Parlamentsrecht

Parlamentsrecht

Parlamentsrecht

Prof. Dr. Philipp Austermann Professor an der Hochschule des Bundes für Öffentliche Verwaltung, Brühl, vormals Regierungsdirektor in der Verwaltung des Deutschen Bundestages

Prof. Dr. Christian Waldhoff Professor an der Humboldt-Universität zu Berlin, Richter im Nebenamt am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg

1. Auflage

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Impressum

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Vorwort

Vorwort

Der Deutsche Bundestag als Parlament ist das zentrale Staatsorgan in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes. Er ist zugleich das einzige direkt vom Staatsvolk gewählte Organ. Von ihm wird in zentraler Weise demokratische Legitimation vermittelt. Das Parlamentsrecht bietet den Rechtsrahmen für die Abgeordneten, für die (Selbst-)Organisation und für die organschaftliche Willensbildung im Deutschen Bundestag. Zusammen mit dem Parteienrecht und dem Wahlrecht bildet das Parlamentsrecht die Demokratieverfassung des Grundgesetzes: Ausgehend von der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung im vorstaatlichen Bereich und vermittelt über die Wahl zum Deutschen Bundestag setzt sich die politische Willensbildung im Parlament fort. Dort werden die politischen Entscheidungen getroffen und in Form von Wahlen und (Gesetzes-)Beschlüssen in Handlungs- und damit in Rechtsformen gegossen. Die Fraktionen erweisen sich als parlamentarische Fortsetzungen der politischen Parteien in staatsorganschaftlichem Gewand. In der politischen Praxis der Bundesrepublik nimmt die Bedeutung des Parlamentsrechts wegen der parteipolitischen Diversifizierung und wegen Tendenzen der Lockerung des Grundkonsenses über unsere Verfassungs- und Gesellschaftsordnung zu. Noch nie war das BVerfG mit so vielen parlamentsrechtlichen Streitigkeiten befasst, wie in den letzten Jahren.

Das vorliegende Buch dient in erster Linie Ausbildungszwecken. Parlamentsrechtliche Fragen sind Bestandteil der staatsorganisationsrechtlichen Vorlesungen und Arbeitsgemeinschaften am Beginn des Rechtsstudiums, die in allen Bundesländern zum Prüfungspflichtstoff in der Ersten Prüfung zählen. Darüber hinaus ist es in seiner Vertiefung Bestandteil verschiedener Schwerpunktbereiche. Stoffauswahl, Darstellungsmethode und Literaturauswahl knüpfen an diese Ausrichtung an. Beide Autoren konnten ihre Lehrerfahrung in dem Schwerpunktbereich „Rechtsetzung und Rechtspolitik“ und dort durch die Vorlesungen „Rechtsetzungsrecht“ sowie „Parlamentsrecht“ an der Humboldt-Universität zu Berlin einbringen. Philipp Austermann konnte zudem seine langjährige Erfahrung in der Verwaltung des Deutschen Bundestages, u.a. im Sekretariat des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung sowie im Plenarsitzungsdienst nutzen. Nicht nur daraus erklärt sich die deutliche Einbeziehung von Parlamentspraxis in die Darstellung, soweit dies nötig und sinnvoll war. Christian Waldhoff hält regelmäßig die Vorlesung „Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht)“. In seiner richterlichen Tätigkeit war er mit parlamentsrechtlichen Streitigkeiten befasst. An wichtigen Stellen wird der Stoff durch Fälle angereichert. Aufbau- und Prüfungsschemata ergänzen das Bild. Auf die anderen staatsrechtlichen Werke in der Lehrbuchreihe der „Schwerpunkte“ wird nicht nur in den jeweiligen Fußnoten verwiesen; am Beginn jedes Abschnitts wird die Vernetzung durch Inbezugnahme der einschlägigen Kapitel gewährleistet (▸). Das gilt in erster Linie für ▸ Christoph Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 35. Aufl. 2019, aber auch für die Lehrbücher von: ▸ Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte. Staatsrecht II, 35. Aufl. 2019, ▸ Christian Hillgruber/Christoph Goos, Verfassungsprozessrecht, 5. Aufl. 2020 sowie ▸ Henning Tappe/Rainer Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, 2. Aufl. 2019.

