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I. Begriff der auswärtigen Gewalt

Der Begriff der auswärtigen Gewalt bezeichnet die Gesamtheit derjenigen verfassungsrechtlichen Kompetenzen, die sich mit der Wahrnehmung der auswärtigen Angelegenheiten der Bundesrepublik Deutschland befassen. Von dem Begriff der auswärtigen Gewalt wird allerdings auch schon der zeitlich vorgelagerte Akt der innerstaatlichen Willensbildung erfasst. Das Grundgesetz enthält eine Vielzahl an Vorschriften, die sich mit der Regelung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland beschäftigen, zu diesen zählen insbesondere die Art. 23, 24, 32 und 59 GG. Allerdings wird in keiner dieser Normen der Begriff der auswärtigen Gewalt explizit verwendet. Die Vorschriften sind zudem nicht in einem eigenen Abschnitt zusammengefasst, sondern finden sich in verschiedenen Teilen des Grundgesetzes.

Unter der auswärtigen Gewalt ist keine vierte Gewalt zu verstehen, die eigenständig neben den drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative bestehen würde. Ihre Ausübung ist innerhalb des Systems der Gewaltenteilung auf die drei Gewalten entsprechend ihrer jeweiligen Funktion aufgeteilt. Die Träger der auswärtigen Gewalt werden zu ihrer Wahrnehmung durch das Grundgesetz allerdings nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet. Aus einer Gesamtschau der international ausgerichteten Vorschriften der Verfassung kommt nach allgemeiner Ansicht die Entscheidung des Grundgesetzes für eine „Offenheit des deutschen Verfassungsstaates“ zum Ausdruck. Die Bundesrepublik Deutschland verfolgt danach das Staatsziel, sich aktiv an der internationalen Zusammenarbeit zwischen den → Staaten zu beteiligen und an der Weiterentwicklung des Völker- und Europarechts mitzuwirken.

II. Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern (Verbandskompetenz)

1. Allgemeines

Bei der Bestimmung des Trägers der auswärtigen Gewalt stellt sich in einem Bundesstaat zunächst die Grundsatzfrage, ob der Bund oder die Gliedstaaten für die Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt zuständig sein sollen. Für eine umfassende Bundeskompetenz spricht insbesondere, dass auf diese Weise eine einheitliche völkerrechtliche Repräsentanz und damit eine kohärente Außenpolitik ermöglicht und die Handlungsfähigkeit des Bundes erhalten wird. Zudem verfügt der Bund über ein stärkeres Gewicht bei Verhandlungen mit anderen Staaten als die einzelnen Gliedstaaten. Deshalb hat sich das deutsche Grundgesetz dafür entschieden, die Pflege der internationalen Beziehungen grundsätzlich der Zuständigkeit des Bundes zu unterstellen (Art. 32 Abs. 1 GG). Zu der Pflege der internationalen Beziehungen zählen z. B. die Durchführung der diplomatischen Missionen, die Aufnahme bzw. der Abbruch diplomatischer Beziehungen und die Anerkennung von Staaten.

Eine ausschließliche Zuweisung der auswärtigen Gewalt an den Bund würde allerdings im Hinblick auf die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge Probleme aufwerfen. Der Bund könnte nämlich auf internationaler Ebene völkerrechtliche Verpflichtungen in Bereichen eingehen, die nach der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung im Innern der Zuständigkeit der Länder unterfallen und deren Regelung dem Bund daher eigentlich verschlossen ist. Dadurch könnten die Landeskompetenzen ausgehöhlt werden. Um der innerstaatlichen Kompetenzverteilung Rechnung zu tragen, ist es daher erforderlich, in diesen Bereichen (auch) die Länder zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge zu berechtigen.

2. Ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes

Der Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes bereitet insofern keine Probleme. Dem Bund steht hier die ausschließliche Vertragsschlusskompetenz zu. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz besteht ebenfalls eine umfassende Zuständigkeit des Bundes, soweit er von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat. Haben die Länder im Vorfeld der Gesetzgebungstätigkeit des Bundes ein völkerrechtliches Abkommen geschlossen, wird dieses ex nunc unwirksam (str.).

3. Ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit der Länder

Bis heute wird die Zuständigkeit für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge unterschiedlich beurteilt, wenn der Vertragsinhalt der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfällt. Dieser Fall wird von Art. 32 Abs. 3 GG erfasst, von dieser Vorschrift allerdings nicht eindeutig und abschließend geregelt. Gem. Art. 32 Abs. 3 GG können die Länder mit Zustimmung des Bundes völkerrechtliche Verträge mit auswärtigen Staaten abschließen. Zur Interpretation dieser Vorschrift werden drei Theorien vertreten:

Nach der „zentralistischen Theorie“ ist der Wortlaut des Art. 32 Abs. 3 GG („können“) so zu verstehen, dass dem Bund grundsätzlich eine unbeschränkte Kompetenz zum Abschluss und zur innerstaatlichen Umsetzung (Transformation) völkerrechtlicher Verträge zusteht und die Länder lediglich eine konkurrierende Zuständigkeit besitzen. Zur Begründung führen die Vertreter dieser Auffassung die grundsätzliche Regelung in Art. 32 Abs. 1 GG an, die das Prinzip des einheitlichen Auftretens des Bundesstaates nach außen enthalte. Die Gegenansicht, die „föderalistische Theorie“, sieht dagegen den Verweis auf die Gesetzgebungskompetenz der Länder als die entscheidende Maßgabe an. Das Verhältnis der Gesetzgebungszuständigkeiten müsse sich in der völkerrechtlichen Vertragsschlusskompetenz widerspiegeln, damit die Kompetenzen der Länder nicht ausgehöhlt werden könnten. Nach einer vermittelnden Ansicht soll der Bund ein umfassendes Recht zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge besitzen. Im Gegensatz zur zentralistischen Auffassung verbleibt nach der vermittelnden Ansicht die Umsetzung des geschlossenen Vertrages allerdings in der alleinigen Zuständigkeit der Länder und ist nicht auf den Bund übergegangen.

In der Praxis haben sich der Bund und die Länder im sog. Lindauer Abkommen vom 14.11.1957 auf eine pragmatische Lösung für diese unklare Verfassungslage verständigt. Danach erkennen die Länder die Zuständigkeit des Bundes auch in Angelegenheiten ihrer ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit an, soweit diese Bestimmungen in entsprechenden völkerrechtlichen Verträgen typischerweise enthalten sind oder einen untergeordneten Bestandteil des Vertrages bilden, der Vertrag im Übrigen aber zweifelsfrei in die Kompetenz des Bundes fällt. Im Gegenzug hat sich der Bund dazu verpflichtet, die Länder möglichst frühzeitig zu informieren und deren Einverständnis vor der Unterzeichnung des Vertrages einzuholen.

III. Kompetenzverteilung im Rahmen der auswärtigen Gewalt des Bundes (Organkompetenz)

Im Rahmen des Zuständigkeitsbereiches des Bundes ist weiterhin zu differenzieren, welche Organe des Bundes in welchem Umfang vom Grundgesetz mit der Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt betraut sind.

1. Vertretungsbefugnis des Bundespräsidenten

Die völkerrechtliche Vertretungsbefugnis ist ausdrücklich dem Bundespräsidenten zugeordnet, Art. 59 Abs. 1 GG. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten, er beglaubigt und empfängt die Gesandten. Diese Kompetenzen ermächtigen den Bundespräsidenten allerdings nur zur Wahrnehmung einer formalen Vertretungsfunktion.

Der Bundespräsident darf dagegen nach allgemeiner Ansicht nicht die inhaltlichen Ziele der deutschen Außenpolitik bestimmen. Eine solche Kompetenz wäre mit der beschränkten politisch-gestaltenden Rolle des Bundespräsidenten unvereinbar. Diese Einschränkung findet in der Verfassung zwar keine ausdrückliche Erwähnung, lässt sich allerdings aus der allgemeinen Stellung des Bundespräsidenten in der Verfassung herleiten und steht im Einklang mit der Staatspraxis. Aus diesem Grund besitzt der Bundespräsident z. B. keine Befugnis zur Repräsentation der Bundesrepublik Deutschland bei internationalen Verhandlungen.

2. Zentrale Gestaltungsbefugnis der Exekutive

Die inhaltliche Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt fällt nach h.M. in den alleinigen Zuständigkeitsbereich der Exekutive, soweit eine Beteiligung der Legislative vom Grundgesetz nicht ausdrücklich angeordnet wird. Diese grundsätzliche Zuweisung der auswärtigen Gewalt in die Zuständigkeit der Bundesregierung beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer allein die Bundesregierung sachlich, personell und organisatorisch in der Lage ist, auf wechselnde außenpolitische Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und somit die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen.

