Read the book: «Servicios públicos y medio ambiente Tomo IV»
Servicios públicos y medio ambiente. Tomo IV / Miguel Ángel Amézquita Berjan [y otros] ; Carolina Montes Cortés (compiladora). -- Bogotá : Universidad Externado de Colombia. 2020.
221 páginas : mapas ; 24 cm.
Incluye referencias bibliográficas.
ISBN: 9789587904765
1. Medio ambiente-- Aspectos jurídicos – Colombia 2. Servicios públicos domiciliarios – Colombia 3. Cambios climáticos -- Aspectos jurídicos –Colombia 4. Desarrollo sostenible -- Aspectos ambientales – Colombia 5. Residuos sólidos -- Aspectos jurídicos -- Colombia I. Montes Cortés, Carolina, compiladora II. Universidad Externado de Colombia III. Título
333.7 SCDDD 15
Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca EAP.
diciembre de 2020
ISBN 978-958-790-476-5
© 2020, CAROLINA MONTES CORTÉS (COMPILADORA)
© 2020, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá
Teléfono (57 1) 342 0288
publicaciones@uexternado.edu.co
www.uexternado.edu.co
Primera edición: diciembre de 2020
Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones
Corrección de estilo: José Ignacio Curcio Penen
Composición: María Libia Rubiano
Impresión y encuadernación: Imageprinting Ltda.
Tiraje: de 1 a 1.000 ejemplares
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.
Diseño epub:
Hipertexto – Netizen Digital Solutions
| MIGUEL ÁNGEL AMÉZQUITA BERJAN | LUIS FELIPE GUZMÁN JIMÉNEZ |
| WILLGER DEAZA PULIDO | CAROLINA MONTES CORTÉS |
| MARÍA DANIELA DE LA ROSA CALDERÓN | JOSÉ WILLIAM SEPÚLVEDA MEJÍA |
| CLAUDIA MARÍA GAFNER-ROJAS | JORGE LENIN URREGO ÁNGEL |
| ANDREA DEL PILAR GÓMEZ CANO | PAOLA ANDREA VALLEJO ARISTIZÁBAL |
CONTENIDO
TABLA DE ACRÓNIMOS
PRESENTACIÓN
CAPÍTULO I
ASPECTOS GENERALES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y EL MEDIO AMBIENTE
Reflexiones conceptuales y jurídicas sobre los incentivos al consumo sostenible y las empresas de servicios públicos domiciliarios
Claudia Gafner-Rojas
CAPÍTULO II
SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
Perspectivas teóricas y jurídicas de la adaptación al cambio climático en el servicio público domiciliario de acueducto en Colombia. Caso de estudio: Aguas y Aguas de Pereira
Miguel Ángel Amézquita Berjan
Servicio público de alcantarillado ambientalmente sostenible. Una mirada a la jurisprudencia del Consejo de Estado
Luis Felipe Guzmán Jiménez
María Daniela de la Rosa Calderón
CAPÍTULO III
SERVICIO DE ENERGÍA
Tensión entre la política pública para promover la descarbonización de la matriz energética, los compromisos ambientales mundiales y los derechos fundamentales de los ciudadanos
Andrea del Pilar Gómez Cano
Paola Andrea Vallejo Aristizábal
William Sepúlveda
CAPÍTULO IV
SERVICIO DE ASEO
El gran desafío colombiano en materia de la disposición final de los residuos sólidos no lo resuelve una fórmula tarifaria, pero sí el ejercicio eficaz de las competencias de los obligados constitucional y legalmente a hacerlo
Jorge Lenin Urrego Ángel
Residuos mixtos y escombros clandestinos: ausencia regulatoria y problemática ambiental
Willger Deaza Pulido
¿Cuál es el alcance normativo del servicio especial de aseo? Reflexiones en torno a su aplicación a la gestión de RESPEL
Carolina Montes Cortés
LOS AUTORES
NOTAS AL PIE
TABLA DE ACRÓNIMOS
| AbC | Adaptación basada en Comunidades |
| AbE | Adaptación basada en Ecosistemas |
| ACNUR | Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados |
| ACOLGEN | Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica |
| AEMA | Agencia Europea de Medio Ambiente |
| Andesco | Asociación gremial sin ánimo de lucro que representa los intereses de las Empresas afiliadas de servicios públicos domiciliarios y de comunicaciones |
| ANDI | Asociación Nacional de Industriales |
| ANLA | Autoridad Nacional de Licencias Ambientales |
| BRT | Bus Rapid Transit |
| CAR | Corporación Autónoma Regional |
| CARDER | Corporación Autónoma Regional de Risaralda |
| CDB | Convención marco de Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica |
| CE | Comunidad Europea |
| CEPAL | Comisión Económica para América Latina y el Caribe |
| CLUS | Costos de Limpieza Urbana, definidos por la metodología tarifaria para la prestación del servicio público de aseo expedida por la CRA |
| CONPES | Consejo Nacional de Política Económica y Social |