Für die Erstellung des Sachregisters danken wir Frau stud.iur. Franka Vagts am Berliner Lehrstuhl herzlich.

Für Kritik und Anregungen sind wir stets dankbar (philipp.austermann@hsbund.de; christian.waldhoff@rewi.hu-berlin.de).

Brühl und Berlin, im Mai 2020 Philipp Austermann Christian Waldhoff

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

Abkürzungsverzeichnis

§ 1 Einführung

I.Parlament

II.Parlamentarisches Regierungssystem

III.Parlamentsrecht

IV.Abgeordnetenrecht

V.Parlamentsrecht als Teil der Demokratieverfassung des Grundgesetzes

§ 2 Geschichte der Parlamente und des Parlamentsrechts

I.Vorparlamentarische Institutionen, insb. Ständeversammlungen

II.Volksvertretungen in der konstitutionellen Monarchie

1.Ausländische Vorbilder

2.Deutscher Bund

3.Revolution 1848 und das Paulskirchenparlament

4.Norddeutscher Bund und Deutsches Kaiserreich

a)Staatsorgane nach der Bismarck-Verfassung

b)Reichstag

c)Oktoberreform 1918

III.Parlamentarische Demokratie

1.Weimarer Republik

a)Novemberrevolution

b)Nationalversammlung und Weimarer Reichsverfassung

c)Parlamentsrecht der Weimarer Republik

d)Zurückdrängung des Reichstages ab 1930

e)Selbstentmachtung durch das Ermächtigungsgesetz

2.Bundesrepublik Deutschland

IV.Scheinparlamente

1.Reichstag unter nationalsozialistischer Herrschaft

2.Volkskammer der DDR

V.Parlamentarische Selbstdarstellung und Antiparlamentarismus

§ 3 Rechtsquellen des Parlamentsrechts

I.Verfassungsrecht

II.Einfaches Gesetzesrecht

III.Ausführungsbestimmungen

IV.Formelles Geschäftsordnungsrecht (GO-BT)

1.Verfassungsrechtliche Grundlage: Geschäftsordnungsautonomie

2.Erlass der Geschäftsordnung

3.Umfang des geschriebenen Geschäftsordnungsrechts

4.Besonderheiten des Geschäftsordnungsrechts

5.Verhältnis von Gesetz und Geschäftsordnung

6.Formenwahlrecht?

7.Auslegung der Geschäftsordnung

8.Änderung der Geschäftsordnung

9.Diskontinuitätsgrundsatz

10.Auswirkungen eines Geschäftsordnungsverstoßes

11.Verfassungsprozessuale Bedeutung der Geschäftsordnung

V.Ungeschriebene Regeln

1.Parlamentsgewohnheitsrecht

a)Vorschlagsrecht für den Bundestagspräsidenten

b)Unvereinbarkeitsregeln

c)Abstimmungsreihenfolge

d)Zwischenrufe in der parlamentarischen Debatte

e)Weitere Regeln des Parlamentsgewohnheitsrechts

2.Parlamentsbrauch (parlamentarische Übung)

a)Interfraktionelle Vereinbarungen

aa)Vereinbarungen mit Anknüpfungspunkt in der GO-BT

bb)Vereinbarungen ohne Anknüpfungspunkt in der GO-BT

b)Weitere parlamentarische Übungen

§ 4 Mitglieder des Parlaments: Die Rechtsstellung der Abgeordneten

I.Repräsentantenstellung und freies Mandat

1.Vertreter des ganzen Volkes

2.Grundsatz des freien Mandats, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG

