Read the book: «Innovación pública: Experiencias y retos en Colombia», page 2

Hacia un nuevo paradigma de la innovación pública: transformación resiliente
Cristina Zurbriggen*

ESTAMOS VIVIENDO UNA ÉPOCA DE TRANSICIÓN desde una sociedad industrial a una nueva era socioambiental, la cual responde a una coyuntura particular con pleno potencial de conducir a puntos de bifurcación y transformación. El cambio de época en que nos encontramos nos obliga a pensar y actuar de otra manera. No solo necesitamos ser capaces de reaccionar; la clave está en cuán rápido vamos a ser capaces de hacer el cambio y de abordar decididamente la complejidad de las problemáticas del siglo XXI, para avanzar hacia un futuro socioambiental más sostenible y democrático.

El gran interrogante que se presenta es cómo los diseñadores de políticas públicas pueden navegar en un paisaje complejo, incierto y con una multiplicidad de actores con intereses divergentes. Las urgencias que nos toca vivir tienen una característica transversal:

tienden a ser problemáticas interdependientes y complejas, que generalmente no pueden resolverse desde la perspectiva y el conocimiento de una sola disciplina o un solo actor (público, privado o social). Por tanto, nos ponen en situaciones en las que debemos actuar en contextos de incertidumbre, sin tener un panorama completo o toda la información necesaria para guiarnos.

El desafío está en generar una nueva metanarrativa (Roe, 1994)1 de la innovación pública para interpretar y actuar en este mundo complejo, con lo cual nos alejaremos de las formas dominantes de pensar y hacer. Por ello partimos de la hipótesis de que, para articular el cambio social, los funcionarios públicos no solo deben operar desde cada innovación específica y mediante diseño de instrumentos, sino que se necesita un cambio cultural y un nuevo paradigma para avanzar en los procesos de transformación y desarrollar nuevas capacidades en los gobiernos para la innovación pública. En este proceso, los laboratorios de innovación pública pueden desempeñar un rol importante.

Sin embargo, poco se ha reflexionado sobre las características o capacidades necesarias para el cambio. Por ello, el propósito de este capítulo es explorar algunas dimensiones que podrían hacer que el término innovación pública comience a ser significativo entre quienes lo usan para describir una nueva práctica de innovación pública. Para ello hemos encontrado útil el aporte reciente de Vargo y Lusch (2016), quienes se han esforzado para dar forma a un discurso emergente sobre la lógica de un nuevo servicio basada en la cocreación y se lo presenta como teoría de alcance medio, que tiene el efecto de dar sentido a los fenómenos y prácticas que son más persuasivos que los conceptos existentes.

Con este objetivo intentamos evitar cualquier definición prematura sobre innovación pública y, más bien, ofrecer un marco dentro del cual los investigadores y funcionarios de Gobierno puedan discutir los aspectos y las características que están comenzando a caracterizar un discurso emergente sobre las capacidades de transformación para innovar en el sector público. En segundo lugar, al igual que Vargo y Lusch (2016), proponemos una posible inversión conceptual. El discurso emergente en la academia y las intervenciones públicas sobre la innovación pública, centrado en procesos de cocreación, todavía parece novedoso y se basa en establecer una distinción con respecto a lo que es normal. Sin embargo, sugerimos tentativamente que sería valioso invertir esas suposiciones y promover una reflexión para avanzar en el desarrollo de una teoría y práctica de rango medio que explique y guíe los abordajes de innovación pública. Con otras palabras, entender las barreras y los puntos de apalancamiento (tipping points) (Meadows et al., 1972) para catalizar y alimentar procesos de transformación pública que puedan provocar, impulsar y diseminar el cambio sistémico.

En este proceso, un primer desafío es hacer dialogar el paradigma de la transformación, que incluye aportes de la ciencia de la sustentabilidad (Miller et al., 2014) y el pensamiento de resiliencia (Folke, 2016) de las transiciones sociotécnicas (Geels y Kemp, 2006) así como la innovación social (Manzini, 2015; Westley et al. 2013), con los nacientes enfoques de diseño (Peters, 2017) y experimentación en política pública (Ansell y Geyer, 2017), enfoque que tienen en común con uno de sus precursores, John Dewey (1927; Zurbriggen, 2017). Estos abordajes nos invitan a aprender a vivir con el cambio y la incertidumbre, aumentar la diversidad de todos los componentes de un sistema (como la diversidad de actores involucrados), combinar diferentes tipos de conocimiento y aprendizaje, y crear oportunidades para la transformación social a pesar del poder de las estructuras que perpetúan las inequidades sociales. Por tanto, reflexionar sobre la innovación pública dentro del paradigma de la resiliencia de la transformación y el rol de los laboratorios nos puede aportar una brújula que identifique las capacidades para desarrollar una infraestructura más robusta de innovación pública.