| COP21 | 21.ª Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) |
| CRA | Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico |
| CREG | Comisión de Regulación de Energía y Gas |
| DNP | Departamento Nacional de Planeación |
| ESP | Empresa de Servicios Públicos |
| Eco-DRR | Reducción del Riesgo de Desastres basada en Ecosistemas |
| EEA | Evaluación Estratégica Medioambiental |
| EIA | Energy Information Administration |
| EIA | Evaluación de Impacto Ambiental |
| EICE | Empresas Industriales y Comerciales del Estado |
| ENA | Estudio Nacional de Agua |
| EPM | Empresas Públicas de Medellín |
| ESPD | Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios |
| GEI | Gases de Efecto Invernadero |
| GENSA | Gestión Energética S.A. ESP |
| IANC | Índice de Agua No Contabilizada |
| IDEAM | Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales |
| IMPEL | European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law |
| IPCC | Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático |
| ISA | Interconexión Eléctrica S.A. ESP |
| ISO | International Organization for Standardization |
| MADS | Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible |
| MAVDT | Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial |
| Minvivienda | Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio |
| MVCT | Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio |
| NDC | Contribución Prevista y Determinada a nivel Nacional |
| NFU | Neumáticos Fuera de Uso |
| ODS | Objetivos de Desarrollo Sostenible |
| OFMA | Oficina Federal de Medio Ambiente (Suiza) |
| OLADE | Organización Latinoamericana de Energía |
| OMS | Organización Mundial de la Salud |
| ONU | Organización Naciones Unidas |
| PAM | Programa de Acción en Medio ambiente |
| PGIRS | Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos |
| PIB | Producto Interno Bruto |
| PIGCCS | Plan Integral de Gestión del Cambio Climático Sectorial |
| PK | Protocolo de Kioto |
| PNN | Parque Nacional Natural |
| PROURE | Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía y demás Formas de Energía no Convencionales |
| PRTR | The European Pollutant Emisión Register |
| PSA | Pago por Servicios Ambientales |
| PSMV | Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimiento |
| PTAR | Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales |
| RAEE | Residuos de los Aparatos Eléctricos y Electrónicos |
| RAS | Reglamento Técnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico |
| RBL | Recolección, Barrido y Limpieza como componentes del servicio público domiciliario de aseo |
| RCD | Residuos de Construcción y Demolición |
| REDD+ | Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación de los Bosques, y Aumento de las Reservas de Carbono Forestal |
| REFIT | Programa de adecuación y eficacia de la reglamentación de la Comisión Europea |
| RESPEL | Residuos Peligrosos |
| RUPS | Registro Único de Prestadores |
| SAS | Sociedad por Acciones Simplificada |
| SIGNUS | Sistema Integrado de Gestión de Neumáticos Usados |
| SIN | Sistema Interconectado Nacional |
| SPD | Empresa de servicios públicos domiciliarios |
| SSPD | Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Superservicios |
| STAR | Sistema de tratamiento de aguas residuales |
| SUI | Sistema Único de Información |
| Superservicios | Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios |
| TFUE | Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea |
| TNU | Tratamiento de Neumáticos Usados |
| UE | Unión Europea |
| UICN | Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza |
| UNFCCC | Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático |
| UPME | Unidad de Planeación Minero Energética |
| URE | Uso racional y eficiente de la energía |
| UTP | Universidad Tecnológica de Pereira |
| XM | Compañía de Expertos en Mercados S.A. ESP |
PRESENTACIÓN