II.Formale Gleichbehandlung aller Abgeordneten

III.Parlamentarische Mitwirkungsrechte

IV.Indemnität

1.Zweck

2.Persönlicher und zeitlicher Schutzbereich

3.Sachlicher Schutzbereich

4.Räumlicher Schutzbereich

5.Rechtsfolgen

V.Immunität

1.Zweck

2.Anspruchsinhaber

3.Schutzumfang

a)Art. 46 Abs. 2 GG

b)Art. 46 Abs. 3 GG

c)Art. 46 Abs. 4 GG

4.Genehmigungsbedürftige und genehmigungsfreie Sachverhalte

5.Verfahren in Immunitätsangelegenheiten

6.Rechtsschutz

VI.Zeugnisverweigerungsrecht und Beschlagnahmeverbot

1.Zweck

2.Zeugnisverweigerungsrecht

a)Persönlicher Geltungsbereich

b)Sachlicher und zeitlicher Geltungsbereich

c)Subjektiv-öffentliches Recht des Abgeordneten

3.Beschlagnahmeverbot

a)Persönlicher, sachlicher und zeitlicher Geltungsbereich

b)Subjektiv-öffentliches Recht des Abgeordneten

VII.Behinderungsverbot

VIII.Entschädigungsanspruch und Freifahrtanspruch

1.Entschädigungsanspruch

2.Freifahrtanspruch

3.Regelung durch ein Bundesgesetz

IX.Abgeordnetenpflichten

X.Verhaltensregeln

§ 5 Fraktionen, Gruppen und fraktionslose Abgeordnete

I.Fraktionen

1.Politische Bedeutung

2.Rechtsstatus

3.Begriff, Bildung und Auflösung

4.Rechte und Pflichten der Fraktionen

a)Rechte

aa)Fraktionsautonomie

bb)Mitwirkungsrechte

(1)Quoren

(2)Gleichbehandlungsgrundsatz

(3)Spiegelbildlichkeitsgrundsatz

(4)Fraktionsexklusive Rechte

cc)Öffentlichkeitsarbeit

b)Pflichten

5.Organe und Verfahren (Binnenstruktur)

a)Fraktionsgeschäftsordnung

b)Mitgliedschaftsverhältnis – fraktionsinterne Bedeutung des freien Mandats

c)Fraktionsversammlung

d)Fraktionsvorstand, weitere Funktionsträger und Gremien

6.Fraktionsfinanzierung

7.Prozessrechtliche Fragen des Fraktionsrechts

II.Gruppen

1.Voraussetzungen der Anerkennung

2.Rechte und Pflichten

III.Fraktionslose Abgeordnete

1.Tatsächliche Bedeutung, Gründe der Fraktionslosigkeit

2.Rechte

§ 6 Selbstorganisation und Organe des Parlaments

I.Selbstorganisationsrecht als Teil der Parlamentsautonomie

II.Bundestagspräsident

1.Bestellung und Abwahl

2.Funktionen und Befugnisse

a)Nach außen gerichtete Funktionen und Befugnisse

b)Nach innen gerichtete Funktionen und Befugnisse

c)Insb.: Hausrecht und Polizeigewalt

d)Insb.: Ordnungsgewalt im Plenum

aa)Ordnungsmittel gegenüber Mitgliedern des Bundestages

bb)Ordnungsmittel gegenüber Zutritts- und Redeprivilegierten

cc)Ordnungsmittel gegenüber Zuhörern

e)Vertretung des Bundestagspräsidenten

III.Präsidium

IV.Ältestenrat

1.Verständigungsgremium

2.Beschlussorgan

V.Plenum

1.Aufgaben und Befugnisse

2.Verfahren

a)Antragserfordernis

b)Öffentlichkeitsgrundsatz

c)Anwesenheitsrecht

d)Aussprache (Debatte)

e)Entscheidungsarten: Wahl und Beschluss

f)Abstimmungsverfahren

g)Mehrheitserfordernisse

3.Ablauf einer Plenarsitzung

VI.Ausschüsse und sonstige Gremien

1.Arten von Ausschüssen

a)Ständige Ausschüsse

b)Sonderausschüsse, Untersuchungsausschüsse

c)Hauptausschuss

2.Einsetzung, Mitglieder, Vorsitz

a)Einsetzung und Mitglieder

b)Vorsitz

3.Aufgaben

4.Ablauf und interne Organisation der Ausschussarbeit

a)Einladung, Tagesordnung

b)Sitzungsleitung, Nichtöffentlichkeit, Zutritts-, Beratungs- und Stimmrecht

c)Beschlussfähigkeit

d)Öffentliche Anhörung

e)Protokollierung

f)Ausschussberatung einer überwiesenen Vorlage

g)Aufgaben des Ausschusssekretariats

5.Sonstige Gremien

VII.Opposition als Untergliederung des Parlaments?

