучшения возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их жизненного уровня;
• создание Европейского инвестиционного банка, призванного способствовать экономическому развитию ЕЭС путем привлечения новых ресурсов;
• сотрудничество с другими странами и территориями с целью роста торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию.
Римские договоры предполагали развитие ряда других направлений общей политики, таких как сельское хозяйство, транспорт, гармонизация законодательства, социальная политика, внешнеторговая политика. Некоторые статьи Римских договоров уполномочивали органы Евратома на создание дополнительных направлений общей политики, начиная с региональной политики и заканчивая политикой защиты потребителя.
1.4 Договор о слиянии и дальнейшее развитие региональной экономической интеграции
С момента вступления в силу Римских договоров существовали три различных Сообщества – ЕОУС, ЕЭС и Евратом, которые объединяли одни и те же государства, но функционировали автономно, каждое согласно своим учредительным документам, определявшим сферу деятельности, цели и методы, а также организационную структуру. Наряду с органами управления, действующими исключительно в рамках соответствующего сообщества, были созданы два общих для указанных организаций института – Парламентская ассамблея и Суд Европейских сообществ.
В 1965 г. в Брюсселе был подписан Договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию Европейских сообществ. Этот акт, именуемый обычно Договором о слиянии, объединил главные институты трех Сообществ в единую систему. Договор вступил в силу с 1 июля 1967 г. и с этого момента произошло объединение исполнительных органов трех Сообществ в единые институции. Вместо двух Комиссий (ЕЭС и Евратом) и Верховного органа ЕОУС создана Комиссия Европейских сообществ и точно таким же способом был учрежден Совет Европейских сообществ. В соответствии с Договором о слиянии произошло и объединение трех бюджетов в «общий бюджет Европейских сообществ». Однако финансовое слияние было неполным, поскольку ЕОУС сохранил свой операционный бюджет.
С вступлением в силу Договора о слиянии три Сообщества de facto стали представлять собой единую организацию, управляемую общими органами. Совет, Комиссия, Ассамблея (Парламент) и Суд Европейских сообществ руководствовались нормами Договора о ЕОУС – в вопросах, относящихся к сфере угля и стали, нормами Договора о Евратоме – в вопросах атомной энергетики, или чаще всего нормами Договора о ЕЭС по всем остальным вопросам. С этого момента можно говорить о том, что Европейское сообщество (Сообщество) получило право на свое самостоятельное существование.
Итак, к концу 60-х гг. XX в. процесс формирования основ интеграционного европейского общества был завершен. Перед странами-участницами встал вопрос о выборе дальнейших путей совместного развития и интеграции.
Теоретическая модель, разработанная западными экономистами, предусматривала четыре этапа европейской экономической интеграции (табл. 2).
Таблица 2. Этапы региональной экономической интеграции
Однако экономические и политические реалии внесли коррективы в эту схему. Первым этапом, как уже отмечалось, стало создание общего рынка угля и стали, т. е. интеграция в рамках двух секторов промышленности. Сразу за ним последовало формирование Таможенного союза (ЕЭС), внутри которого была создана и зона свободного движения товаров. Реализуя цели ЕЭС, его участники избрали вариант ступенчатого снижения общего уровня таможенных тарифов во взаимной торговле. Первое снижение на 10 % было осуществлено 1 января 1959 г Далее тарифы снижались почти ежегодно, и параллельно сокращался разрыв между усредненными и национальными уровнями тарифов. В итоге с 1 июля 1968 г. внутренняя торговля в Сообществе становится беспошлинной, а на его внешних границах вводится Общий внешний таможенный тариф, ознаменовавший окончание срока создания Таможенного союза.
На рубеже 1960-1970-х гг. начался третий раунд переговоров о вступлении в Европейские сообщества Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии, который завершился подписанием четырех двусторонних договоров. Норвегия так и не вошла в Сообщества, так как национальный референдум незначительным большинством отверг подписанный правительством договор, а остальные три страны стали членами Сообществ. С 1 января 1973 г. «шестерка» превратилась в «девятку».
В это же время была предпринята первая попытка перехода государств – членов Европейских сообществ на еще более высокую, чем общий рынок, ступень экономической интеграции – «экономический и валютный союз». Создать экономический и валютный союз к 1980 г., как планировалось в тот период, государствам-членам не удалось, не в последнюю очередь ввиду мирового энергетического и валютно-экономического кризиса 1970-х гг. Однако именно в 1970-е гг. формируется Европейская валютная система (ЕВС). Ее главным инструментом становится Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), созданный в 1975 г. Основными элементами ЕВС стали механизм поддержания стабильных обменных курсов национальных валют государств – членов Сообщества и общая «корзинная валюта» – ЭКЮ (англ. European Currency Unit – Европейская валютная единица)13.
В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в Европейский парламент. В 1984 г. была начата реформа общей сельскохозяйственной политики и принята Первая рамочная программа научно-технического развития на 1984–1987 гг., положившая начало координации действий к сотрудничеству государств-членов в этой области.
На период 1970-х гг. также приходится освоение государствами – членами Европейских сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамки экономической сферы жизни. Ими стали общая европейская внешняя политика и сотрудничество в правоохранительной сфере.
Первая была призвана добиться того, чтобы государства – члены Сообществ выступали единым блоком на международной арене и за счет этого обеспечили себе большее влияние в международных делах, в том числе в вопросах поддержания мира и безопасности на планете в целом.
Сотрудничество в правоохранительной сфере и соответствующие интеграционные мероприятия стали неизбежными по мере создания единого экономического пространства (общего рынка), которое делает государственные границы все более прозрачными не только для законопослушных лиц (предпринимателей, наемных работников и др.), но и для транснациональной преступности.
Вышеупомянутые новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не имевших изначально нормативно-правового регулирования. Для разработки европейской внешней политики в 1970 г. государства-члены образовали Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Этот координационный механизм функционировал на основе совместных политических деклараций, одобренных на уровне глав государств/правительств или министров иностранных дел государств-членов. ЕПС получило правовую основу только в 1986 г. при подписании Единого европейского акта (см. ниже), специальный раздел которого был посвящен сотрудничеству государств-членов в области внешней политики. Сходным образом правоохранительное сотрудничество государств-членов осуществлялось ими через совместные рабочие группы в составе руководителей или сотрудников национальных министерств внутренних дел и иных компетентных ведомств. Это сотрудничество было юридически признано в качестве самостоятельного направления интеграции лишь в 1992 г при подписании Договора об учреждении ЕС.
1.5 Единый европейский акт и начало политического сотрудничества
Пройдя длительный путь реформ, Сообщество в середине 80-х гг. вступило в новый этап развития – завершение формирования Единого внутреннего рынка. Для успешного решения этой задачи Комиссия подготовила подробную программу практических действий, опубликованную в Белой книге14 (1985 г.), которая содержала около 300 мероприятий, охватывавших все направления экономической политики с указанием сроков их выполнения. Правовой базой программы стал Единый европейский акт, подписанный государствами-членами в феврале 1986 г. и вступивший в силу с 1 июля 1987 г. 30 лет, прошедшие после подписания Римских договоров, повлекли необходимость пересмотра существующих позиций в условиях развития европейской интеграции. После затяжных переговоров, которые были инициированы Жаком Делором, руководители государств и правительств пришли к соглашению по целому пакету важных реформ.
По своему характеру Единый европейский акт 1986 г. представлял собой, главным образом, набор поправок в договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евратома. В этом он сходен с «бюджетными договорами» начала 1970-х гг. и будущими ревизионными договорами ЕС в целом (Амстердамский (1997 г.), Ниццкий (2001 г.) и, наконец, Лиссабонский (2007 г.) договоры).
Поправки Единого европейского акта содержались в его центральном и наиболее объемном разделе II «Положения об изменении договоров, учреждающих Европейские сообщества». Раздел III Акта юридически зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов, сложившийся еще в 1970-е гг., «Положения о европейском сотрудничестве в сфере внешней политики».
Поправки Единого европейского акта предусматривали:
• во-первых, завершение создания единого экономического пространства в рамках ЕЭС, «внутреннего рынка» Сообщества;
• во-вторых, реформу институционального механизма Европейских сообществ.
