Read the book: «La organización social del cuidado de niños, niñas y adolescentes en Colombia», page 5
Políticas de infancia y adolescencia y políticas de cuidado en Bogotá
El cuidado como objeto de política pública es reciente y se verifica en políticas dirigidas a diversos sujetos poblacionales, con distintos enfoques y andamiajes institucionales. Las decisiones de política en lo ateniente a niñez y adolescencia están más desarrolladas. En esta sección trataremos someramente el desarrollo de estas políticas con énfasis en las últimas administraciones. A partir de la promulgación de la Constitución de 1991 los temas de infancia adquirieron mayor importancia, especialmente desde 1992, con el Plan Nacional en Favor de la Infancia (PAFI), caracterizado por una visión integral de la niñez, sus derechos y capacidades y formulado en consonancia con los pactos internacionales, en particular, la Convención sobre los Derechos del Niño, de 1989, y la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia, de 1990.
Puede decirse que es desde este momento que en Bogotá los niños y niñas empezaron a considerarse sujetos de derechos que deben ser garantizados por el Estado y la sociedad en general. Así, en la administración de Jaime Castro se incluyó dentro del Plan de Gobierno Bogotá: prioridad social un plan de acción a favor de la infancia. Igualmente, en la primera administración de Antanas Mockus se diseñó una política que resaltó el compromiso del Estado en el cuidado de la infancia. Pero fue en la segunda administración, Bogotá para vivir todos del mismo lado, 2001-2004, cuando la niñez pasó a ocupar un lugar privilegiado. La política deja de estar dispersa en el conjunto de la política social y se fija un objetivo específico: “Crear condiciones para que niñas y niños puedan vivir su niñez y apoyar los comportamientos solidarios de las diferentes formas de familia y de sus integrantes: niñas y niños, jóvenes, hombres, mujeres y adultos mayores” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2001, p. 91).
En los “Lineamientos Generales de Política Social para Bogotá, 2004-2014” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004), se da un importante reconocimiento a los actores y temas de infancia en el marco de los derechos, la diversidad de género y la protección como asunto público. Pero es a partir de la política Quiéreme bien, quiéreme hoy, del alcalde Luis Eduardo Garzón (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004a; 2004b) que se estructuran las acciones para las y los menores de edad. Estas se recogieron en los planes de desarrollo de Samuel Moreno, Bogotá Positiva: para vivir mejor, 2008-2011 y de Gustavo Petro, Bogotá Humana, 2012-2016. Aunque la política de infancia tiene una apuesta integral, se evidencia que cada administración da un énfasis diferente a temas o enfoques en razón a prioridades de su plan de gobierno.
Puede decirse que en Bogotá hay variedad de oferta de servicios, públicos y privados, para la primera infancia, la infancia y la adolescencia. Entre la pública está la oferta nacional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) a través de los jardines infantiles, salas cuna y hogares de bienestar (FAMIS) para la atención a niños y niñas de bajos recursos, además de la oferta de la ciudad propiamente dicha a cargo de la Secretaria Distrital de Integración Social (SDIS), que brinda atención prioritaria a niños y niñas en primera infancia en tres modalidades: los jardines infantiles, los jardines cofinanciados y los jardines sociales. Los primeros son construidos y operados por la Secretaria de Integración Social, los segundos contratados por el distrito con organizaciones no gubernamentales y los jardines sociales son entregados a grandes empresas o cajas de compensación familiar12 para su operación.
Es de resaltar que, en las administraciones de Samuel Moreno y Gustavo Petro, se hicieron apuestas importantes por incrementar la cobertura para la atención integral a la primera infancia. Así, para el periodo 2008-2012, de la Bogotá Positiva, se propuso abrir 41 900 nuevos cupos para niños y niñas, y en el siguiente 2012-2016, de la Bogotá Humana, se propuso atender 270 000 más. Además, en esta última se diseñó e implementó la modalidad de ámbito familiar, una estrategia para apoyar a las familias en el cuidado directo de los menores. Durante la administración de Enrique Peñalosa, esta modalidad se eliminó pese a algunos avances.13 Cabe resaltar de esta modalidad que: a) articuló el accionar de tres sectores de la administración distrital para llegar a los microterritorios donde los servicios institucionales no suelen tener impacto (Secretaría de Integración Social, Secretaría Distrital de Salud e Instituto Distrital de las Artes); b) fortaleció el enfoque diferencial a través de servicios específicos para los niños y las niñas ampliando el espectro de oferta institucional y avanzando en la inclusión social y apoyo al cuidado a través de programas como: Casas de Pensamiento Intercultural, Sana que Sana y Centros de Desarrollo Infantil y Familiar Rural.