VIII.Parlamentsverwaltung

1.Aufgaben

2.Informationsansprüche gegen das Parlament

§ 7 Handlungsformen des Parlaments

I.Parlamentsgesetz

II.Beschluss

III.Wahlen

§ 8 Funktionen des Parlaments

§ 9 Gesetzgebung durch das Parlament

I.Entstehung eines Gesetzentwurfs

II.Initiativrecht (Einbringungsverfahren)

1.Bundesregierung

2.Bundesrat

3.Aus der „Mitte des Bundestages“

4.Bundestag als Hauptorgan der Gesetzgebung

III.Zuleitung

IV.Gesetzesberatung und Gesetzesbeschluss im Bundestag (Hauptverfahren I)

1.Erste Beratung im Plenum („1. Lesung“)

2.Ausschussberatung(en)

3.Zweite Beratung im Plenum („2. Lesung“)

4.Dritte Beratung im Plenum („3. Lesung“)

5.Verfassungsrechtliche Bedeutung von Verstößen gegen die GO-BT

V.Mitwirkung des Bundesrates (Hauptverfahren II)

1.Vermittlungsausschuss

2.Abstimmung über einen Einspruch des Bundesrates

VI.Ausfertigung und Verkündung (Abschlussverfahren)

§ 10 Kontrolle der Regierung durch das Parlament

I.Frage- und Informationsrecht (Interpellationsrecht)

II.Zitierrecht

III.Recht zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Enquêterecht)

1.Untersuchungsgegenstand

a)Bestimmheit

b)Antezipationsverbot

c)Kompetenz des Bundes und des Bundestages

d)Änderung des Untersuchungsgegenstandes

2.Einsetzung

3.Vorsitzender, stellvertretender Vorsitzender und Mitglieder

4.Untersuchungsverfahren

a)Öffentlichkeit und Nichtöffentlichkeit

b)Beweiserhebung

aa)Durch Akten

bb)Durch Zeugenvernehmung

cc)Durch die Befragung von Sachverständigen

5.Gerichtliche Klärung von Streitfragen im Ausschuss

6.Berichtspflicht

IV.Recht zur Erhebung einer abstrakten Normenkontrolle

V.Recht zur Erhebung einer Subsidiaritätsklage als Kontrollinstrument?

VI.Wehrbeauftragter

VII.Parlamentarisches Kontrollgremium

§ 11 Das Budgetrecht des Parlaments

I.Kontrolle und Staatsleitung

II.Parlamentarisches Budgetrecht als Endpunkt einer historischen Entwicklung

III.Rechnungshof als Hilfsorgan im Rahmen der Budgetfunktion des Parlaments

§ 12 Mitwirkung an der „Gesamtleitung“ des Staates

I.Angelegenheiten der Europäischen Union

II.Auslandseinsätze der Bundeswehr

§ 13 Parlament in Sondersituationen

I.Parlament im Notstand

II.Gesetzgebungsnotstand

III.Sonstige Krisensituationen

§ 14 Parlamente und parlamentsähnliche Einrichtungen auf anderen Ebenen

I.Landesparlamente

II.Europäisches Parlament

III.Zweite Kammern, insb. Bundesrat

IV.Vermittlungsausschuss

V.Bundesversammlung

VI.Kommunale Vertretungskörperschaften als Parlamente?