Для создания единого экономического пространства предполагалось выполнение следующих задач:
• завершение образования внутреннего рынка путем улучшения координации в рамках структурных фондов, уменьшения различий между регионами Европейского сообщества, проведения комплекса мероприятий, которые позволили бы подготовиться к образованию общего внутреннего рынка: внутренний рынок должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов;
• укрепление европейского политического сотрудничества путем совместного планирования и осуществления внешней политики, взаимного обмена информацией и взаимных консультаций по вопросам внешней политики, а также согласованности внешней политики государств-участников и совместного анализа экономических и политических аспектов политики безопасности.
Реформа институционной структуры Европейского сообщества включала следующие основные элементы:
• повышение эффективности институционального механизма за счет частичной отмены права вето представителей государств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне;
• демократизацию институционального механизма за счет расширения полномочий Европейского парламента в законотворческой и иных сферах;
• введение пятого института – Счетной палаты.
На основе Единого европейского акта осуществлен ряд реформ, в частности на основе постановления Совета Европейских сообществ в 1988 г. образован Суд первой инстанции, что значительно преобразовало судебную систему Европейских сообществ.
Единый европейский акт стал последним, завершающим шагом на пути к Договору об учреждении ЕС, благодаря которому наряду с экономическим союзом сейчас существует и политический союз государств Европы.
1.6 Маастрихтский договор и образование Европейского союза
27 февраля 1992 г. страны – члены Европейских сообществ (Бельгия, Дания, Германия, Греция, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Великобритания) заключили в Маастрихте (Нидерланды) Договор об учреждении ЕС – Маастрихтский договор, который вступил в силу в ноябре 1993 г. Задержка с ратификацией была вызвана отрицательными результатами референдума в Дании, что привело к проведению повторного опроса, давшего положительные результаты. Кроме того, в ряде государств-участников в связи с подписанием Маахстрихтского договора потребовалось внести серьезные изменения в тексты национальных основанных законов (например, конституции Франции, ФРГ).
Стоит особо подчеркнуть, что Маастрихтский договор не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г., а также Единый европейский акт 1986 г. Формально он создает новую структуру – Европейский союз – и одновременно вносит изменения и дополнения в учредительные договоры. Однако все четыре договора сохраняют силу. Более того, Европейский союз не обладает международной правосубъектностью и действует лишь опосредовано, через Европейские сообщества и государства – члены ЕС. По сути, ЕС являлся определенной моделью межгосударственной региональной интеграции, реализуемой государствами – участниками Европейских сообществ. В литературе структура функционирования ЕС, утвержденная Маастрихтским договором, получила наименование системы трех «опор».
Суть этой структуры заключается в следующем: организация Европейский союз создается не как единая конструкция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т. д.), а как сумма трех автономных правопорядков – трех «опор».
Данные «опоры» географически охватывают одни и те же страны (государства – члены ЕС), управляются одними и теми же руководящими органами, но функционируют по разным правилам с большим (первая «опора») или меньшим (вторая и третья «опоры») ограничением государственного суверенитета15 (рис. 2).
Рис. 2. Храмовая структура ЕС
20 Прекратило существование в 2002 г.
21 Формулировка Маастрихтского договора.
22 Формулировка Амстердамского договора.
Первая «опора» ЕС – это Европейские сообщества, продолжившие функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е гг. Маастрихтский договор 1992 г. вслед за Единым европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержание. Если оставить за скобками ЕОУС (до 2002 г.) и Евратом, роль которых в интеграционном процессе достаточно ограничена, то первая «опора» может быть сведена в основном к одной организации – Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС.
С вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм «Европейское сообщество – Европейский союз» (оба в русскоязычной литературе могут обозначаться аббревиатурой ЕС16). До вступления в силу Лиссабонского договора институты ЕС осуществляли большую часть своих полномочий именно в рамках Европейского сообщества на основании положений Договора, учреждающего Европейское сообщество 1957 г.
Такая же ситуация с международными соглашениями ЕС, которые в большинстве своем подписаны от лица Европейского сообщества или, реже, Евратома и ЕОУС, являвшихся формально самостоятельными субъектами международного права. Именно Европейское сообщество, а не ЕС, выступало официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда других международных организаций.
К ведению институтов ЕС на основании Маастрихтского договора 1992 г. относились две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е гг.:
– общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) – вторая «опора»;
– сотрудничество в области юстиции и внутренних дел – третья «опора».
Наряду с созданием структуры «трех опор» Маастрихтский договор предусматривал:
– создание Экономического и валютного союза;
– формирование общей социальной политики и расширение сотрудничества в социальной сфере (здравоохранение, защита прав потребителей, политики в области занятости населения), а также в сфере культуры и образования;
– введение европейского гражданства и предоставление гражданам государств-членов права избирать и быть избранными как в местные органы власти, так и в Европарламент;
– закрепление основных принципов права ЕС и незыблемости правовых достижений Сообществ, которые образуют правовое достояние – aquis communautaire;
– демократизация процесса принятия решений в Союзе и расширение полномочий Европарламента. Провозглашая одной из своих важнейших задач завершение строительства экономического и валютного союза, Маастрихтский договор предусматривает сроки введения единой валютной системы (ЕВС) и создания соотвествующей институциональной структуры.
Детальное правовое регулирование этих вопросов содержится в протоколах, прилагаемых к Маастрихтскому договору. Новая валютная структура и ее руководящие органы определяются в Протоколе об уставе Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и Европейском центральном банке (ЕЦБ). Датой завершения строительства валютного союза и введения в обращение единой валютной единицы на просторах Сообществ определили 1 января 1999 г. Несмотря на возникшие сложности в ходе реализации этой задачи, с 1 января 1999 г. новая валюта была введена в безналичное обращение, а с 1 января 2002 г. – в наличное обращение (в 12 из 15 государств – членов ЕС)17.
Маастрихтский договор оставил ряд нерешенных вопросов, в частности о природе Евросоюза, порядке расширения Евросоюза и принятия новых членов, о реформировании институтов и системы его функционирования. Противоречивость его положений прослеживается в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также в области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Различия касаются таких важных моментов, как источники права, применяемого в рамках системы трех «опор», субъекты права, порядок принятия и исполнения решений. Результатом явилась диверсификация правового режима установлений права ЕС не только по вертикали, но и по горизонтали. Отсюда вытекают различия в содержании понятий «права ЕС» и «права Европейских сообществ». С течением времени и внесением изменений в учредительные договоры эти различия и противоречия были несколько сглажены18.
1.7 Амстердамский договор и эволюция Европейского союза
Трудности, возникающие при применении Маастрихтского договора, и территориальное расширение ЕС19 обусловили процесс разработки и внесения изменений в учредительные документы ЕС. Для этой цели в 1996 г. была созвана межправительственная конференция, которой было поручено разработать и предложить к подписанию текст нового учредительного акта, призванного способствовать совершенствованию структуры и функционирования ЕС, а равно решить те спорные проблемы, которые не удалось полностью урегулировать при подготовке Маастрихтского договора.
Новый договор был подписан в Амстердаме 2 октября 1997 г и вступил в силу с 1 мая 1999 г. после ратификации его всеми государствами-участниками. Амстердамский договор существенно дополняет и развивает положения Маастрихтского договора, в частности расширяет сферу деятельности ЕС в области гражданских прав и занятости, социальной политики, охраны окружающей среды.
Амстердамский договор предусматривает следующие новые положения:
а) осуществление в течение пятилетнего периода мер, обеспечивающих свободное передвижение граждан государств-членов в рамках ЕС;
б) обязательство государств-членов соблюдать принципы демократии, прав человека и приоритета законности;
в) активизацию социальной политики ЕС, защиту интересов потребителей;
г) формирование общей политики безопасности и обороны, чему должна способствовать интеграция ЕС и Западноевропейского союза;
д) расширение межправительственного сотрудничества в области борьбы с преступностью, терроризмом, торговлей людьми, наркобизнесом, коррупцией и контрабандой, расизмом и ксенофобией;
е) повышение роли Европарламента в принятии решений и формировании законодательства ЕС.
Центральное место среди положений Амстердамского договора занимают положения, направленные на создание пространства свободы, демократии и законности. Развитию демократических начал должны служить открытость и прозрачность принимаемых институтами и органами ЕС решений. Достижению этой цели призваны способствовать:
– изменения касательно порядка принятия нормативно-правовых актов ЕС:
1) уточняются и получают распространение две основные процедуры принятия решений, предусматривающие активное участие Европарламента в законодательном процессе – процедура сотрудничества (решение принимается Советом ЕС по инициативе Комиссии после обсуждения с Европарламентом) и процедура совместного принятия решений (решение принимается Советом ЕС совместно с Европарламентом);
2) расширяется перечень вопросов, по которым решения в Совете ЕС принимаются квалифицированным большинством;
– положения о возможности наложения санкций на государство – участника ЕС, допускающее серьезное неоднократное нарушение основополагающих начал построения и функционирования ЕС: Совет ЕС может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя некоторых прав, вытекающих из учредительных договоров;
– положения о коммунитаризации Шенгенских соглашений, т. е. интеграции в систему права Сообществ;
– уточнения принципов субсидиарности и пропорциональности.