Allerdings fehlt es für diese Ansicht an einem normativen Anhaltspunkt im Grundgesetz. Das BVerfG (E 68, 1 [82 f.]) geht in Übereinstimmung mit der Praxis von einer (ggf. stillschweigenden) Delegation der Kompetenz durch den Bundespräsidenten aus. Nach einer teilweise vertretenen Ansicht wird die auswärtige Gewalt dagegen von der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers gem. Art. 65 S. 1 GG umfasst. Gegen diese Herleitung wird angeführt, dass Art. 65 S. 1 GG selbst keine Kompetenzen begründen könne, sondern nur regierungsintern bereits vorhandene Kompetenzen verteile.

In jüngerer Zeit wird über die Notwendigkeit einer extensiveren Auslegung der Mitwirkungsrechte der gesetzgebenden Körperschaften bei der Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt diskutiert. Aufgrund der Ausweitung der außenpolitischen Verflechtungen kollidiert die prinzipielle Zuordnung der auswärtigen Gewalt an die Exekutive nämlich in zunehmendem Maße mit den Anforderungen des Demokratieprinzips. Danach müssen die zentralen Entscheidungen von dem demokratisch am stärksten, nämlich direkt durch den Wahlakt legitimierten Hoheitsträger getroffen werden. Dennoch wird man aus dem Demokratieprinzip keinen generellen Gesetzesvorbehalt zugunsten der Legislative bei außenpolitischen Entscheidungen herleiten können. Um die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht zu gefährden, darf der Parlamentsvorbehalt nicht überdehnt werden. Die Exekutive ist angesichts der oben genannten Gründe zur Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt in praktischer Hinsicht besser geeignet als die Legislative. Insofern wird man ihr einen ausreichenden Spielraum für diplomatische Verhandlungen belassen müssen. Zudem ist auch die Exekutive demokratisch legitimiert. Das BVerfG hat daher in der Vergangenheit die Auffassung vertreten, dass nicht alle weitreichenden politischen Entscheidungen einem parlamentarischen Zustimmungserfordernis unterliegen müssen (E 68, 1 [89]).

3. Mitwirkungsbefugnisse der Legislative

Die Mitwirkungsbefugnisse der Legislative bei der Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt werden vom Grundgesetz enumerativ aufgezählt. Eine Beteiligung von Bundestag und Bundesrat sehen insbesondere die Art. 23, 24 Abs. 1, 59 Abs. 2 S. 1 GG vor. Über diese Kompetenzen hinaus besteht für die Legislative nach h.M. keine Berechtigung zur Teilhabe an der auswärtigen Gewalt.

Als Grundregel bestimmt Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG, dass Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung der für die Gesetzgebung zuständigen Körperschaften (Bundestag unter Mitwirkung des Bundesrates) in Form eines Bundesgesetzes (sog. Vertragsgesetz) bedürfen. Die Legislative hat aber nur die Möglichkeit, den völkerrechtlichen Vertrag insgesamt anzunehmen oder abzulehnen; sie besitzt hingegen keine inhaltlichen Gestaltungsmöglichkeiten. Unter dem Begriff des „politischen Vertrages“ sind „hochpolitische“ Verträge zu verstehen, die die Existenz des Staates, seine territoriale Integrität oder seine Unabhängigkeit bzw. maßgebliche Stellung in der Staatengemeinschaft zum Inhalt haben. Der Begriff der „Gegenstände der Bundesgesetzgebung“ wird von der ganz h.M. nicht etwa als Verweis auf die Abgrenzung zwischen Bundes- und Länderkompetenz verstanden, sondern erfasst solche Fälle, in denen die Erfüllung der völkerrechtlichen Verpflichtung allein durch den Erlass eines Gesetzes (auf der Bundesebene) möglich ist. Sollte dagegen ein Bundesgesetz gem. Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG nicht erforderlich sein, ist die Exekutive gem. Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG grundsätzlich allein zum Abschluss des Vertrages befugt. Allerdings verlangt Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG in einigen Fällen (z. B. i. V. m. Art. 84 f. GG) die Zustimmung des Bundesrates. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 24 Abs. 1 GG enthalten schließlich Sonderregelungen für die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union bzw. auf „zwischenstaatliche Einrichtungen“, womit vorrangig → Internationale Organisationen gemeint sind. Art. 23 GG sieht zudem bestimmte Beteiligungserfordernisse für den Bundestag und den Bundesrat bei weiteren Integrationsschritten im Rahmen der Europäischen Union vor.

Die Beteiligung der Legislative an der Ausübung der auswärtigen Gewalt erfüllt zwei wichtige Funktionen. Als Element der demokratischen Kontrolle sollen bestimmte außenpolitische Entscheidungen von den gesetzgebenden Körperschaften präventiv überprüft und mitverantwortet werden. Daneben verhindert die Mitwirkung der Legislative einen späteren Konflikt mit der Exekutive. Damit wird zugleich die innerstaatliche Umsetzung der völkerrechtlichen Verpflichtung und die Vertragstreue der Bundesrepublik Deutschland sichergestellt.