Una característica de las anteriores administraciones fue reconocer riesgos y vulnerabilidades específicas, como el trabajo infantil, la explotación sexual, el abandono u orfandad, el conflicto armado y la situación de discapacidad. En la administración de Peñalosa (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2016) se retomó la política de Infancia y Adolescencia, 2011-2021, ya formulada, pero con distinto énfasis en su implementación y operación. Por ejemplo, el programa antes denominado Ámbito Familiar cambia su nombre a Creciendo en Familias, y se limitan los criterios de ingreso al puntaje de los hogares en el Sisbén14. Y, con base en la Ley de Primera Infancia15 (Ley 1804 de 2016), se da más importancia al proceso de articulación intra y transectorial, y al diseño e implementación de rutas de atención: Ruta integral de atenciones para primera infancia y Ruta integral de atenciones para infancia y adolescencia para Bogotá.
Igualmente, la atención en jardines infantiles —propios y en convenio— continúa su operación centrando la atención en la primera infancia en las instituciones de educación distritales. Esta oferta, que venía desde la administración anterior, no es bien recibida por padres y cuidadores por cuanto los niños y niñas de 3 a 5 años entran en el proceso institucional de la educación formal y reciben poco el cuidado especializado que brindan los jardines infantiles. Adicionalmente, se tiene como meta la ampliación de la jornada extendida para los colegios distritales, hecho que puede impactar positivamente en la calidad de la educación de NNA y en la carga de cuidado en los hogares. Sin embargo, la cobertura es escasa. Los servicios de cuidado directo descritos se complementan con la oferta deportiva y artística que ha desplegado el Distrito Capital, la cual es usada y altamente valorada por las familias, en especial las de escasos recursos económicos. Esta ha tenido un crecimiento y cualificación notable en las localidades y ha penetrado en la vida de los hogares, constituyéndose en recurso importante para el cuidado y desarrollo integral de los NNA.
Es importante reconocer los énfasis, las continuidades y rupturas que han tenido las políticas de infancia y adolescencia en la ciudad en las distintas administraciones, las cuales han marcado fortalezas y, en algunos campos, vacíos de operación y acción. Pese a los alcances señalados, la respuesta es aún limitada a juzgar por las brechas en coberturas. Primero, porque la diversidad de demandas y el volumen supera lo existente, lo cual exige una significativa inversión y continuidad de acciones que apoyen el cuidado y la posibilidad clara de construcción de un sistema de cuidados. Segundo, porque no ha existido el compromiso claro de medir los impactos de los servicios sociales implementados. De hecho, son pocas las experiencias en este sentido, lo que limita las recomendaciones de política pública y de transformación para la cualificación de los procesos de atención.
Por su parte, en la ciudad se han formulado también políticas específicas en relación con el cuidado en las políticas públicas de salud referidas al envejecimiento y la vejez,16 las políticas de discapacidad17 y las políticas públicas de familia.18 En las políticas de familia, a partir de la alcaldía de Lucho Garzón se esbozó un componente para fortalecer la democratización de las relaciones familiares a través del cambio en la división sexual de los trabajos domésticos. Además, se desarrolló el Plan de Igualdad de Oportunidades encaminado a fortalecer la equidad de género19 y la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género,20 que incorpora dentro de sus acciones políticas el reconocimiento del cuidado como trabajo e incluye la participación de las mujeres.21
Con el Acuerdo 489 de 2012,22 con el cual se adopta el Plan de Desarrollo de la Bogotá Humana, en la alcaldía de Gustavo Petro (y posteriormente en el Acuerdo 584 de 2015)23 se hace especial énfasis en el cuidado, tanto en las personas receptoras de cuidado, como en las que lo ofrecen: mujeres y docentes, y se crea y consolida la Secretaría de la Mujer para facilitar su implementación.