Cada día se tiene mayor conciencia de lo importante que es el medio ambiente para el desarrollo de la vida humana sobre el planeta. Como proveedores y receptores de los servicios públicos domiciliarios los recursos naturales son los protagonistas de una historia que se debe reescribir. Así, junto a la importancia de garantizar su prestación en condiciones de eficiencia, calidad e igualdad a todos los habitantes del territorio nacional, surge el interés de salvaguardarlos del creciente deterioro ambiental. Por esta razón, hoy más que nunca es necesario cumplir estrictamente las disposiciones normativas y administrativas que propenden por el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables, en especial, en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Conscientes de esta situación, los integrantes del Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, con el apoyo de la Asociación de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes (Andesco), ha liderado desde 2007 un proyecto de investigación jurídica y ambiental a través del cual se llevan a cabo estudios detallados relacionados con los servicios públicos cuyo resultado es un nuevo libro que forma parte de la colección “Servicios públicos y medio ambiente”. El tomo IV de esta colección que hoy se presenta al público consolida una década de análisis en torno a problemáticas comunes a la prestación de los servicios públicos y su relación con el medio ambiente.
En esta ocasión es un verdadero honor presentar una obra que articula los estudios propios del sector de los servicios públicos, incluidas todas sus particularidades, con el sector ambiental. A fin de facilitar su lectura, una vez más hemos decidido dividir el libro en capítulos según los servicios públicos analizados por los autores. El primer capítulo trata de los aspectos generales de los servicios públicos y el medio ambiente; el segundo contiene estudios referentes al servicio de acueducto y alcantarillado; el tercero está dedicado al análisis del servicio de energía, y el cuarto y último contiene los estudios relacionados con el servicio de aseo.
El primer capítulo se inicia con un artículo de Claudia Gafner-Rojas, docente investigadora de la Universidad Externado de Colombia, en el que reflexiona acerca de los aspectos conceptuales y jurídicos asociados a los incentivos que se otorgan al consumo sostenible de los servicios públicos domiciliarios, y cómo, en el marco de los principios de responsabilidad compartida y de cooperación, el consumo consciente y responsable contribuye a la protección ambiental. Para la investigadora, la práctica del consumo sostenible en el uso de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y energía eléctrica lo fomentan las empresas que los suministran mediante la aplicación de incentivos que ya han sido incorporados en la ley.
El segundo capítulo del libro está dedicado al servicio público de acueducto y alcantarillado, y se inicia con el artículo de Miguel Ángel Amézquita Berjan, líder del Sistema de Gestión Ambiental de Aguas y Aguas de Pereira, en el que analiza, tanto desde el punto de vista teórico como jurídico, los efectos y la adaptación al cambio climático de los sistemas de abastecimiento de agua potable de algunas ciudades intermedias, específicamente el caso de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira SAS ESP.
Este segundo capítulo también se enriquece con el artículo de Luis Felipe Guzmán Jiménez y María Daniela de la Rosa Calderón, investigadores del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado, en el que estudian, a partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado, el servicio público de alcantarillado y sus implicaciones ambientales y sociales, a la vez que evalúan algunos de los instrumentos de planeación ambiental. Se resalta la elaboración de una línea jurisprudencial del Consejo de Estado a partir de la cual analizan la migración hacia el concepto de servicio público de alcantarillado sostenible.
Un artículo colectivo de profesionales de GEMSA conforma el tercer capítulo, el cual está dedicado al sector de energía. Andrea del Pilar Gómez Cano, Paola Andrea Vallejo Aristizábal y William Sepúlveda evalúan la tensión entre la política pública para promover la descarbonización de la matriz energética, los compromisos ambientales mundiales y los derechos fundamentales de los ciudadanos. En su artículo los autores analizan cómo las políticas públicas que propenden por la mitigación del cambio climático mediante la disminución del uso de carbón para generar energía térmica pueden tener impacto en los derechos fundamentales de la población carbonera por la afectación de su sustento familiar y sus derechos culturales.