Амстердамский договор вносит ряд изменений и уточнений в механизм осуществления совместной внешней политики и политики безопасности, детализирует порядок определения общих внешнеполитических принципов ориентации и выработки общей позиции принятия совместных решений и их реализации. Несколько расширяется участие Комиссии в осуществлении конкретных внешнеполитических решений. Предусматривается некоторая корректировка правового статуса аппарата, разрабатывающего и обеспечивающего исполнение решений во внешнеполитической сфере, в частности изменяются функции и полномочия Генерального секретаря Совета. Создается Политический комитет, объединяющий руководителей политических департаментов министерств и ведомств иностранных дел государств-участников. Наконец, учреждается пост Верховного представителя ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. И хотя Амстердамский договор не содержит детальной регламентации его полномочий, на практике Верховный представитель принимал активное участие в подготовке, формулировании и исполнении решений в области общей внешней политики и политики безопасности.
Таким образом, Амстердамский договор содержит принципиально важные положения, направленные на углубление и расширение сотрудничества государств-участников в рамках Европейских сообществ и Европейского союза. Вместе с тем в Амстердамском договоре не находится места институциональной реформе, необходимой в связи с грядущим расширением ЕС. В ходе работы над Амстердамским договором выявились серьезные разногласия между государствами-членами по вопросу реформирования институтов ЕС. Для их преодоления было решено созвать новую межправительственную конференцию, которой поручалось до вступления в ЕС новых членов20 подготовить договор, изменяющий действовавшую институциональную структуру.
1.8 Ниццкий договор и расширение Европейского союза
Завершающим аккордом в подготовке к расширению ЕС стал Ниццкий договор, изменивший Договор об учреждении ЕС, Договоры, учреждающие Европейские сообщества и некоторые относящиеся к ним акты. Подписанный в Ницце (Франция) 26 февраля 2001 г. Договор вступил в силу 1 мая 2003 г. Продолжительность ратификационного процесса была связана с трудностями, возникшими, в частности, в Ирландии.
Главная цель Ниццкого договора – подготовить ЕС к приему новых государств-участников и нивелировать возможные связанные риски для ЕС в целом и его участников в частности. Указанная цель достигалась посредством:
– уточнения процедур наложения санкций на государства-члены, не соблюдающие фундаментальные ценности и принципы, закрепленные в Договоре о ЕС;
– реформирования в определенной степени институциональной структуры ЕС (изменяется численный состав и полномочия Европарламента, вносятся изменения в процедуру голосования, фиксируется число взвешенных голосов и т. д.).
Опыт развития событий в ЕС после подписания Ниццкого договора подтверждает, что тревоги, связанные с расширением ЕС, небезосновательны. Интеграционные объединения в ходе своего развития неоднократно сталкивались с серьезными противоречиями и кризисными явлениями, но их удавалось преодолевать и находить определенный компромисс. Почти удвоение численного состава ЕС в мае 2004 г. потребовало новых механизмов в достижении согласия и эффективности осуществления функций ЕС.
1.9 Проект Европейской конституции и Лиссабонский договор
В декабре 2001 г. на сессии Европейского совета было принято решение о созыве Конвента о будущем Европы, которому предстояло подготовить проект Конституции ЕС. 29 октября 2004 г. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был подписан руководителями всех государств – членов ЕС.
Этот документ содержал в себе решение множества проблем, которые сдерживали демократическое и эффективное развитие ЕС как интеграционной организации, объединяющей территорию почти всей Западной и значительной части Восточной Европы21.
Главные нововведения проекта Европейской конституции предусматривали:
• упрощение внутреннего устройства ЕС за счет ликвидации структуры трех «опор»;
• кодификацию всех учредительных документов и дополняющих и/или изменяющих их актов в единый конституционный договор ЕС;
• признание Хартии ЕС об основных правах в качестве составной части конституционного договора и соответственно высшей юридической силы ее норм в правовой системе ЕС;
• закрепление впервые в истории ЕС системы «демократических» принципов его функционирования (принципы демократического равенства, представительной демократии и др.);
• модернизацию внешнеполитической (включая вопросы обороны и безопасности), правоохранительной и ряда других сфер компетенции ЕС;
• более четкое разграничение предметов ведения и полномочий между ЕС и государствами-членами за счет признания и определения разных «категорий компетенции» ЕС (исключительная, совместная и др.) при сохранении остаточной компетенции за государствами-членами;
• широкомасштабную институциональную реформу, способствующую дальнейшей демократизации ЕС, ускорению и большей прозрачности процедур принятия решений на европейском уровне;
• наделение парламентов государств-членов дополнительными рычагами воздействия на правотворческий процесс ЕС.
Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был ратифицирован восемнадцатью государствами-членами, включая Германию, не ратифицирован двумя (Францией и Нидерландами), а еще семь государств-членов не определили свою позицию (не проводили ратификационных процедур). Поскольку для вступления в силу проекта Европейской конституции требовалась ее ратификация со стороны всех государств-членов, а ратификацию провели только 2/3 из них, ввести документ в действие оказалось невозможным.
После двухгодичного «периода обсуждения» из этой ситуации был найден следующий выход: основные положения конституционной реформы будут реализованы в жизнь, но не в форме Европейской конституции, а с помощью поправок в действовавшие учредительные документы ЕС. Решение провести конституционную реформу в виде модернизации учредительных документов ЕС было принято в июне 2007 г. на встрече в верхах руководителей государств – членов ЕС22. Межправительственная конференция завершила свою работу в октябре 2007 г., когда на встрече в верхах в Лиссабоне 17–18 октября 2007 г. проект «Договора о реформе» ЕС был одобрен руководителями всех его государств-членов. Следующие два месяца были посвящены технической и языковой корректуре документа на базе его оригинальной (франкоязычной) редакции. Эту работу вновь проводили правовые эксперты юридической службы Совета Европейского союза. 13 декабря 2007 г. документ был официально подписан на всех двадцати трех официальных языках ЕС, которые имеют одинаковую силу23.
Его полное название «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества»; краткое – «Лиссабонский договор». Неофициально (в правовой литературе и средствах массовой информации) он часто именуется «Договор о реформе» (англ. Reform Treaty; фр. traite modificatif).
Лиссабонский договор 2007 г. представляет собой трансформацию, хотя и не в полном виде текста официально подписанного, но не вступившего в силу проекта Европейской конституции 2004 г., в учредительные документы Европейского союза текст Договора вносит изменения в три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского сообщества (Римский договор 1957 г.), Маастрихтский договор 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.
Комплекс учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора:
• представляет собой совокупность актов, обладающих высшей юридической силой в иерархии сложившейся в Европейском союзе особой правовой системы;
• определяет основы общественного строя и экономических отношений внутри Союза и с третьими странами, вторгается в вопросы экономического планирования, налогообложения и денежного обращения;
• провозглашает и гарантирует основные права и свободы граждан Союза;
• определяет компетенцию Союза и составляющих его государств-членов;
• определяет распределение и взаимодействие полномочий союзных органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти;
• официально закрепляет ценности, институты и основополагающие принципы конституционного строя, основы надгосударственного правового регулирования общественных отношений на территории ЕС, стремится усиливать господство права, борьбу с преступностью и защиту границ и интересов Союза от посягательств извне.
Вместе с тем некоторые положения проекта Европейской конституции 2004 г., которые вызвали наибольшие опасения или критику со стороны некоторых государств-членов и политических сил, не были включены в Договор о реформе:
• термин «конституция», который ассоциируется с суверенным государством;
• термины «европейский закон» и «европейский рамочный закон», которые планировалось ввести для обозначения законодательных актов Европарламента и Совета ЕС (Лиссабонский договор сохранил традиционные названия форм вторичного европейского права – «регламент» и «директива»);
• принцип примата (верховенства) права ЕС над правом государств-членов, содержавшийся непосредственно в проекте Европейской конституции, перенесен в одну из деклараций Межправительственной конференции 2007 г., которая сама по себе не имеет юридически обязательной силы (указанный принцип, тем не менее останется в действии на основании сложившегося ранее прецедентного права Суда Европейских сообществ).
