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Ambroise Godoffre

Des associations syndicales, leur régime avant et depuis la loi du 21 juin 1865

Publié par Good Press, 2021

goodpress@okpublishing.info

EAN 4064066326012

Table des matières

AVERTISSEMENT.

DES ASSOCIATIONS SYNDICALES.

TITRE PREMIER.

CHAPITRE PREMIER.

CHAPITRE II.

CHAPITRE III.

I. ASSOCIATIONS FORCÉES.

§ 1 er .

§ 2.

§ 5.

§ 4.

§ 5.

§ 6.

§ 7.

II. ASSOCIATIONS VOLONTAIRES.

§ 1.

§ 2.

§3.

CHAPITRE IV.

TITRE II.

CHAPITRE PREMIER.

ARTICLE PREMIER.

ARTICLE 2.

ARTICLE 3..

ARTICLE 4.

TITRE II.

ARTICLE 5.

ARTICLE 6.

ARTICLE 7.

ARTICLE 8.

TITRE III.

ARTICLE 9.

ART. 10.

ARTICLE 11.

ARTICLE

ARTICLE 13.

Article 14.

ARTICLE 15.

ARTICLE 16.

ARTICLE 17.

ARTICLE 18.

ARTICLE 19.

TITRE IV.

ARTICLE 20.

ARTICLE 21.

ARTICLE 22.

ARTICLE 23.

ARTICLE 24.

TITRE V.

ARTICLE 25.

ARTICLE 26.

AVERTISSEMENT.

Table des matières

L’étude du régime des Associations syndicales m’a paru présenter plus qu’un intérêt d’actualité. Bien qu’il y ait peu de départements où cette organisation n’ait pas fonctionné, et qu’un grand nombre de propriétaires se trouvent quotidiennement en contact, soit pour les travaux, soit pour le paiement des taxes, avec les représentants des Syndicats, je ne connais pas d’auteur qui leur ait consacré les développements que pouvait comporter une telle matière. Les maîtres de la science administrative ont à peine effleuré quelques-unes des questions qui s’y rattachent, et les plus précieux documents doivent se trouver disséminés dans les dossiers des Préfectures, après avoir été élaborés par le Ministère des travaux publics. Aidé par la jurisprudence du Conseil d’Etat si utile à consulter, par des instructions ministérielles, générales ou spéciales, connaissant les difficultés que fait naître la pratique, je me suis senti excité à entrer dans des détails qui, j’en ai l’espoir, seront accueillis avec bienveillance par tous ceux qui suivent la marche des Associations syndicales, soit au point de vue du contrôle, soit au point de vue de l’intérêt individuel ou collectif.

Loin de moi la prétention d’avoir épuisé un sujet aussi vaste, qui présente incessamment des aspects imprévus. Je serai heureux si mes lecteurs me rendent ce témoignage, que mes efforts ont contribué à dissiper quelques incertitudes, à résoudre certaines questions, qu’enfin j’ai fait une œuvre utile.

DES ASSOCIATIONS SYNDICALES.

Table des matières

LEUR RÉGIME AVANT ET DEPUIS LA LOI DU 21 JUIN 1865.

1. La matière des eaux est, de l’aveu de tous les auteurs, des jurisconsultes et des hommes de pratique, hérissée de difficultés dont la solution est d’autant. plus embarrassante que, dans beaucoup de cas, la législation faisant défaut, il faut raisonner à l’aide d’analogies plus ou moins éloignées et se fier aux lumières du droit commun.

En attendant que le Code rural, dont un livre doit traiter des eaux, vienne édicter des règles précises, un petit nombre de textes, quelques instructions ministérielles et la jurisprudence du conseil d’Etat sont les seuls matériaux dont il puisse être fait usage pour élucider les innombrables questions qui surgissent tous les jours, à l’occasion de l’infinie variété d’objets auxquels s’applique l’eau considérée comme moyen de transport, force motrice, agent fertilisateur, causes de dangers pour la propriété, d’insalubrité pour les hommes, etc., etc.