Vale la pena reconocer que la Política de Mujeres y Equidad de Género toma el cuidado en relación con su carácter subordinado y busca que este sea reconocido y valorado de una forma distributiva. Desde esta política, se ha posicionado la economía de cuidado como una de las categorías que merece ser reconocida dentro de la búsqueda de condiciones equitativas en el trabajo. (Sepúlveda, 2017, p. 116)
Algunas críticas sobre estas políticas son su falta de coherencia. Unas tienden a ser familiaristas, como las de infancia y adolescencia, mientras las de cuidado buscan el desfamiliarismo a partir del reconocimiento del cuidado como trabajo que requiere ser redistribuido y compensado. Además, no hay articulación entre instituciones del distrito para el trabajo con las familias y tampoco se ha alcanzado un sistema distrital de cuidado que permita materializar las intenciones de las políticas recientes, como discutiremos en la parte final de este artículo.
Este sintético contexto de la ciudad, con el lente en el cuidado de NNA, revela que existen condiciones que facilitan la organización del cuidado y otras que la dificultan. Así, la baja fecundidad y mortalidad infantil decreciente, la apreciable cobertura de educación y salud, el promedio alto de educación de la población y el elevado acceso a los servicios públicos son factores favorecedores. En cambio, dificultan el cuidado la deficiente movilidad que implica largos períodos de tiempo para unir las enormes distancias entre la casa y el empleo, la inseguridad en los barrios, el trabajo remunerado y la falta de calidad de la educación (en especial en aquellas instituciones educativas de medias jornadas escolares).
La inequidad social de la ciudad se hace más potente y acrecienta las labores del cuidado para quienes cuentan con menos recursos económicos. Además, en los hogares con jefatura femenina, o en aquellos biparentales donde es evidente la inequitativa distribución de las labores de cuidado y de las labores domésticas, las mujeres son quienes más dificultades tienen para responder a las demandas del cuidado. Los testimonios que presentamos en las siguientes secciones ilustran las experiencias de cuidadoras y cuidadores y completan el panorama de límites y avances en la respuesta que la sociedad, el mercado y el Estado dan en materia de la protección y bienestar de NNA.
Características de quienes hablan
Con los relatos de las/los entrevistadas/os, y a partir de análisis intratextuales e intertextuales, identificamos algunas características demográficas y socioeconómicas de las personas cuidadoras, del contexto del hogar y de los roles de cuidado y analizamos la capacidad económica del hogar para responder a las demandas de cuidado, las particularidades de la dependencia de los sujetos de cuidado, la percepción sobre la carga (y sobrecarga) en tiempo y recursos, así como de los medios para cuidar (recursos materiales, económicos, de tiempo, redes, apoyos, subsidios o compra de servicios).
Perfil sociodemográfico
Como ya dijimos, fueron entrevistadas cincuenta personas de igual número de hogares quienes tenían a su cuidado noventa y un niños, niñas y adolescentes: once menores de 5 años; cuarenta y dos entre 5 y 11 años y treinta y cuatro entre 12 y 17 años, cuatro de los cuales acababan de cumplir 18 años. En el 60 % de los hogares había dos o más menores bajo cuidado, y en más de la mitad, adolescentes entre 12 y 18 años (veintinueve de cincuenta hogares). En ocho casos había NNA con necesidades adicionales y permanentes de cuidado por enfermedad o discapacidad. De las y los relatantes, treinta y nueve eran madres, siete padres, tres abuelas y una tía, con un rango de edad entre 24 y 74 años. De las madres, la cuarta parte refirió haber tenido hijos/as antes de los 19 años. Un poco más del 40 % de las entrevistadas pertenecía a hogares de los estratos más pobres de la ciudad, según el pago de servicios públicos, 38 % a los estratos 3 y 4, el 20 % restante a los estratos superiores, o sea 5 y 6. La mitad de las personas tenía como procedencia otro municipio diferente a Bogotá. Veintiséis de las cinco personas entrevistadas refirieron estar casadas o unidas (53 % de las mujeres y 43 % de los hombres), dieciocho eran viudas o separadas y seis nunca casadas o unidas. La mayoría de los hogares se agrupan a través de la modalidad de hogar familiar extensa (40 %), seguida por el nuclear biparental (38 %) y el resto, con proporciones mucho más bajas, se ubican en la modalidad monoparental femenina y masculina.