Кроме того, в Договоре о реформе:
• восстановлено право вето государств-членов в отношении отдельных вопросов;
• отсрочено введение некоторых институциональных преобразований, например принципа двойного большинства при принятии решений в межправительственных институтах ЕС (поддержка большинства государств-членов, представляющих большинство населения Союза);
• из списка целей Союза была исключена свободная конкуренция (принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией, тем не менее останется одной из первооснов экономической системы ЕС на основании других статей его учредительных документов);
• предусмотрены дополнительные изъятия для Великобритании, Ирландии и Польши, оформленные специальными протоколами.
Процесс ратификации и вступления в силу Лиссабонского договора планировалось завершить к 2009 г., однако в связи со сложностями, возникшими при ратификации документа, процесс затянулся до октября 2009 г. Во избежание дополнительных осложнений ратификационного процесса почти во всех государствах-членах его решено было проводить парламентским путем. Единственным исключением стала Ирландия, где проведение референдума по ратификации Лиссабонского договора было обязательным в силу требований ее национального права.
Первым государством-членом, ратифицировавшим Лиссабонский договор всего через несколько дней после его подписания, стала Венгрия. Осложнения с ратификацией возникли в таких странах, как Ирландия и Чешская Республика, где для одобрения необходима поддержка 3/5 Парламента, а в случае с Ирландией еще и поддержка населением страны в форме референдума.
В Ирландии состоялось несколько референдумов по вопросу ратификации Договора о реформе. По итогам первого документ поддержан не был («против» проголосовали 53,4 % избирателей, принявших участие в референдуме, «за» – 46,6 %). Всего из 3 миллионов ирландцев, обладающих правом голоса, в референдуме участвовали 1 млн 620 тыс. человек (53,1 %). 11 декабря было подписано соглашение, согласно которому Ирландия проведет повторный референдум до ноября 2009 г. На повторном референдуме 2 октября 2009 г. большинство ирландцев проголосовали за одобрение Лиссабонского договора о реформировании деятельности ЕС.
В Чехии ратификация Лиссабонского договора сопровождалась документом на соответствие Конституции. 25 ноября 2008 г Конституционный суд Чехии постановил, что Лиссабонский договор не противоречит чешской Конституции. В феврале 2009 г прошло голосование в чешском парламенте, и большинство депутатов (125 при необходимых 120 из 200) высказалось за ратификацию договора. Однако подписание документа было отложено до окончания рассмотрения нового иска со стороны сенаторов-евроскептиков в сентябре 2009 г. Одним из ключевых вопросов ратификации Лиссабонского договора в Чехии были опасения возможных имущественных притязаний со стороны депортированных судецких немцев. В результате переговоров на проходящем в октябре 2009 г саммите ЕС государства-участники согласились с требованиями Чехии предоставить стране возможность не исполнять идущую в связке с договором Хартию о фундаментальных правах. 3 ноября 2009 г. Конституционный суд Чехии признал отсутствие в Лиссабонском договоре противоречия Конституции Чехии, после чего президент Чехии подписал Договор.
На следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств – членов ЕС на встрече в верхах 14 декабря 2007 г. в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Европейского союза, но уже в долгосрочной перспективе – в расчете на 2020–2030 гг Мандат группы включает в себя более десяти стратегических сфер, проблем и задач европейской интеграции, а именно:
• усиление и модернизацию европейской модели, которая сочетает экономический успех и социальную солидарность;
• повышение конкурентоспособности ЕС;
• господство права;
• устойчивое развитие ЕС в целом;
• стабильность на мировой арене и борьбу с глобальной нестабильностью;
• миграцию;
• энергию;
• защиту климата;
• международную преступность и терроризм.
Таким образом, непосредственным результатом вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. служит рождение фактически «нового» Европейского союза. Последний будет отличаться от своего предшественника менее сложным устройством, большей эффективностью в принятии решений и более демократическим и прозрачным способом функционирования.
Глава 2. Институциональная структура Европейского союза
2.1 Общая характеристика институциональной структуры Европейского союза
Европейский союз имеет достаточно сложную институциональную систему. В соответствии со ст. 13 Договора о ЕС институциональный механизм ЕС призван приводить в жизнь ценности ЕС, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий.
Институциональная структура ЕС складывалась постепенно. Формирование институтов ЕС связано с образованием Европейских сообществ (ЕОУС, Евратома и ЕЭС). Как отмечалось в главе 1, в соответствии со ст. 7 Договора об ЕОУС учреждались особый Совет министров, Общее собрание, Высший руководящий орган и Суд. Центральная роль в ЕОУС была отведена наднациональному по своей сути институту в лице Высшего руководящего органа. Согласно Римским договорам 1957 г. в рамках ЕЭС и Евратома функционировали Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд. Главным институтом, наделенным правом принятия решений, являлся Совет. Постепенно были объединены аналогичные по компетенции органы Сообществ. С 1962 г. Ассамблея стала называть себя Европейским парламентом, что было закреплено на уровне учредительных документов Сообществ в 1965 г. С вступлением в силу Единого европейского акта статус института получила Счетная палата, были определены принципы функционирования Европейского совета. Маастрихтский договор закрепил единую институциональную структуру Сообществ и ЕС. Амстердамский договор расширил полномочия Европарламента в сфере нормотворчества. С вступлением в силу Ниццкого договора 2001 г. существенному реформированию подверглась судебная система ЕС. Дальнейшее реформирование институциональной структуры ЕС предусматривает Лиссабонский договор.
Институциональная структура ЕС строится на следующих основополагающих принципах:
– приоритетности норм европейского права, посредством которого приводятся в жизнь ценности ЕС, осуществляются его цели, соблюдаются интересы ЕС, государств-членов и граждан ЕС;
– единства и целостности;
– обеспечения баланса между институтами и органами еженационального (межгосударственного) и наднационального характера;
– соблюдения принципа пропорциональности и субсидиарности.
Следует отметить, что в русскоязычной литературе по европейскому праву принято выделять институты и органы ЕС. Поскольку официального перевода учредительных документов ЕС на русский язык не существует, при использовании терминов наблюдаются некоторые разночтения. В настоящем пособии используются термины, применяемые в английской версии Лиссабонского договора: institution (институт), body (орган), office (учреждение), agency (агентство).
В соответствии с Лиссабонским договором в ЕС действует трехуровневая система руководящих и иных инстанций (рис. 3).
Рис. 3. Трехуровневая система руководящих и иных инстанций
Высший уровень занимают институты ЕС – ядро всего механизма управления ЕС (единый институциональный механизм). Согласно ст. 13 Договора о ЕС институциональный механизм ЕС включает семь институтов:
• Европейский парламент;
• Европейский совет;
• Совет (Совет ЕС)24;
• Европейскую комиссию (Комиссию);
• Суд ЕС;
• Европейский центральный банк (ЕЦБ);
• Счетную палату (именуется также Европейской счетной палатой. В англоязычных источниках название Счетной палаты звучит как Суд аудиторов).
Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС закрепляются в Договоре о ЕС (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании ЕС (глава 1 «Институты» раздела I «Институциональные положения» части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.
На основании указанных положений учредительных документов ЕС каждый институт, являясь коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые «внутренний регламент», или «процессуальный регламент» (у Суда ЕС).
Кроме того, протоколы к учредительным документам устанавливают четкие правила функционирования судебной системы ЕС («Протокол о Статуте Суда ЕС») и Европейского центрального банка вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов («Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»). На уровне текущего законодательства (вторичного права)
ЕС существуют также другие документы, определяющие статус институтов ЕС или их членов (например, «Статут депутатов Европейского парламента», принятый 28 сентября 2005 г.).
Характеризуя структуру институтов ЕС, следует отметить, что она основана не на традиционном разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную. В основе выделения уровней власти в ЕС – объем полномочий институтов ЕС. Эквивалент принципу разделения властей составляет институциональное равновесие, которое достигается посредством некоторых процедур невмешательства одних институтов в компетенцию других институтов ЕС, а также взаимодействия институтов ЕС в случае пересечения компетенций. Каждому институту отведена собственная роль в институциональной системе ЕС:
– общие направления и приоритеты развития ЕС определяются Европейским советом, в состав которого входят национальные и общеевропейские лидеры;
– нормотворческие полномочия возложены в ЕС на (i) Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС и представляющий непосредственно их интересы;
– на Суд возлагается задача следить за сохранением институционального баланса путем выявления нарушений и применения наказаний за допущенные нарушения;
– Счетная палата осуществляет внешний финансовый контроль, т. е. в проверке правомерности и соблюдения порядка в отношении доходов и расходов, а также в проверке эффективности исполнения бюджета ЕС;
– Европейский центральный банк отвечает за проведение Европейской монетарной политики.