Innovación pública: cocreando políticas

y servicios públicos

Si bien encontramos diferentes aproximaciones entre las investigaciones académicas y las intervenciones sobre innovación pública (por ejemplo, Pestoff, 2009; Boyle, 2010; Bason, 2010; Bovaird y Loeffler, 2012; Manzini y Staszowski, 2013), todos reconocen que la cocreación de conocimiento y el cambio impulsado por la intervención en situaciones de alta complejidad social son inevitablemente funciones de múltiples actores y múltiples perspectivas, que ayudan a abordar los problemas desde las necesidades de los ciudadanos.

Una de las definiciones más difundidas de innovación pública es la desarrollada por Christian Bason (2010, p. 8), quién define la innovación pública como el proceso de crear nuevas ideas y convertirlas en valor para la sociedad. El impulsor del cambio es el proceso de cocreación, entendido como un proceso creativo que involucra a las personas e implica una forma diferente de generar conocimiento para innovar en el sector público y para la toma de decisiones. Por su parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha convertido la innovación pública en el tema central de muchas conferencias recientes e investigaciones, y define la innovación pública como “nuevas ideas que crean valor público para los individuos y la sociedad”, para lo cual sugiere el enfoque de diseño abierto (open design approach) como el medio para fortalecerla (OCDE, 2017a; 2017b).

Uno de los debates terminológicos se centra en diferenciar la cocreación de la coproducción. Mientras que Bason (2010, p. 157) señala que la cocreación concierne a cómo las soluciones son diseñadas y la coproducción a cómo son ejecutadas, otros investigadores no se adhieren a esta distinción, como por ejemplo Boyle (2010). Voorberg, Bekkers y Thomas (2014), quien lidera el proyecto sobre innovación pública Learning from Innovation in Public Sector Environments (Lipse, 2019), abandona el intento de distinguir entre coproducción y cocreación en su revisión de la literatura sobre innovación pública; afirma que parecen estar relacionadas e incluso se podrían usar de forma intercambiable.

En América Latina, la discusión en torno a la innovación pública toma como bases conceptuales la innovación abierta (Chesbrough, 2003), la innovación social (Mulgan, et al., 2007), los procesos co-laborativos de cocreación de servicios y políticas públicas (Bason, 2010; Nesta, 2016), los laboratorios de innovación pública como el MindLab de Dinamarca (Bason, 2010; Nesta, 2014, 2016; Acevedo y Dassen, 2016) y los datos abiertos.

Sin embargo, estas conceptualizaciones no nos ayudan a identificar dónde están las dinámicas de cambio que dan sentido a estos fenómenos. Por ello, consideramos útil reflexionar con responsabilidad y criterio sobre los aportes del pensamiento resiliente en la transformación de nuestras organizaciones públicas, en un mundo complejo, dinámico e incierto.

Pensamiento resiliente, ciencia

de la sostenibilidad y nueva forma de pensar

El pensamiento resiliente forma parte de un movimiento más amplio: la ciencia de la sostenibilidad. Esta última ha surgido como una solución orientada a trascender los límites disciplinarios, busca involucrar a científicos y no científicos con un compromiso ético y tiene el fin de buscar soluciones a los problemas que enfrenta la humanidad: pobreza, cambio climático, migraciones, desigualdad social, entre otras tantas. Desde este enfoque se critica el arraigo de las perspectivas disciplinarias tradicionales que alimentan conceptualizaciones atomizadas de la realidad, en las cuales los aspectos económicos, sociales, biofísicos y sociales se analizan de forma separada en lugar de fomentar la interacción. Una de las características comunes de tales encuadres es la crítica a considerar los problemas de sostenibilidad sin incorporar la cultura, los valores y las relaciones de poder que sustentan las causas más profundas de los problemas socio-ambientales.

Si bien el abordaje sistémico no es nuevo, podemos encontrar aportes de la economía (por ejemplo, Arthur, 1994), la administración pública (por ejemplo, Kickert et al., 1999) y las ciencias sociales (por ejemplo, Ostrom, 2009). El pensamiento resiliente (Folke, 2016), el enfoque de la gestión de las transiciones (por ejemplo, Pahl-Wostl, 2007) y la investigación sobre la sostenibilidad transformacional (Wiek y Lang, 2016) han dado un fuerte impulso a las ciencias de la sostenibilidad con un nuevo paradigma, en el cual el compromiso ético de los investigadores desempeña un rol fundamental en los procesos de transformación hacia un mundo más sostenible.