2. L’un des champs les moins explorés de ce vaste domaine était, sans contredit, jusqu’à ces derniers temps, l’organisation et le fonctionnement des associations syndicales constituées, soit dans un but de défense et de préservation, soit dans un but d’utilisation et de production, soit enfin dans un but d’assainissement. Cela tenait, non pas au manque absolu ou seulement à l’insuffisance de l’expérimentation, puisque, surtout depuis le décret de décentralisation du 25 mars 1852, ces associations s’étaient multipliées au point d’atteindre en 1864, dans 63 départements, le nombre de 2,475, mais bien plutôt au silence à peu près complet de la loi dont l’application était faite par des règlements sans publicité, ignorés même le plus souvent des intéressés qui laissaient faire jusqu’à ce qu’une grave atteinte à leurs droits réveillât leur attention et les déterminât à réclamer. Pour la plupart des propriétaires syndiqués, du moins dans les associations forcées, le règlement par décret, ordonnance ou simple arrêté préfectoral, s’imposait, malgré les enquêtes préalables, comme la révélation spontanée d’un droit exercé par l’administration, au moyen d’une commission syndicale qui grevait les propriétés de taxes assimilées aux contributions directes tout à la fois et par le mode de recouvrement et par la légalité de la base. Si l’on songe au petit nombre de discussions contentieuses comparé à la masse considérable des intérêts atteints, froissés ou lésés, on peut même dire des droits méconnus ou violés, on est frappé d’une disproportion qui ne s’explique que par l’ignorance qui ne permettait pas de résister et qui opposait un obstacle presque insurmontable aux velléités de contradiction.

3. Nous ne craignons pas d’être démenti en affirmant que, trop fréquemment, les commissions qui administrent les associations syndicales ont commis des actes attentatoires à la propriété privée, excédé les limites du mandat que leur confiaient les règlements d’administration publique, sans que l’administration supérieure ait été saisie de plaintes pour apprécier la gravité des faits. La tendance souvent constatée chez ces commissions est incontestablement d’exagérer la mesure de leurs pouvoirs, de se considérer comme des délégués de l’administration et d’agir en qualité de mandataires comme le mandant ne le ferait certainement pas lui-même. A ces abus il n’y a d’autre frein que la résistance de ceux qui en souffrent, parce que cette résistance fait connaître les abus, et, par cela même, permet de les réprimer.

4. Cette considération n’a pas été, pour nous, un des moindres encouragements à entreprendre ce travail. Ayant, par la nature de nos occupations quotidiennes, le devoir d’assurer en ces matières l’exacte application de la loi, c’est-à-dire d’empêcher les empiétements des syndicats et de combattre les prétentions mal fondées des propriétaires, nous avons dû nous mettre au courant des notions qu’implique cette tâche. Peut-être serons-nous assez heureux pour contribuer à dissiper certains doutes, à faire disparaître quelques hésitations, à poser des jalons servant à tout le monde dans un sentier peu frayé, dont la trace se perd facilement. Cette espérance excuse la témérité d’une entreprise pour laquelle nous avons plus compté sur notre bon vouloir que sur nos forces.

TITRE PREMIER.

Table des matières

DES ASSOCIATIONS SYNDICALES AVANT LA LOI DU 21 JUIN 1865.
CHAPITRE PREMIER.

Table des matières

Notions historiques.

5. S’il est avéré que l’esprit humain est plus enclin à la critique qu’à l’éloge, cet axiôme moral rencontre en peu d’occasions une application plus fréquente que lorsqu’il s’agit d’associations syndicales. Même dans les associations purement volontaires, on ne découvre pas de membres complètement satisfaits des résultats obtenus par l’action sociale. A plus forte raison, les récriminations et les plaintes acquièrent-elles un formidable degré d’intensité dans les associations forcées! Presque jamais, à entendre ces malheureuses victimes, les sacrifices ne sont proportionnés aux avantages; si ces derniers ne sont pas absolument niés, ils sont toujours trop chèrement achetés, et l’inaction, l’inertie seraient de beaucoup préférables à des projets ruineux. Que l’on tienne compte de ces plaintes; qu’on renonce à l’association; qu’on s’abstienne, et ceux qui ont été les plus ardents contre les syndicats sont les premiers à rejeter sur l’administration les conséquences de désastres que celle-ci ne pouvait logiquement prévenir qu’en facilitant aux intéressés les moyens de se concerter et de combiner leurs efforts pour combattre l’ennemi commun.

C’est que, abstraction faite de quelques essais trop hâtifs, de certains projets mis à exécution avant d’avoir été suffisamment mûris, le principe de l’association, si fécond dans ses applications, ne doit rien perdre de son efficacité en matière d’eaux.

Nous exprimerons plus loin, à la fin de cette étude, notre opinion sur les associations syndicales et l’avenir qui leur paraît réservé ; mais, sans rien préjuger ici, nous pouvons dire que les critiques dirigées contre cette institution sont motivées par des causes qui ne lui sont pas inhérentes et qui s’affaibliront, en très-grande partie, grâce au nouveau régime créé par la loi de 1865.

6. L’organisation syndicale, qui n’est autre chose qu’un intérêt collectif remis aux soins des intéressés eux-mêmes, est donc irréprochable dans son principe, dans son caractère et dans son but. Et c’est parce qu’il en est ainsi qu’on en retrouverait le germe dans les temps les plus reculés; comme contemporain de l’époque où les familles passèrent de l’état d’isolement à l’état social, si l’histoire n’avait pour nous de mystérieux abîmes dont il est impossible de sonder la profondeur.