Соблюдение институционального равновесия предполагает исполнение каждым институтом ЕС тех задач, которые на него возложены Договорами, с учетом полномочий других институтов.
Инстанции ЕС, не получившие статус института ЕС, именуются его органами. Количество органов не является фиксированным: они могут создаваться как в соответствии с учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов ЕС.
Органами ЕС, в частности, являются:
• Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 ст. 13 Договора о ЕС; глава 2 «Консультативные органы ЕС» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (ст. 160 Договора о функционировании ЕС);
• Европейский омбудсмен (независимый орган, расследующий случаи нарушения порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС, кроме Суда ЕС при осуществлении им своих юрисдикционных функций (ст. 228 Договора о функционировании ЕС);
• Европейский контролер по защите данных – особый «информационный омбудсмен» ЕС, учрежденный в 2000 г. Европарламентом и Советом ЕС для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;
• Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушений, посягающих на финансовые интересы ЕС;
• Европейская прокуратура в случае ее создания, что прямо предусмотрено учредительными документами «нового» ЕС (ст. 86 Договора о функционировании ЕС).
Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (до вступления Лиссабонского договора в силу они считались разновидностью органов).
Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств ЕС, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью юридического лица. Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы) статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.
Аналогично органам ЕС система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство). Однако в основном появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов – Европарламента и Совета ЕС. В частности, это относится ко всем европейским агентствам (кроме Европейского оборонного агентства) и другим аналогичным учреждениям, которые созданы на основе актов текущего законодательства ЕС.
Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых исполнительных агентств – временных учреждений, создаваемых по решению Комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС, например созданное в конце 2007 г. Исполнительное агентство по научным исследованиям25.
2.2 Европейский парламент
2.2.1 Значение, порядок избрания, состав и структура
Европейский парламент – институт ЕС, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. – Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. – Европейский парламент). Термин «Европейский парламент» стал официально использоваться с 1962 г, однако получил юридическое закрепление в учредительных документах ЕС лишь после поправок в Единый европейский акт 1986 г., вступивший в силу в 1987 г Сокращенное наименование «Европарламент» является неофициальным. С 1979 г. депутаты Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин ЕС может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (ст. 20 и ст. 22 Договора о функционировании ЕС; ст. 39 Хартии ЕС об основных правах).
Численный состав Европарламента созыва 2014/2019 насчитывает 751 депутата (включая Председателя). Количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения26.. До вступления в силу Лиссабонского договора это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Европарламент 2009/2014 насчитывал 736 депутатов27). Согласно Лиссабонскому договору квоты государств-членов определяются в соответствии со специальным решением, издаваемым Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 ст. 14 Договора о ЕС).
Величина квот устанавливается согласно методу убывающей пропорциональности, основанному на следующих принципах:
1) квота любого государства-члена ЕС должна устанавливаться в пределах минимум 6, но не более 96 мест в Европарламенте;
2) чем больше численность населения государства-члена, тем на большее число мест в Европарламенте оно имеет право;
3) чем больше численность населения государства-члена, тем большее количество жителей представлено каждым из его депутатов в Европарламенте.
Первоначально численность населения государств-членов определялась на основании данных статистической службы Комиссии (Европейское статистическое ведомство – Евростат), учитывавших фактически проживающих в каждом государстве-члене лиц. С 2014 г. для целей выделения квот в Европарламенте при определении численности населения государств-членов учитываются только граждане ЕС (без проживающих граждан третьих стран и лиц без гражданства).
Приведенная ниже таблица иллюстрирует распределение квот в Европарламенте 2014/2019 между государствами – участниками ЕС.
Таблица 3. Распределение квот в Европарламенте
35 Данные по состоянию на 1 января 2013 года к моменту вступления Хорватии в ЕС [http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&lan guage=en&pcode=tps00001].
Как видно из таблицы, Германии с населением 80,5 млн человек в Европарламенте 2014/2019 выделена квота в количестве 96 мест, т. е. 1 депутат представляет интересы 838 тыс. человек населения, в то время как у Мальты с населением в 0,4 млн человек – 6 мест в Европарламенте, т. е. 1 место на 70 тыс. жителей.
Общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора определяет специальный нормативный акт – «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием»28, принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.). Этот документ, в частности, устанавливает:
– тип избирательной системы, по которой должны избираться депутаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства);
– возможность введения заградительного предела, т. е. минимального процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5 % поданных голосов);
– правила о несовместимости должностей (запрет депутату Европарламента являться членом или сотрудником других институтов и органов ЕС, правительств или парламентов государств-членов);
– временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной недели, на практике – последняя неделя июня).
Детализацию указанных правил производят государства-члены в своем национальном законодательстве. Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора не исключают при этом введения полностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Однако ЕС для установления такой процедуры (т. е. для принятия нового Акта о выборах в Европарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете ЕС с последующей ратификацией согласно национальным правилам (ст. 223 Договора о функционировании ЕС).
Согласно ст. 232 Договора о функционировании ЕС регулирование внутренних процедур в Европарламенте осуществляется в соответствии с принятым им регламентом. Регламент определяет принципы организации и работы Европарламента. Рис. 4 иллюстрирует организационную структуру Европарламента.
Рис. 4. Организационная структура Европарламента
Европарламент осуществляет свои полномочия в рамках пленарных сессий, в работе которых принимают участие депутаты Европарламента, включая председателя Европарламента. Депутаты Европарламента могут объединяться в политические группы29 либо осуществлять свои полномочия в качестве независимых депутатов30. Для образования политической группы в ее состав должно входить не менее 25 парламентариев, представляющих не менее 1/4 государств – членов ЕС31. В Европарламенте созыва 2014/2019 представлены 7 политических групп, а также 52 независимых депутата32. В своих родных государствах парламентарии являются членами различных партий, которые объединились в политические группы на общеевропейской политической арене.
В рамках Европарламента учреждается должность Председателя. Председатель Европарламента избирается парламентариями сроком на 2,5 года и может переизбираться до истечения срока полномочий Европарламента. В работе пленарной сессии Европарламента его председатель принимает участие как спикер, без права голоса, т. е. ведет заседания и скрепляет своей подписью правовые акты, принимаемые Европарламентом. На время отсутствия Председателя указанные функции по ведению заседаний осуществляются одним из его 14 заместителей. Наряду с указанными функциями Председатель Европарламента представляет Европарламент в отношениях с другими институтами ЕС и на международной (внешнеполитической) арене. В каждой политической группе действует председатель (либо два сопредседателя), бюро и секретариат.
Председатель Европарламента, его заместители, а также 6 квесторов33 образуют бюро Европарламента, которое отвечает за организацию работы парламентариев и Европарламента (принимает соответствующие финансовые, организационные и административные решения и следит за их выполнением).
Формирование повестки дня пленарных сессий Европарламента осуществляется Конференцией Председателя и комитетами Европарламента.
Конференция Председателя формируется из Председателя Европарламента и председателей политических групп. Конференция Председателя определяет круг вопросов для рассмотрения на заседаниях Европарламента, а также состав комитетов, которые готовят и представляют для рассмотрения заключения по вопросам, включенным в повестку дня пленарных сессий.
В Европарламенте созыва 2014/2019 действует 20 постоянных комитетов и 2 подкомитета. Комитеты учреждаются по различным вопросам, рассматриваемым Европарламентом (бюджетный контроль; экономические и монетарные вопросы; занятость, социальные отношения, окружающая среда, здоровье, продовольственная безопасность; промышленность, исследования и энергетика, др). В состав каждого комитета входит от 28 до 86 парламентариев, состав комитета учитывает политическую раскладку сил в Европарламенте34. В рамках каждого комитета действуют его глава, бюро и секретариат. Комитеты готовят и представляют предложения по изменению законодательства ЕС, позиции (заключения, отчеты) по вопросам повестки дня пленарных сессий, рассматривают предложения Комиссии и Совета ЕС и готовят свои заключения по ним для представления Европарламенту на пленарных сессиях. Комитеты могут учреждать подкомитеты и временные комитеты по специфическим вопросам. Главы комитетов координируют их работу с целью выработки согласованной позиции в рамках Конференции глав комитетов.