En este proceso, es importante reconocer que nos encontramos en medio de una profunda transformación de paradigma: hay un tránsito de una cosmovisión del mundo mecanicista, lineal y determinista, a una cosmovisión sistémica, que es compleja, adaptativa, dinámica, emergente, interdependiente y nunca en equilibrio (Meadows et al., 1972; Folke et al., 2002). La narrativa dominante proviene del mundo industrial y explica el mundo como una máquina newtoniana, a la manera de un mecanismo de relojería perfectamente previsible, racional, lineal, determinista, capaz de descubrir una fórmula para calcular y prever todo proceso de cambio. Estas ideas son la base de la concepción determinista del paradigma positivista. Esta concepción del mundo se expresa en el diseño de políticas públicas en un modelo de arriba a abajo (top-down), centralizado y jerárquico, con centro en la planificación, control y evaluación de resultado, y una de sus herramientas dominantes es el marco lógico. Muchos críticos plantean que este modelo mecanicista despolitiza el conocimiento, hace caso omiso a los valores públicos y resta importancia a la deliberación democrática sobre estos que requiere la formulación de una política pública.

El gran desafío está en reconceptualizar esta transición de soluciones puntuales, reactivas, mecánicas, concebidas a partir de una perspectiva de sistemas en equilibrio, e implementada de manera descendente (jerárquica), de predicción y control, a la transformación de todo el sistema, que se concibe desde una visión no lineal, no equilibrada, anticipatoria, creativa, adaptable, imbuido de agencia e implementada a través de la experimentación y redes sociales de aprendizaje. Este último cambio resuena con énfasis en la teoría de la resiliencia de la transformación (Ziervogel, Cowen y Ziniades, 2016).

Pensamiento resiliente

La transformación asociada a la resiliencia se está institucionalizando gradualmente en el vocabulario de los académicos y hacedores de política2 (Feola, 2015). Entonces, surgen interrogantes como ¿es la resiliencia simplemente una moda o es una nueva forma de pensar acerca de las relaciones entre el hombre y el medio ambiente y de la gobernanza de estas relaciones?, ¿tiene un poder real de permanencia?, ¿es la resiliencia un concepto despolitizante que neutraliza la incipiente actividad política o clave para promover formas más empoderantes, emancipadoras y participativas de transformación social?

El término resiliencia3 se deriva del latín resilio, que significa volver atrás, volver de un salto, resaltar, rebotar. Es decir, la capacidad de rebotar tras un impacto y recuperar el estado. Sin embargo, como señala Folke (2016), el término resiliencia va más allá del encuadre estrecho de resiliencia como la capacidad del sistema de resistir las conmociones, de enfrentar el estrés y las fallas sin colapsar. El autor define la resiliencia como la capacidad de las personas, comunidades, sociedades y culturas, para vivir y desarrollarse en ambientes con cambios constantes. Se trata de cultivar la capacidad de sustentar el desarrollo frente al cambio incremental y abrupto, esperado y sorprendente. El enfoque de resiliencia desde la perspectiva de los sistemas socioecológicos es también una forma de pensar el mundo mucho más prometedora; es un concepto dinámico preocupado en la forma de navegar en la complejidad, la incertidumbre y el cambio a través de niveles y escalas (Berkes, Colding y Folke, 2003; Cash et al., 2006; Cumming, Olsson, Chapin III y Holling, 2013) en un planeta dominado por humanos (Steffen, Crutzen y McNeill, 2007) como agentes de cambios (Folke, 2016).

Este enfoque tiene sus raíces asociadas a la ecología, pero con el tiempo se ha fusionado con una diversidad de perspectivas disciplinarias de las ciencias sociales, aunque no sin crítica (por ejemplo, Cote y Nightingale, 2012). La literatura sobre sistemas socioecológicos se basa en la compleja teoría de sistemas adaptativos y destaca la transformabilidad o capacidad de transformación, junto con la resiliencia y la adaptabilidad como propiedades clave de interés en los sistemas socioecológicos (Gunderson y Holling, 2002; Berkes, Colding y Folke, 2003; et al., 2004; Folke et al., 2010).