Características socioeconómicas
En relación con la escolaridad, 66 % de las/los entrevistados (33 personas) tenía educación universitaria o técnica y la tercera parte había alcanzado apenas la educación básica (tabla 4).
TABLA 4. Entrevistadas/os por sexo según máximo nivel educativo
Fuente: elaboración propia.
El 60 % de las personas, cinco hombres y veinticinco mujeres, se dedicaba al trabajo formal, y a las labores del hogar y al trabajo informal solo las mujeres (tabla 5). Como era de esperarse, las personas que refirieron ser trabajadoras formales tenían como principal fuente de ingreso el salario (veintidós mujeres y tres hombres), cuatro tenían honorarios como contratistas y en un caso recursos como empresaria. En tanto, en las trabajadoras informales los recursos para vivir eran propios de actividades como: ventas ambulantes, servicios domésticos, cuidado de menores, oficios varios y clases particulares (cuatro), y dos mujeres derivaban ingresos para vivir como propietarias de negocio o pequeños emprendimientos. En catorce casos (dedicadas al hogar, desempleados, estudiante y trabajadoras informales ocasionales) los recursos prioritarios para la supervivencia provenían de la pareja o la familia (tabla 6).
TABLA 5. Entrevistadas/os por sexo según ocupación
Fuente: elaboración propia.
TABLA 6. Entrevistadas/os por sexo según principal fuente de recursos para vivir
Fuente: elaboración propia.
En términos de la protección social en salud, la mayor proporción de las personas entrevistadas declaró estar afiliada al régimen contributivo en calidad de cotizante, lo cual es coherente con el alto porcentaje que dijo dedicarse al trabajo en el sector formal. Las personas beneficiarias del régimen contributivo (diez mujeres, un hombre) reportaron recursos para vivir provenientes de sus parejas o familia, y todas las pertenecientes al régimen subsidiado (cuatro) resultaron ser mujeres trabajadoras informales. La única persona no asegurada fue un hombre desempleado. Quienes declararon cobertura adicional con algún seguro privado o medicina prepagada (diez) pertenecían a los estratos más altos. Con la información sobre ocupación, protección social y fuente de recursos para vivir, tal como fue relatada por las/los entrevistadas/os, construimos la categoría “autonomía económica”. En diecisiete casos la autonomía es escasa o parcial y coincide con quienes viven de recursos de sus parejas o familiares o son trabajadoras/es informales ocasionales. Por el contrario, tienen mayor autonomía quienes son asalariados, contratistas por honorarios y propietarios (treinta y tres).
Funciones y carga de cuidado
Todas las personas entrevistadas se percibían como cuidadoras principales con distintos tipos de ayuda de sus parejas, familias o redes. Respecto de las preguntas de cómo se asumió el cuidado y cómo se decidió en el hogar quién debía hacerse responsable principal del cuidado de los hijos/as o menores, las respuestas caen en tres grandes categorías: por naturalización,24 por acuerdo con la pareja,25 o por las circunstancias.26 Consistente con otros hallazgos, que serán presentados en secciones siguientes, una buena proporción de las mujeres refirieron asumir el cuidado como parte de los estereotipos de género femeninos, o como un acuerdo explícito con la pareja, lo que en varios casos igual revela la naturalización. En los hombres, en una proporción significativamente mayor que en las mujeres, la decisión fue obligada por las circunstancias (véase la tabla 7).
TABLA 7. Entrevistadas/os según decisión sobre el cuidado de NNA en el hogar
Fuente: elaboración propia.