Делегации Европарламента формируются в составе от 12 до 70 парламентариев для поддержания отношений и обмена информацией с парламентами государств, не входящих в состав ЕС.
2.2.2 Функции
В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора в механизме управления ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС):
– совместно с Советом ЕС – законодательную и бюджетную функции;
– самостоятельно – функции политического контроля и консультативную.
а) Законодательная функция состоит в участии Европарламента в издании законодательных актов ЕС в форме регламентов, директив, а также решений. Формы такого участия различаются в зависимости от того, в рамках какой законодательной процедуры принимается решение.
В рамках обычной законодательной процедуры (параграф 1 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент принимает решения совместно с Советом ЕС по предложению Комиссии. Указанная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества).
В рамках специальной законодательной процедуры (параграф 2 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент участвует в принятии нормативных актов следующим образом:
– путем проведения парламентских чтений при принятии законодательных актов единолично Советом ЕС после консультаций с Европарламентом (мнение Европарламента имеет лишь консультативный характер, а поправки и возражения Европарламента могут сыграть роль отлагательного вето, т. е. послужить причиной отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в «разумный срок», достигающий на практике нескольких месяцев);
– путем принятия нормативных актов единолично после их одобрения Советом ЕС;
– путем одобрения нормативных актов, принимаемых единолично Советом ЕС, после одобрения Европарламентом.
В отличие от национальных парламентов функция законодательной инициативы Европарламента ограничена. Европарламент не может напрямую вносить свои собственные законопроекты для обсуждения и принятия по ним решений. В соответствии со ст. 225 Договора о функционировании ЕС Европарламент может только запрашивать у Комиссии предложения по вопросам, которые, по мнению Европарламента, требуют подготовки акта ЕС. Если Комиссия не представляет предложений, то она обязана сообщить Европарламенту о причинах такого шага. Другими словами, Европарламент может «требовать от Комиссии проявления законодательной инициативы». Право законодательной инициативы предоставляется Европарламенту только в случае разработки законопроекта о всеобщих прямых выборах в Европарламент в соответствии со ст. 223 Договора о функционировании ЕС.
б) Бюджетная функция – принятие бюджета ЕС и контроль над его исполнением.
С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) разработка и принятие бюджета должны производиться в рамках особой «бюджетной процедуры» (ст. 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европарламентом и Советом ЕС (такой порядок был установлен еще в 1970-е гг.).
Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом ЕС после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности специальной законодательной процедуры). Срок действия финансового плана – не менее пяти лет (ст. 312 Договора о функционировании ЕС).
Полномочия Европарламента в области контроля за исполнением бюджета заключаются в том, что именно Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает исполнение бюджета Комиссией. Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.
Лиссабонский договор 2007 г. не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета ЕС. Хотя ЕС еще с начала 1970-х гг. перешел на финансирование из собственных ресурсов, категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета ЕС (решение о системе собственных ресурсов). Упомянутый акт может вступить в силу только после ратификации государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке ограничивается консультациями (второй абзац ст. 311 Договора о функционировании ЕС).
в) Функция политического контроля – одно из важнейших направлений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демократической природы.
Европарламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль прежде всего за Комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия – важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь из-за сложной процедуры (ст. 234 Договора о функционировании ЕС). В частности, для принятия вотума недоверия необходимо 2/3 поданных голосов, представляющих одновременно абсолютное большинство от общего состава депутатов Европарламента.
Важными контрольными прерогативами Европарламента являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету ЕС, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений входе применения права ЕС.
В контексте взаимоотношений Европарламента с Комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности входит в ряд основных функций Европарламента (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом.
г) Консультативная функция – старейшая из функций Европарламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не обязательных резолюций).
С начала 50-х гг. и до начала 70-х гг. XX в. консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне.
Лиссабонский договор сохраняет за Европейским парламентом консультативные полномочия в отношении следующих вопросов:
• принятия законодательных актов ЕС в рамках консультативной процедуры (см. выше);
• принятия иных правовых актов ЕС в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультаций с Европейским парламентом, которые носят рекомендательный характер (например, регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета ЕС о создании совместных предприятий (ст. 109 и 188 Договора о функционировании ЕС));
• формирования некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами ЕС после консультации с Европарламентом (например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты);
• большинства мероприятий в сфере внешней политики ЕС, в том числе заключения соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).
2.2.3 Принятие решений
По общему правилу, Европарламент принимает решения на пленарных сессиях большинством поданных голосов. Отдельные вопросы могут требовать наличия иного соотношения голосов для принятия решений (например, абсолютное большинство членов Европарламента требуется в случаях, указанных в п. b-с п. 7 ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Заседание Европарламента считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 1/3 избранных членов Европарламента.
2.3 Европейский совет
2.3.1 Значение, состав и порядок формирования
Европейский совет – высший политический орган ЕС, которому в соответствии со ст. 15 Договора о ЕС поручено определять общие политические ориентиры и приоритеты ЕС.
Создание Европейского совета было обусловлено необходимостью разрешения некоторых особо важных вопросов на высшем государственном уровне. В основе создания Европейского совета лежала идея французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных саммитов лидеров государств ЕС, направленных на снижение роли государств в рамках интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961 г., в 1974 г. на саммите в Париже данная практика регулярных встреч в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) была закреплена документально по предложению В. Жискар д'Эстена, занимавшего в то время пост президента Франции. С принятием Единого европейского акта 1986 г Европейский совет становится органом ЕС. Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и Совета Европы. Европейский совет и Совет ЕС – институты ЕС, Совет Европы – самостоятельная международная политическая организация, целью которой является построение единой Европы, основывающееся на принципах свободы, демократии, защиты прав человека и верховенства закона. Европейский совет возник в середине 1970-х гг. в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов; Совет ЕС функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е гг. и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Европейский совет состоит из глав государств или глав правительств участников ЕС, Председателя Европейского совета и Председателя Комиссии. Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами ЕС самостоятельно. Подавляющее большинство государств – членов ЕС являются сегодня парламентскими республиками или монархиями. Как следствие, они представлены в Европейском совете главами своих правительств (премьер-министрами и т. п.). В работе Европейского совета участвует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности. В тех случаях, когда это обусловлено повесткой дня заседания Европейского совета, каждого члена Европейского совета может сопровождать министр, а Председателя Комиссии – один из членов Комиссии.
После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет входит в состав институтов ЕС. Как отмечают исследователи, эволюция статуса Европейского совета обусловлена необходимостью сфокусировать власть на высшем уровне для планирования общей стратегии развития ЕС и свершения ответных действий ЕС на мировые угрозы35.
Рис. 5. Состав Европейского совета
Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, – новая должность, введенная Лиссабонским договором.
Председатель избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является самостоятельным членом Европейского совета наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Комиссии. В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, т. е. максимум пять лет. Согласно ст. 15 Договора о ЕС Председатель Европейского совета не может осуществлять национальный мандат, т. е. не может занимать должности в аппарате управления отдельных государств.
Учредительные документы ЕС наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором полномочий, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института (п. 6 ст. 15 Договора о ЕС). В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин «chairman», который не имеетаналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента («president»). В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же термин «президент». Исключением является болгарская редакция, где термин «председатель» равнозначен термину «президент»36.
В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с президентом ЕС, а Председателя Комиссии отождествляют с премьер-министром ЕС. Следует иметь в виду, что речь идет не более чем об аналогиях. Должности «президент» или «премьер-министр» ЕС не существуют и вводить их не планируется.
Хотя Европейский совет в силу положений Лиссабонского договора является отдельным институтом ЕС, у него нет своей администрации. Административная поддержка европейского Совета и его Председателя осуществляется Секретариатом Совета ЕС37. Вместе с тем при Председателе действует кабинет советников, который формируется в своем большинстве из бывших дипломатов и опытных политиков и помогает председателю ЕС в подготовке и созыве заседаний Европейского совета (формировании повестки дня).
2.3.2 Функции
Задачи Европейского совета определяются следующим образом: давать ЕС необходимые «побудительные импульсы» для развития ЕС и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Европейский совет реализует поставленные перед ним задачи различными способами.
а) Стратегическое планирование и политическое руководство.
Импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета. Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов ЕС. В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике играют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.
Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не позволяло до вступления в силу Лиссабонского договора отнести его к числу институтов ЕС, т. е. центральных элементов механизма управления ЕС. С момента создания Европейский совет относился к категории органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет является полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов ЕС он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).
Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты ЕС в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от регламентов и директив ЕС).
Как уже отмечалось, учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета ЕС (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Решениями Европейского совета, в частности, определяются стратегические интересы и цели деятельности ЕС на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ст. 22 и 26 Договора о ЕС).
На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для ЕС фактически «конституционно-правовой» характер (например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления, помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 ст. 86 Договора о функционировании ЕС)).
б) Пересмотр учредительных документов ЕС.
Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты документов о реформировании Договора о ЕС и/или Договора о функционировании ЕС.
В рамках упрощенных процедур пересмотра (ст. 48 Договора о ЕС) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов ЕС (в последующем изменения должны быть подтверждены государствами-членами). В частности, могут быть пересмотрены:
– нормы, касающиеся внутриполитической компетенции ЕС (часть третья «Внутренняя политика и деятельность ЕС» Договора о функционировании ЕС), – требуется последующая ратификация всеми государствами – членам ЕС;
– процедурные правила, изменяя которые Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето – требуется молчаливое одобрение со стороны государств – членов ЕС (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).
в) Политический контроль.
Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Комиссии и право назначать Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности.
В соответствии со ст. 7 Договора о ЕС Европейский совет единогласным решением по предложению 1/3 европейских государств – членов ЕС или Комиссии и после одобрения Европарламента может установить наличие серьезного нарушения ценностей ЕС со стороны какого-либо государства – участника ЕС, предложив предварительно этому государству представить замечания по данному вопросу. В случае, если Европейский совет установил нарушение, он квалифицированным большинством может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя отдельных прав, вытекающих из учредительных договоров.
Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).
В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права) представители государств-членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (т. е. с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получить обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма «продвинутого сотрудничества»).
2.3.3 Принятие решений
Европейский совет принимает решения на очередных (два раза в полугода) и внеочередных заседаниях, созываемых Председателем Европейского совета. В соответствии со ст. 15 Договора о ЕС Европейский совет принимает решения консенсусом. Вместе с тем в тексте учредительных документов ЕС нередко упоминается о принятии решения единогласно Европейским советом (например, ч. 5 ст. 15, ч. 7 ст. 17 Договора о ЕС). В некоторых случаях допускается принятие решений Европейским советом квалифицированным (например, ч. 5 ст. 15 Договора о ЕС) либо простым большинством (например, ч. 3 ст. 48 Договора о ЕС). В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.
Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не имеют права голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, т. е. простым квалифицированным большинством или единогласно.
2.4 Совет Европейского союза
2.4.1 Значение, состав и порядок формирования
Совет ЕС решает разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов. Совет ЕС, или, неофициально, Совет министров, наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. Некоторые исследователи (С. Хикс) рассматривают Совет министров как верхнюю палату в политической системе ЕС, поскольку фактически любой правовой акт ЕС принимается с участием Совета ЕС.
Состав Совета ЕС основывается на равноправном представительстве правительств всех государств – членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства «на министерском уровне»). Каждый представитель должен быть уполномочен своим правительством на принятие обязательных для государства решений. Таким образом, имеющий право голосовать член Совета ЕС должен занимать должность министра (члена правительства) в государстве гражданства. Указанная формула позволяет федеративным государствам – членам ЕС (в частности, Австрии, Германии или Бельгии) направлять на заседания Совета ЕС членов правительств своих субъектов федерации либо государственных секретарей, которые не являются членами правительства, имеющих соответствующие полномочия. Прежде существовала также практика созыва Совета ЕС в составе высших должностных лиц государств-членов. С вступлением Лиссабонского договора в силу акты, которые ранее принимались Советом в составе глав государств или правительств, отнесены к компетенции Европейского совета, имеющего соответствующий состав (см. рис. 6).
Рис. 6. Структура Совета ЕС
Лиссабонский договор ввел в учредительные документы ЕС понятие «формации» Совета (параграф 6 ст. 16 Договора о ЕС). Под формациями понимаются разные способы комплектования Совета ЕС в зависимости от профиля заседающих в нем министров: Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам – в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин) – в составе министров экономики и/или финансов, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел – в составе министров внутренних дел или юстиции и т. д. В Договоре о ЕС прямо предусмотрены только две первые формации Совета ЕС. Остальные формации, число которых не ограничивается, будут учреждаться специальным решением, принимаемым Европейским советом (ст. 236 Договора о функционировании ЕС)38. В настоящее время в Совете ЕС действует 10 формаций Совета ЕС:
– Совет по общим вопросам;
– Совет по внешним отношениям;
– Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин);
– Совет по правосудию и внутренним делам;
– Совет по сельскому хозяйству и рыболовству;
– Совет по окружающей среде;
– Совет по образованию, делам молодежи и культуре;
– Совет по занятости, социальной политике, здравоохранению и защите потребителей;
– Совет по транспорту, телекоммуникациям и энергетике;
– Совет по конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность и исследования).
Пост Председателя Совета ЕС является коллективной должностью. Ее занимают три государства – члена, которые в порядке ротации на протяжении 18 месяцев поочередно руководят работой всех «формаций» данного института с соответствующим распределением обязанностей между собой, кроме «Совета по иностранным делам» (в последнем председательствует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Ротация должна осуществляться с учетом разнообразия и географического равновесия государств-участников, председательствующих в Совете ЕС. Правила функционирования механизма председательства закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете».
Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете». Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета ЕС, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора государства-члены лишились права представлять Европейский союз на международной арене. Отныне этим правом наделяется Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а также постоянный Председатель Европейского совета.
Для руководства общей внешней политикой и политикой безопасности Лиссабонским договором учрежден пост Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности. Назначается он Европейским советом квалифицированным большинством голосов с согласия Председателя Комиссии. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности председательствует в Совете министров иностранных дел и одновременно является заместителем Председателя Комиссии.
Вопросы созыва и проведения собраний Совета ЕС регулируются регламентом Совета39. Регламент определяет порядок созыва и проведения заседаний Совета (ст. 1–4, 20), публичность и конфиденциальность встреч (ст. 5–9), порядок доступа общественности к документам Совета ЕС (ст. 10), порядок голосования в письменной форме (ст. 12) и др.
Под эгидой Совета ЕС действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача – готовить решения Совета ЕС и контролировать Комиссию в случае, если ей делегированы определенные полномочия Совета ЕС.
В рамках Совета ЕС действует Комитет постоянных представителей правительств (ч. 1 ст. 240 Договора о функционировании ЕС), который проводит подготовку заседаний Совета ЕС и исполняет его задания. Каждое государство – участник ЕС имеет в Брюсселе свою постоянную делегацию, которая включает национальных служащих в ранге дипломатов. Основная задача Комитета постоянных представителей – до заседания Совета ЕС обсудить подготовленные предложения для предупреждения излишних дискуссий и прений на уровне министров. В составе Комитета постоянных представителей действуют Комиссия постоянных послов (разрешают основополагающие вопросы, являются связующим звеном с национальными правительствами) и Комитет заместителей постоянных представителей (решают технические вопросы). Подлежащий разрешению вопрос Совет ЕС направляет в Комитет заместителей постоянных представителей, который может создать специальный комитет либо рабочую группу для проработки вопроса. Затем вопрос передается для рассмотрения в Комиссию постоянных послов. Комиссия и Европарламент также нередко вовлечены в процесс обсуждения вопросов. Если вопрос единогласно согласован в Комиссии постоянных послов, то он включается в часть А повестки дня Совета ЕС, который может отправить его на доработку или принять в существующем виде. Если в Комиссии постоянных послов нет единогласия, то вопрос включается в часть В повестки дня и разрешается непосредственно Советом.
2.4.2 Функции
Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора возложили на Совет ЕС четыре функции (параграф 1 ст. 16 Договора о ЕС).
а) Законодательная функция40.
Как отмечалось выше, Совет ЕС наряду с Европарламентом являются ключевыми институтами законодательной власти в ЕС. Вместе с тем именно Совет ЕС сохраняет за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента Совет ЕС обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам). Формы участия Совета ЕС в законодательном процессе:
– Совет ЕС принимает решения совместно с Парламентом по предложению Комиссии;
– Совет ЕС единолично принимает решения после консультаций с Европарламентом;
– Совет ЕС единолично принимает решения после их одобрения Европарламентом;
– Совет ЕС одобряет решения, требующие его одобрения при их принятии единолично Европарламентом.