4. Kontrollbefugnis der Judikative

Die Aufgabe der gerichtlichen Überprüfung der auswärtigen Gewalt wird auf der verfassungsrechtlichen Ebene vom BVerfG wahrgenommen. Für die Kontrolle steht kein spezielles Verfahren zur Verfügung; deshalb sind die im Grundgesetz in Art. 93 GG aufgeführten allgemeinen Verfahrensarten anzuwenden. Als Maßstab liegen der Überprüfung des auswärtigen Handelns dabei zumeist keine Regelungen zu konkreten Sachbereichen zugrunde, sondern Staatszielbestimmungen und Verfassungsgrundsätze sowie die Wahrung der Grundrechte gem. Art. 1 Abs. 3 GG. Zu den Staatszielsetzungen und Verfassungsgrundsätzen zählen u. a. die Pflicht zur internationalen Kooperation (Präambel, Art. 23, 24 GG), sowie Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Sozialstaatlichkeit (Art. 20 GG).

Im Prinzip wird heute nicht mehr bestritten, dass die Bundesorgane bei der Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt in formeller und materieller Hinsicht an die Vorschriften des Grundgesetzes gebunden sind und die Einhaltung dieser Anforderungen der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die früher vertretene „Lehre vom gerichtsfreien Hoheitsakt“ hat sich nicht durchsetzen können. Nach dieser Lehre sollten die Akte der auswärtigen Gewalt „ihrer Natur nach“ einer gerichtlichen Kontrolle entzogen sein. Die Handlungen der Regierung würden sich durch ihre staatsleitende Tätigkeit auszeichnen, die aufgrund ihres politischen Charakters einer gerichtlichen Kontrolle entzogen sei. Diese Ansicht ist allerdings mit dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG, wonach jede öffentliche Gewalt an die Verfassung gebunden ist, unvereinbar. Die Bindung an Recht und Gesetz kann nur garantiert werden, wenn eine unabhängige Instanz die Einhaltung überprüft. Zur Absicherung dieser Kontrolle besteht die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die gegen jeden Akt der öffentlichen Gewalt die Möglichkeit eines gerichtlichen Rechtsschutzes vorsieht. Eine verfassungsgerichtliche Kontrolle der Akte der auswärtigen Gewalt ist nicht von vornherein schon deshalb ausgeschlossen, weil es sich um eine Handlung im Bereich des „Hochpolitischen“ handelt.

Dennoch bestehen in der Rechtsprechung des BVerfG Unterschiede gegenüber der Kontrolle von rein innerstaatlichen Sachverhalten. Das Gericht akzeptiert in ständiger Rechtsprechung (E 40, 148 [178 f.]; 55, 349 [365]; 94, 12 [35]), dass den zuständigen Organen wegen der Besonderheiten der Außenpolitik, die eine einseitige Durchsetzung der Auffassung der Bundesrepublik Deutschland im Regelfall nicht ermöglichen und eine gewisse Flexibilität bei der Akzeptanz von Kompromissen erforderlich machen, ein weiter Einschätzungs-, Prognose- oder Ermessensspielraum bei der Beurteilung außenpolitischer Lagen und der Zweckmäßigkeit des Einsatzes außenpolitischer Handlungsinstrumente verbleiben muss. Diesen Spielraum gewährleistet das Gericht, indem es sich eine Selbstbeschränkung (judicial self-restraint) bei der Kontrolle der auswärtigen Gewalt auferlegt und seinen Entscheidungen eine reduzierte materielle Kontrolldichte zugrunde legt. Daher werden Einschätzungen und Wertungen außenpolitischer Art nicht daraufhin überprüft, ob sie zutreffend sind, sondern ob sie die Grenze offensichtlicher Willkür überschritten haben (E 68, 1 [97]) bzw. ob sie sich im Rahmen der Ermächtigung durch ein Vertragsgesetz bewegen (E 104, 151 [210]). Diese Rechtsprechung wird von Teilen des Schrifttums unter Berufung auf Art. 1 Abs. 3 GG, der nicht zwischen auswärtiger und innerstaatlicher öffentlicher Gewalt differenziere, kritisiert. Dem wird man entgegenhalten können, dass das Grundgesetz selbst z. B. in Art. 23 und 24 GG gewisse Relativierungen der verfassungsrechtlichen Anforderungen bei außenpolitischen Akten gegenüber rein innerstaatlichen Sachverhalten vorsieht.