La capacidad de transformación se define como la capacidad de crear un sistema fundamentalmente nuevo cuando las condiciones ecológicas, económicas o sociales (incluidas las políticas) hacen que el sistema existente sea insostenible (Walker, Holling, Carpenter y Kinzig, 2004). Esto resulta en diferentes controles sobre las propiedades del sistema, nuevas formas de hacer las cosas y, a menudo, cambios en las escalas de retroalimentaciones cruciales (Chapin et al., 2010).

La gobernanza para navegar el cambio requiere un doble enfoque en adaptación —es decir, respuestas y estrategias a corto y largo plazo para amortiguar perturbaciones y proporcionar la capacidad para lidiar con el cambio y la incertidumbre—, y en transformación —es decir, estrategias para crear un nuevo sistema, fundamentalmente cuando las condiciones actuales hacen que el sistema actual se mantenga—.

Según este enfoque sistémico, podemos interpretar cómo los intentos de innovación pública encuentran sus límites en las arquitecturas de sistemas jerárquicos y gerenciales de organización, de simplificación y estandarización de procesos que refuerzan el statu quo. El resultado es la reducción de la diversidad y el consiguiente aumento de la fragilidad general del sistema. Por otro lado, podemos ver una ola creciente de innovación (innovación social, pública, labs y gobierno abierto) que se mueve en la dirección opuesta, con actores pequeños y conectados que experimentan sistemas más abiertos, flexibles, relacionados con el contexto y altamente diversificados. Esta tensión entre estructuras anteriores y emergentes puede ser de gran relevancia para pensar el proceso de consolidación de un laboratorio de innovación pública u otros procesos de innovación como nuevas políticas públicas. Para ello se hace relevante comprender la dinámica de cambio, es decir, entender la estructura y los patrones de las interacciones dentro de cada subsistema y entre ellos para explorar e incrementar su resiliencia y la capacidad de transformación.

Está vinculado a la resiliencia porque el cambio transformacional a escalas más pequeñas permite la resiliencia a mayores escalas (Folke et al., 2010) y, a la inversa, las transformaciones indeseables implican una pérdida de resiliencia. Se propone que las transformaciones puedan ser navegadas o no deliberadamente (Chapin et al., 2010) y se ha prestado especial atención a los procesos de transformación navegados activamente (por ejemplo, Olsson et al., 2006). Conceptualmente, estos procesos de transformación implican pasos claves: factores desencadenados, estar preparados o preparar activamente el sistema para el cambio; navegar una transición y gobernanza cuando se abre una ventana de oportunidad adecuada; y luego trabajar para consolidar y construir la resiliencia del nuevo régimen (Folke et al., 2005; Olsson et al., 2006; Chapin et al., 2010).

Otra visión ha destacado especialmente el papel de la innovación social (por ejemplo, Biggs et al., 2010; Antadze y Westley, 2010; Westley et al., 2011, 2013) y la agencia estratégica (Westley et al., 2013) en los procesos de transformación. En este caso, las trayectorias del cambio transformador se consideran emergentes de la interacción entre las condiciones institucionales top-down e innovaciones bottom-up (catalítica y disruptiva), apalancadas a través de agencias institucionales y redes en múltiples niveles de organización (Westley et al., 2011), como pueden ser los laboratorios de innovación pública.

La capacidad de aprendizaje y experimentación se ha entendido como una parte integral del pensamiento resiliente. La anticipación y la necesidad de avanzar, a pesar de un conocimiento imperfecto y vastas incertidumbres, son imperativas para evitar umbrales desfavorables. Aprender a lidiar con las no linealidades y otros tipos de incertidumbres, sorpresas, resistencias y experimentos flexibles para la innovación, se consideran elementos claves para navegar en los complejos cambios en un sistema. Por ello, los sistemas de gobernanza deben ser más policéntricos, flexibles, adaptables, con una capacidad real para responder al cambio y con la capacidad de aprendizaje para diseñar e implementar estrategias que superen las condiciones adversas actuales y futuras (Chapin et al., 2010).

El pensamiento de resiliencia aporta una visión sistémica a la innovación pública y ofrece herramientas para lidiar con contextos de transformación inciertos, inestables y con múltiples actores. Sin embargo, este pensamiento no ha incorporado con fuerza enfoques desde la ciencia política en los procesos de transformación (Folke, 2016; Olsson, 2014). Por tanto, se presenta una gran oportunidad para fortalecer los enfoques de innovación pública mediante la fertilización cruzada con los aportes emergentes en política pública, con el fin de que arrojen luz acerca de las capacidades necesarias para generar una infraestructura de la innovación pública.