Совет ЕС наделен правом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 241 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС вправе требовать от Комиссии проведения необходимых исследований для реализации общих целей и разработки соответствующих предложений по интересующим вопросам.
Согласно ст. 48 Договора о ЕС Совет ЕС играет значительную роль при внесении изменений в учредительные договоры ЕС. Именно через Совет ЕС Европарламент и Комиссия передают в Европейский совет проекты изменений для рассмотрения в рамках Конвента.
б) Бюджетная функция.
Как отмечалось выше, утверждение бюджета ЕС требует принятия совместного решения Европарламентом и Советом ЕС. Совет утверждает многолетний финансовый рамочный план после одобрения Европейского парламента. По рекомендации Совета ЕС Европарламент утверждает исполнение бюджета Комиссией.
в) Функция определения политики.
г) Координационная функция.
Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета ЕС как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика ЕС в соответствующих областях.
Круг полномочий Совета ЕС в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработку общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 ст. 26 Договора о ЕС); утверждение главных ориентиров экономической политики государств – членов ЕС и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (ст. 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (ст. 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (ст. 45 Договора о ЕС) и т. д.
С некоторыми оговорками к полномочиям Совета ЕС в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (ст. 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала гражданской службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей ЕС (параграф 3 ст. 7 Договора о ЕС) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (ст. 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.
2.4.3 Принятие решений
Общим правилом принятия решений в Совете ЕС является квалифицированное большинство. Лиссабонский договор 2007 г сделал новый шаг в сторону сокращения количества вопросов, применительно к которым Совет ЕС обязан постановлять единогласно. Подобная реформа была необходима для более эффективного функционирования ЕС, поскольку предоставление каждому из государств – членов ЕС права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняло процесс принятия решений на европейском уровне и фактически могло парализовать его. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет ЕС принимает решения простым большинством (15 из 28 министров).
2.5 Комиссия Европейского союза
2.5.1 Значение, состав и порядок формирования
Комиссия – институт ЕС, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых, «хранителя» ЕС и его правовой системы, во-вторых, «мотора» дальнейшего развития интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС41.
В текстах учредительных документов ЕС термин «Комиссия» употребляется исключительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком понимании, в частности, в сообщениях средств массовой информации под «Комиссией» понимают весь административный аппарат, который включает около 33 тыс. европейских гражданских служащих, занятых в работе генеральных директоратов и служб42.
Количественный состав. До недавнего времени в состав Комиссии входили 20 еврокомиссаров, причем 10 из них выдвигались крупнейшими государствами (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Франция, каждому государству-по два места), а 10 мест отводились остальным странам – участницам ЕС (каждой – по одному месту). Согласно договору Ниццы была предпринята реформа количественного состава Комиссии, и число членов Комиссии возросло до 27 представителей – по одному от каждого государства – участника ЕС. При разработке Конституции ЕС 2004 г. были высказаны предложения сделать состав Комиссии более компактным в целях более эффективной организации работы данного института.
Лиссабонский договор также предусматривал сокращение количества еврокомиссаров до 34. Согласно положениям Лиссабонского договора общее число членов Комиссии с 1 ноября 2014 г. должно составлять 2/3 от количества государств-членов (19 человек для ЕС в составе 28 стран), включая Председателя Комиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом). Вместе с тем Лиссабонский договор сохранил за Европейским советом право поступить иначе (т. е. назначить большее количество еврокомиссаров), при условии что указанное решение будет принято единогласно Европейским советом, т. е. с согласия всех государств-членов. До 1 ноября 2014 года Лиссабонский договор 2007 г. устанавливал переходный период, в течение которого Комиссия должна была формироваться в составе 28 человек (включая Председателя и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности) – по одному от каждого государства – участника ЕС, каждого кандидата рекомендует правительство его страны.
Включение указанной оговорки и переходного периода в текст Лиссабонского договора 2007 г. было обусловлено нежеланием некоторых государств-членов расставаться с традиционной возможностью назначать «своего» еврокомиссара и возникшими в этой связи сложностями с ратификацией Европейской конституции 2004 г. и Лиссабонского договора 2007 г. В частности, безоговорочное сокращение численности еврокомиссаров стало одной из причин провала референдума по вопросу ратификации Лиссабонского договора в Ирландии в 2008 году. В ходе проведения повторного референдума в Ирландии в 2009 году политическими лидерами государств – участников ЕС было обещано, что данное решение будет принято.
В ноябре 2009 г. состав Комиссии был сформирован в количестве 27 человек в соответствии с положениями Ниццкого договора. В силу ст. 5 Протокола о переходных положениях указанная комиссия сохранила свои полномочия после вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 года). В ноябре 2014 года к работе приступил новый состав Комиссии в составе 28 человек во главе с Жаном-Клодом Юнкером.
Статус членов Комиссии. Члены Комиссии избираются на основании общих способностей и европейской преданности, при этом не должно быть сомнений в их беспристрастности. При исполнении своих полномочий они независимы, обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания («инструкции») у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 245 Договора о функционировании ЕС). При этом каждое государство – участник ЕС обязуется соблюдать данные принципы и не пытаться влиять на членов Комиссии.
Срок полномочий Комиссии – пять лет.
Порядок формирования. Формирование Комиссии включает пять этапов:
1) Европейский совет с учетом расстановки политических сил в Европарламенте по итогам состоявшихся в него выборов выдвигает кандидата на пост Председателя Комиссии (квалицифицированным большинством) и назначает Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности;
2) кандидат на должность Председателя Комиссии избирается Европарламентом (большинством);
3) Совет ЕС по общему согласию с Председателем Комиссии утверждают коллегию еврокомиссаров, в составе, предложенном государствами – участниками ЕС с учетом полномочий («портфелей»), распределенных между ними Председателем Комиссии. Каждое государство отбирает по одному кандидату на должность еврокомиссара, кроме тех государств, гражданами которых являются Председатель Комиссии и Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Председатель Комиссии распределяет портфели (определяет полномочия) в коллегии между отобранными кандидатами;
4) Европарламент (квалифицированным большинством) одобряет состав Комиссии в целом (т. е. коллегию в составе определенных лиц с определенными полномочиями). Парламент проводит слушания по каждому кандидату, но на голосование ставится весь состав Комиссии. Поэтому в случае недовольства евродепутатов каким-либо кандидатом вся Комиссия может оказаться под угрозой, если председатель не перераспределит полномочия или государство, номинировавшее непонравившегося кандидата, не предложит другую кандидатуру;
5) Комиссия проходит формальное назначение в Европейском совете (квалифицированным большинством).
Учредительные документы ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем – всей Комиссии в целом. Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент, что должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства. Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Европейской народной партии (правоцентристской), то и кандидат в Председатели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа членов этой партии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного большинства голосов (что наблюдалось в 2004–2009 гг.). В этом случае Председателем Комиссии может быть избран представитель менее крупных политических групп при условии, что он заручится поддержкой большинства депутатского корпуса. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.
Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом. Допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда ЕС или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 247 Договора о функционировании ЕС).
Таким образом, утверждение состава Комиссии происходит по взаимному согласию межправительственных институтов ЕС (Европейского совета и Совета ЕС), с одной стороны, и института, представляющего народы ЕС в целом (Европейского парламента), с другой стороны.
Структура Комиссии представлена на рис. 7.
Рис. 7. Структура Комиссии
Возглавляет работу Комиссии ее Председатель. Его можно назвать «первым среди равных» членов Комиссии. Председатель Комиссии:
– определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;
– определяет внутреннюю организацию Комиссии и компетенцию ее подразделений таким образом, чтобы обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;
– назначает заместителей (за исключением Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Эта должность не ведет к большому увеличению полномочий комиссара, за исключением первого заместителя председателя Комиссии, который получает полномочия председателя в случае его отсутствия.
Председатель Комиссии может требовать отставки ее члена (комиссара). Полномочия Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности могут быть прекращены только по решению Европейского совета с согласия Председателя Комиссии.
Каждому комиссару (за исключением Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности) подчинен соответствующий генеральный директорат (всего соответственно 26) во главе с генеральным директором. Дополнительно создано 4 различных службы. В рамках генеральных директоратов действуют директораты и отделы. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии.
При Комиссии действует генеральный секретариат, обеспечивающий функционирование Комиссии. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии. Генеральный секретариат осуществляет координационные функции и окончательную подготовку досье, выносимых на рассмотрение Комиссии. Глава секретариата принимает участие в заседаниях Комиссии, обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с Председателем Комиссии.
The free sample has ended.