El cuarto y último capítulo del libro está dedicado al servicio de aseo. En primer lugar, Jorge Lenin Urrego Ángel, Gerente de Emvarias S.A. ESP, Grupo EPM, presenta un importante análisis de la situación nacional en materia de disposición final de residuos sólidos, y el desafío que deben enfrentar las empresas prestadoras del servicio público ante la gestión ambiental en esa etapa de eliminación de los residuos generados, y el control que deben ejercer las autoridades competentes. El autor reflexiona acerca de la necesidad de trascender concepciones que responsabilizan de la problemática ambiental a quienes se encargan de la actividad complementaria de disposición final de los residuos, pues el modelo regulatorio y los demás actores de la cadena también son responsables.
A continuación Willger Deaza Pulido, asesor jurídico en Lime S.A. ESP, plantea cómo la ausencia de una regulación para los residuos mixtos y los escombros de vertido clandestino genera una gran problemática ambiental. El autor revela las dificultades más frecuentes en la gestión de los residuos mixtos, planteando soluciones costo-eficientes tanto para las entidades territoriales como para los prestadores del servicio público de aseo, entre las cuales se cuentan aspectos regulatorios y opciones de aprovechamiento a partir del uso de nuevas tecnologías.
Por último, en un artículo de mi autoría analizo el alcance normativo del servicio especial de aseo y su aplicación a la gestión de los residuos peligrosos, incluidos los residuos hospitalarios, y hago un recuento de la evolución de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano, resaltando su aplicación en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo de manera independiente a la gestión ambientalmente racional de los residuos peligrosos.
Deseo reconocer el trabajo de quienes hicieron posible esta obra y agradecerles sus aportes y valiosas reflexiones, y también agradecer al presidente ejecutivo de Andesco, Camilo Sánchez Ortega, por su apoyo y compromiso en el análisis de la problemática ambiental en el sector que representa. A la doctora María del Pilar García Pachón, directora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente, especial y sentido agradecimiento por haberse mostrado constantemente comprometida con este proyecto académico, y al doctor Juan Carlos Henao Pérez, Rector de la Universidad Externado de Colombia, por su reiterada confianza en los proyectos del Departamento de Derecho del Medio Ambiente.
CAROLINA MONTES CORTÉS
Docente investigadora
Departamento de Derecho del Medio Ambiente
Universidad Externado de Colombia
CAPÍTULO I
ASPECTOS GENERALES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y EL MEDIO AMBIENTE
CLAUDIA GAFNER-ROJAS*
Reflexiones conceptuales y jurídicas sobre los incentivos al consumo sostenible y las empresas de servicios públicos domiciliarios
SUMARIO
Introducción. I. Tendencia del consumo en materia de servicios públicos domiciliarios en Colombia. A. El consumo en el servicio público de acueducto. B. El consumo en el servicio público de energía. II. Reflexiones conceptuales y jurídicas en torno al fomento del consumo responsable de los servicios públicos domiciliarios. A. Servicios públicos domiciliarios. B. Consumo responsable y sostenible. 1. Incentivos al consumo responsable. a. Incentivos al consumo responsable del agua en el ordenamiento jurídico colombiano. b. Incentivos al consumo responsable de energía en el ordenamiento jurídico colombiano. III. Compromiso de las empresas de servicios públicos domiciliarios en Colombia respecto al fomento del consumo responsable. Conclusión. Bibliografía.
RESUMEN
En el marco del principio de responsabilidad compartida, y quizás más precisamente de un principio de cooperación, concretado en técnicas jurídicas que desplazan a la Administración como única responsable de la satisfacción de los intereses generales, el consumo consciente y responsable ocupa un lugar fundamental a efectos de contribuir entre todos a superar o, siendo optimistas, detener la crisis ambiental global y apremiante en la que está inmerso el planeta. Por tanto, resulta oportuno referirse al papel que puede desempeñar el consumo sostenible de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y energía eléctrica, fomentado a partir de la aplicación de incentivos otorgados por las empresas prestadoras de dichos servicios, con base en fórmulas establecidas de forma permanente por el legislador, a efectos de hacer efectiva una colaboración entre la administración, la empresa y los consumidores en el cuidado ambiental.