Stichwortverzeichnis

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

Achterberg, Norbert, Parlamentsrecht, Tübingen 1984 (zit.: Achterberg)

Austermann, Philipp, Der Weimarer Reichstag. Die schleichende Ausschaltung, Entmachtung und Zerstörung eines Parlaments, Wien 2020 (zit.: Austermann, Reichstag)

Austermann, Philipp/Schmahl, Stefanie (Hrsg.), Abgeordnetengesetz. Kommentar, Baden-Baden 2016 (zit.: Bearbeiter, in: AS)

Badura, Peter, Staatsrecht, 7. Aufl. München 2018 (zit.: Badura)

Beck Online Kommentar Grundgesetz, hrsg. von Volker Epping/Christian Hillgruber, 42. Edition 2020 (zit.: Bearbeiter, in: BeckOK-GG)

Benda, Ernst/Maihofer, Werner/Vogel, Hans Jochen (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. Berlin 1994 (zit.: Bearbeiter, in: HdbVerfR)

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Denninger, Erhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schneider, Hans-Peter/Stein, Ekkehart (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Loseblattsammlung, 3. Aufl. Neuwied 2002 (zit.: Bearbeiter, in: AK)

Dreier, Horst (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 3 Bde., 3. Aufl. Tübingen 2013 – 2018 (zit.: Bearbeiter, in: Dreier)

Friauf, Karl Heinrich/Höfling, Wolfram (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz. Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Lfg. 4/2019 (zit.: Bearbeiter, in: BerlK)

Glauben, Paul J./Brocker, Lars, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern. Ein Handbuch, 3. Aufl. Köln 2016 (zit.: Bearbeiter, in: Glauben/Brocker)

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Hillgruber, Christian/Goos, Christoph, Verfassungsprozessrecht, 5. Aufl. Heidelberg 2020 (zit.: Hillgruber/Goos)

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Ipsen, Jörn, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht, 31. Aufl. München 2019 (zit.: Ipsen)

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Maunz, Theodor/Dürig, Günther, Grundgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: 89. Aufl. Oktober 2019 (zit.: Bearbeiter, in: MD)

Maunz, Theodor/Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Klein Franz, Bethge, Herbert u.a., Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Kommentar, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: 48. Lfg. 2016 (zit.: Bearbeiter, in: MSBKB)

Meinel, Florian, Selbstorganisation des parlamentarischen Regierungssystems, Tübingen 2019 (zit.: Meinel, Selbstorganisation)

Meinel, Florian, Vertrauensfrage. Zur Krise des heutigen Parlamentarismus, München 2019 (zit.: Meinel, Vertrauensfrage)

Morlok, Martin/Michael, Lothar, Staatsorganisationsrecht, 4. Aufl. Baden-Baden 2019 (zit.: Morlok/Michael)

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von Münch, Ingo/Mager, Ute, Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung der europarechtlichen Bezüge, 8. Aufl. Stuttgart 2016 (zit.: von Münch/Mager)

Morlok, Martin/Schliesky, Utz/Wiefelspütz, Dieter (Hrsg.), Parlamentsrecht, Baden-Baden 2016 (zit.: Bearbeiter, in: MSW)

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Ritzel, Heinrich G./Bücker, Joseph/Schreiner, Hermann J./Winkelmann, Helmut, Handbuch für die parlamentarische Praxis. Mit Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: Januar 2019 (zit.: Ritzel/Bücker/Schreiner)

Roll, Hans-Achim, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Kommentar, Baden-Baden 2001 (zit.: Roll)

Sachs, Michael (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 8. Aufl. 2018 (zit.: Bearbeiter, in: Sachs)

Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Hofmann, Hans/Henneke, Günter (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 14. Aufl. 2017 (zit.: Bearbeiter, in: SBHH)

Schneider, Hans-Peter/Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, Berlin 1989 (zit.: Bearbeiter, in: SZ)

Sodan, Helge (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 4. Aufl. München 2018 (zit.: Bearbeiter, in: Sodan)

Stern, Klaus, Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 5 Bde., München 1980 ff. (zit.: Stern, StaatsR I)

Umbach, Dieter C./Clemens, Thomas (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar und Handbuch, 2 Bde., Heidelberg 2002

Waldhoff, Christian/Gärditz, Klaus F. (Hrsg.), Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages. Kommentar, München 2015 (zit.: Bearbeiter, in: Waldhoff/Gärditz)