7. Certainement ces associations, particulièrement agricoles, étaient d’une application moins usitée quand la grande propriété régnait en souveraine chez les nations païennes ou à mœurs féodales, qui comptaient des milliers d’esclaves ou de serfs pour des centaines de maîtres. Mais elles existaient partout où il fallait s’entendre, soit pour se défendre contre les eaux, soit pour en faire un emploi fructueux.

Aussi est-il vrai de dire que ces associations sont pour la génération actuelle un legs des générations passées, qui se transmettra aux générations futures avec des alternatives de faveur et de défaveur, une efficacité plus ou moins réelle suivant les systèmes de réglementation adoptés. L’idée est excellente, la forme matérielle dont on la revêt peut être défectueuse. La présomption est que l’expérience acquise profitera à nos successeurs comme nous avons pu nous-mêmes profiter des essais faits par nos devanciers.

A cet égard, nous devons laisser parler l’exposé des motifs de la loi de 1865 qui, après avoir fait ressortir le nombre et le montant des taxes des associations syndicales existant en 1862, s’exprime en ces termes:

«Leur origine est fort ancienne et plusieurs d’entre elles remontent au moyen-âge.

» L’administration des Watteringues du Nord, date de l’année 1169. Par ses soins, une partie considérable de l’arrondissement de Dunkerque a été assainie, mise à l’abri des inondations de la mer et de l’envahissement des eaux pluviales, sillonnée de canaux qui servent à la fois au dessèchement et à l’irrigation.

» En Provence et dans le Comtat, les propriétaires se sont réunis depuis longtemps ponr endiguer les rives du Rhône et de la Durance, et creuser ces canaux d’arrosage si précieux sous le climat brûlant du Midi.

» Ces sociétés portent encore le nom primitif d’Œuvre d’Arles, de Craponne, etc., etc. Elles remontent au XII^e siècle pour les travaux d’endiguement, au xve pour le desséchement, et au XVI^e pour l’exécution des grands canaux d’arrosage.

» Les communautés d’arrosants du Roussillon sont plus anciennes encore; elles se sont formées sous l’empire de la législation des Visigoths et des Arabes.

» Dans le Poitou, l’Aunis et la Saintonge et dans d’autres provinces, depuis la fin du XVI^e siècle, des syndicats de propriétaires sont préposés à la conservation et à l’entretien des marais desséchés en vertu des édits de Henri IV, de 1599 et 1607.

» Il serait sans intérêt de se livrer à la recherche et à l’étude de la législation qui a présidé, sous l’ancienne monarchie, à ces grands travaux et réglé le régime des associations qui les ont exécutés.

» Il suffira de dire qu’en général et sur la constatation plus ou moins précise de l’adhésion de la majorité des intéressés, le Conseil du Roi et les intendants étaient investis, à cet égard, d’un pouvoir à peu près absolu, que les Parlements possédaient également.»

CHAPITRE II.

Table des matières

Législation et doctrine.

8. L’exposé des motifs de la loi du 21 juin 1865 justifie pleinement les appréciations exprimées suprà, n° 2, quand il dit:

«Les dispositions qui régissent les syndicats sont éparses dans diverses lois; elles manquent de précision et d’harmonie, et présentent de nombreuses lacunes.»

Voici, dans l’ordre chronologique, cette législation spéciale qui a servi de base à toutes les associations syndicales existant avant la loi de 1865:

9. Loi des 12-20 août 1790, chapitre VI.

«Les administrations de département doivent rechercher et indiquer les moyens de procurer le libre cours des eaux; d’empêcher que les prairies ne soient submergées par la trop grande élévation des écluses, des moulins, et par les autres ouvrages d’art établis sur les rivières; de diriger enfin, autant qu’il sera possible, toutes les eaux de leur territoire vers un but d’utilité générale, d’après les principes de l’irrigation.»

10. Loi des 28 septembre-6 octobre 1791, titre II.

Art. 16. Les propriétaires ou fermiers des moulins et usines construits ou à construire, seront garants de tous dommages que les eaux pourraient causer aux chemins ou aux propriétés voisines, par la trop grande élévation du déversoir, ou autrement. Ils seront forcés de tenir les eaux à une hauteur qui ne nuise à personne, et qui sera fixée par le directoire du département, d’après l’avis du directoire du district. En cas de contravention, la peine sera une amende qui ne pourra excéder la somme du dédommagement.»

11. Loi du 4 pluviôse an VI (25 janvier 1798).

«Art. 1er. Les propriétaires des marais desséchés situés dans les départements de la Vendée, des Deux-Sèvres et de la Charente-Inférieure, connus sous le nom de desséchements des anciennes provinces d’Aunis, Poitou et Saintonge, et tous autres propriétaires de marais desséchés, sont autorisés à se réunir pour l’entretien de leurs desséchements et pou délibérer sur leurs intérêts communs.