Enfoques emergentes: el diseño de políticas

públicas y la experimentación

Dentro de los paradigmas emergentes en los estudios de política pública que están reflexionando sobre la complejidad de las políticas, podemos mencionar el enfoque de diseño (Peters, 2015; 2017; 2018) y los aportes del experimentalismo en política pública (Ansell y Bartemberg, 2016). Peters (2015) afirma que, para innovar en políticas públicas y abordar la complejidad de los problemas, primero tenemos que conceptualizar la política pública como prospectiva y experimental, a diferencia de la producción de conocimiento en ciencias sociales, que es explicativa y retrospectiva. Con este fin, propone tomar las bases del enfoque de diseño (policy design)4 que se desarrolló en los años ochenta (como ejemplos, Dryzek 1983; Bobrow y Dryzek 1987; Schön y Rein, 1984; Dryzek y Ripley, 1984; Linder y Peters, 1984; 1991) y por tanto, avanzar hacia una visión sistémica, anticipatorio y experimental de la política pública (Ackoff, 1974; Checkland, 1990), haciendo énfasis en la centralidad de los marcos interpretativos que dan forma al entender y responder al problema, que condicionan los instrumentos seleccionados y la forma en que evaluamos las políticas (Rein y Schön, 1991; Weiss 1999).

En este enfoque de diseño es posible identificar aspectos comunes. Todas estas aproximaciones plantean que el diseño de políticas públicas se ha tecnocratizado y se ha olvidado de la política. El propósito de las políticas públicas no es centrarse en objetivos sino en cambiar el comportamiento humano, su objeto son seres humanos y, por tanto, el diseño de políticas se centra en procesos, aceptando la impredictibilidad del comportamiento humano, la complejidad y la indeterminación del sistema social. Ello implica aceptar la ambigüedad e imperfección del conocimiento, por lo cual, no es posible abordar los problemas complejos del siglo XXI mediante el uso de enfoques convencionales disciplinarios, reduccionistas y compartimentados, que despolitizan el conocimiento y hace caso omiso a los valores, restando importancia a la deliberación democrática sobre valores públicos que requiere la formulación de una política pública (Peters, 2018).

Por ello, exige ser consciente de la manera en que los distintos marcos de análisis de los actores definen y discuten los problemas, y cómo estos chocan, convergen y cambian. Estos marcos de análisis traducidos en discursos tienen fuerte énfasis en qué priorizamos y en qué instrumentos de políticas elegimos. Por tanto, la fundamentación de la política no puede basarse solo en la evidencia, sino que también se basa en los valores que están implícitos en el propio discurso y accionar. Schön y Rein, (1994) definen los marcos como estructuras de creencia, percepción y apreciación que subyacen en las posiciones políticas. Es decir, la forma de seleccionar, organizar, interpretar y dar sentido a una realidad compleja para proporcionar guías para saber, analizar, persuadir y actuar. Los marcos vienen como historias cortas o metáforas que hacen un reclamo ontológico de qué es ‘y’, y se refiere explícitamente o implícitamente a un salto normativo entre lo que es y lo que debería ser (Schön y Rein, 1994).

Una segunda característica común es que el enmarque de una política siempre ocurre en un contexto animado. Cuando se modifica alguna dimensión del contexto (interna, externa, global), puede ser que la política ya no funcione. El diseño de políticas se ve como la dialéctica entre construcción y adaptación ecológica de la política, equilibrio entre principio y contexto. Se considera como parte de un proceso, las prácticas de formulación de políticas, los problemas políticos y los mecanismos de evaluación y aprendizaje de los responsables políticos.

Una tercera característica es la centralidad del entendimiento sistémico del problema y sus causas profundas: holística, integral de los procesos públicos que rechaza el enfoque cartesiano de racionalidad instrumental. La política es una construcción social más que científica. Una cuarta característica común es que el objetivo del diseño de políticas es cambio, un nuevo orden de cosas, y que este cambio ocurre en un complejo mundo lleno de incertidumbres; por lo tanto, está destinado a ser desordenado y difuso, con muchas consecuencias. Una quinta esencialidad del diseño de políticas, como actividad, se anida en un proceso social o un sistema llamado multiactor. El sexto elemento es que el diseño de políticas siempre requiere conocimiento sobre situaciones pasadas, presentes y futuras. Por lo tanto, el diseño de políticas es hacer un cambio intencionado en un mundo social ayudado por algunos conocimientos, pero también con una gran incertidumbre (Ansell y Torfing, 2014; Steenhuisen, 2014).