Las dimensiones del cuidado incluyen: la gestión, el cuidado directo y el trabajo doméstico. Dedicarse solo a las actividades de gestión fue reportado por ocho entrevistadas/os, y coincide con quienes tienen menos tiempo disponible por trabajo o mayores recursos. En quince casos a la gestión del cuidado se suman las actividades de cuidado directo, pero en la mayoría (veintiséis), personas de los estratos 1, 2 y 3, las actividades incluyen las tres dimensiones. Por supuesto, no todas las demandas de cuidado son iguales, y tampoco la percepción de la carga, como se muestra en la tabla 8. En aquellos hogares con mayor número de NNA bajo cuidado, con menores de 5 años y de familias monoparentales, las actividades tienden a percibirse como una alta carga, que puede ser abrumadora en los hogares con menores enfermos o discapacitados.
TABLA 8. Entrevistadas/os según percepción de la carga de cuidado de NNA en el hogar
| PERCEPCIÓN DE LA CARGA | HOGARES | % |
| Baja | 18 | 36.0 |
| Media | 6 | 12.0 |
| Alta | 22 | 44.0 |
| Muy alta | 4 | 8.0 |
| Total | 50 | 100.0 |
Fuente: elaboración propia.
La percepción de la carga depende tanto del tipo y número de actividades como del tiempo necesario para llevarlas a cabo, pero también está en función de otros factores como la existencia o no de redes de apoyo y la disponibilidad de recursos económicos. A la existencia de recursos económicos para realizar las actividades necesarias, deseadas o para comprar servicios de cuidado, las denominamos recursos para cuidar. En general, existe una relación directa entre los recursos disponibles para sufragar los costos derivados de las actividades de cuidado y la percepción de la carga. Importan tanto los subsidios estatales o de cajas de compensación para educación, alimentación o recreación, como la disponibilidad de recursos para comprar cuidado como complemento o sustitución del cuidado directo, la gestión o el trabajo doméstico.
En la totalidad de los casos los recursos para cuidar provenían de ingresos propios, familiares o de la pareja. En catorce casos de familias monoparentales la cuota alimentaria pactada formal o informalmente era una fuente adicional. Los subsidios de las cajas de compensación fueron referidos por quince entrevistadas/os, y los subsidios estatales en cinco casos de hogares de bajos estratos. Compran algún servicio de cuidado treinta y tres hogares, lo que coincide, en la mayoría de los casos, con quienes dijeron realizar principalmente actividades de gestión. En los doce restantes, aquellos en los que quienes cuidan realizan todas las funciones y en los que la relación con la oferta estatal de jardines o colegios públicos, subsidios alimentarios o de canasta familiar es mayor, no se reportó compra. Esos hogares resultaron ser los más pobres (estratos 1 y 2).
TABLA 9. Entrevistadas/os según compra de servicios de cuidado por tipo de servicio
| TIPO DE SERVICIO | HOGARES | % |
| Educativo | 28 | 62.2 |
| De salud | 13 | 28.9 |
| De cuidado directo | 8 | 17.8 |
| Doméstico | 20 | 44.4 |
| Ocio y recreación | 6 | 13.3 |
| Especial | 5 | 11.1 |
| No compra | 12 | 24.4 |
Fuente: elaboración propia.
Como se ilustra en la tabla 9, los servicios que se compran son variados. Predominan los educativos, como jardines o colegios privados, y las clases particulares de refuerzo escolar, así como el servicio doméstico por días o permanente para tareas de mantenimiento del hogar, alimentación y hasta cuidado directo. Servicios de salud prepagada, médico privado, terapias y tratamientos especiales, adicionales a los beneficios de la seguridad social en salud, se compran en trece de los hogares, sobre todo en aquellos en los que hay NNA con necesidades especiales por enfermedad y/o discapacidad. Por su parte, los servicios de cuidado directo tienen la forma de cuidador por horas o arreglos para recoger del colegio o jardín, y se refirieren en ocho casos, y los de ocio y recreación incluyen arte y deportes. La compra de servicios especiales se remite a transporte escolar y transporte especial.
En general, los relatos muestran que disponer de mayores recursos económicos amplía el número y tipo de servicios de cuidado que se compran. Pero no es tan simple como que los hogares más pobres realizan todo el cuidado y los más ricos lo compran, como tampoco es directa la relación entre la percepción sobre la carga de cuidado y el estrato al que se pertenece. Las entrevistas nos revelan un panorama más complejo de las condiciones que posibilitan a las personas el cuidado o, por el contrario, las hacen más adversas.