PALABRAS CLAVE
Servicios públicos domiciliarios, consumo responsable, consumo sostenible, incentivos al consumo responsable, libertad de empresa.
ABSTRACT
Within the framework of the principle of shared environmental responsibility, and perhaps more precisely of a principle of cooperation, embodied in legal techniques that displace the Administration as solely responsible for the satisfaction of general interests, conscious and responsible consumption occupies a fundamental place for the purpose to contribute among all to overcome or at least stop the global and pressing environmental crisis in which our planet is incurred. It is therefore appropriate to refer to the role that sustainable consumption of domestic public utilities of aqueduct and electricity can play, encouraged by the application of incentives by companies providing such services, based on established formulas of permanently by the legislator, in order to make effective a collaboration of the public administration, business sector and consumers in environmental care.
KEYWORDS
Domestic public utilities, responsible consumption, sustainable consumption, incentives for responsible consumption, freedom of enterprise.
INTRODUCCIÓN
En estos momentos de crisis ambiental global es imprescindible la participación y colaboración de todos, pues no existe otra alternativa que el compromiso general para intentar recuperar a la naturaleza del deterioro ambiental al que se ha visto sometida, o al menos para detener en lo posible sus efectos; se trata de una causa que interesa a todos sin excepción.
Las empresas suministradoras de servicios públicos, en especial de aquellos denominados domiciliarios, pueden desempeñar un papel trascendental en la rectificación y el ajuste de patrones de consumo, principalmente en sectores como el agua y la energía, y con ello contribuir a dar soluciones a la acuciante problemática ambiental.
En efecto, esperar que la Administración pública realice cambios y promueva acciones en ese sentido no parece ser la única solución. Cada vez es mayor la consciencia de que la responsabilidad debe ser compartida entre todos. Las acciones prudentes y cuidadosas de cada uno, independientemente de su condición de actores públicos, empresas o particulares, son definitivas.
En ese sentido, el consumo responsable es una cuestión de capital importancia, y objeto de discusión y controversia. El interés general y la protección ambiental requieren urgentemente un consumo racional y sostenible de los recursos, al tiempo que a las empresas les conviene, en principio, un mayor consumo para asegurar así el máximo beneficio. En materia de energía, por ejemplo, mientras unos hablan de metas de ahorro, otros destacan el potencial para incrementar el consumo. Por tanto, es urgente consolidar un punto de encuentro consistente, comprometido y solidario.
Bajo esta perspectiva, el presente análisis se sitúa entre el derecho de los ciudadanos a beneficiarse de los servicios públicos domiciliarios, su compromiso de practicar un consumo responsable y la responsabilidad corporativa de las empresas mediante un suministro que fomente la sostenibilidad y el respeto ambiental. En definitiva, el estudio se mueve en la intersección entre la cobertura de los servicios públicos, la protección ambiental y la libertad de empresa.
El objetivo es evaluar si las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios (ESPD) que generan impacto ambiental, en particular las de acueducto y energía, están en la obligación de incentivar el uso responsable, racional y mesurado de los respectivos servicios a través de mecanismos que vayan más allá de las habituales campañas de información y concienciación, adoptando instrumentos económicos que condicionen el consumo.
Para ello, y utilizando como hilo conductor el fomento al consumo responsable, en primer lugar se analiza la tendencia del consumo de los servicios públicos domiciliarios con el fin de percibir la incidencia ambiental del sector domiciliario, en especial en materia de acueducto y energía eléctrica. En segundo lugar se analizan, desde el punto de vista conceptual y jurídico, las nociones de servicios públicos domiciliarios, consumo responsable y sostenible, e incentivos al consumo responsable. Por último, a manera de síntesis, se evalúa la existencia de elementos jurídicos que fundamentan la obligación de las empresas de establecer entre los usuarios incentivos para promover un consumo responsable con el medio ambiente, y su incidencia en el derecho a la libertad de empresa.