» Art. 2. Ils sont tenus de prévenir l’administration municipale de canton et celle de département, du jour et du lieu de leur assemblée, et de son objet.

» Art. 3. Lorsque la nation aura quelque intérêt dans les desséchements ou défrichements, elle sera toujours représentée dans la dite assemblée par un commissaire nommé par l’administration centrale, qui sera chargé de stipuler l’intérêt de la nation.

» Art. 4. Les délibérations ou arrêtés des sociétaires ne pourront être rendus exécutoires, s’ils ne sont pris à la majorité des suffrages et homologués par l’administration du département.

» Art. 5. Les agents, syndics ou directeurs desdites sociétés sont autorisés, d’après cette homologation, à poursuivre en leur nom l’exécution des délibérations, devant tous juges et tribunaux compétents, faire faire des commandements aux intéressés pour l’entretien des desséchements et défrichements, sauf l’opposition ou l’appel, qui ne pourra suspendre l’exécution provisoire.»

12. Loi du 14 floréal an XI (4 mai 1803).

«Art. 1er. Il sera pourvu au curage des canaux et rivières non navigables, et à l’entretien des digues et ouvrages d’art qui y correspondent, de la manière prescrite par les anciens règlements ou d’après les usages locaux.

» Art. 2. Lorsque l’application des réglements ou l’exécution du mode consacré par l’usage éprouvera des difficultés, ou lorsque des changements survenus exigeront des dispositions nouvelles, il y sera pourvu par le gouvernement par un règlement d’administration publique, rendu sur la proposition du Préfet du département, de manière que la quotité de la contribution de chaque imposé soit toujours relative au degré d’intérêt qu’il aura aux travaux qui devront s’effectuer.

» Art. 3. Les rôles de répartition des sommes nécessaires au paiement des travaux d’entretien, réparation ou reconstruction, seront dressés sous la surveillance du Préfet, rendus exécutoires par lui, et le recouvrement s’en opèrera de la même manière que celui des contributions publiques.

» Art. 4. Toutes les contestations relatives au recouvrement de ces rôles, aux réclamations des individus imposés et à la confection des travaux, seront portées devant le Conseil de préfecture, sauf le recours au gouvernement, qui décidera en Conseil d’Etat.»

13. Loi du 16 septembre 1807.

«Art. 7 § 1. Lorsque le gouvernement fera un dessèchement, ou lorsque la concession aura été accordée, il sera formé entre les propriétaires un syndicat à l’effet de nommer les experts qui devront procéder aux estimations statuées par la présente loi.

» Art. 26. A compter de la réception des travaux, l’entretien et la garde seront à la charge des propriétaires, tant anciens que nouveaux. Les syndics déjà nommés, auquels le Préfet pourra en adjoindre deux ou quatre pris parmi les nouveaux propriétaires, proposeront au Préfet des règlements d’administration publique qui fixeront le genre et l’étendue des contributions nécessaires pour subvenir aux dépenses. La commission donnera son avis sur ces projets de règlement, et, en les adressant au Ministre, proposera aussi la création d’une administration composée de propriétaires qui devra faire exécuter les travaux; il sera statué sur le tout en Conseil d’Etat.

» Art. 33. Lorsqu’il s’agira de construire des digues à la mer ou contre les fleuves, rivières et torrents navigables ou non navigables, la nécessité en sera constatée par le Gouvernement, et la dépense supportée par les propriétés protégées, dans la proportion de leur intérêt aux travaux; sauf les cas où le Gouvernement croirait utile et juste d’accorder des secours sur les fonds publics.

» Art. 34. Les formes précédemment établies et l’intervention d’une commission seront appliquées à l’exécution du précédent article.

» Lorsqu’il y aura lieu de pourvoir aux dépenses d’entretien ou de réparation des mêmes travaux, au curage des canaux qui sont en même temps de navigation et de desséchement, il sera fait des règlements d’administration publique qui fixeront la part contributive du Gouvernement et des propriétaires. Il en sera de même lorsqu’il s’agira de levées, de batragess de pertuis, d’écluses, auxquels des propriétaires de moulins ou d’usine, seraient intéressés.

» Art. 42. Lorsqu’il s’agira d’un desséchement de marais ou d’autres ouvrages déjà énoncés en la présente loi et pour lesquels l’intervention d’une commission spéciale est indiquée, cette commission spéciable sera établie ainsi qu’il suit:

14. Loi du 27 avril 1838 sur l’asséchement et l’exploitation des mines.

«Art. 1er. Lorsque plusieurs mines, situées dans des concessions différentes, seront atteintes ou menacées d’une inondation commune qui sera de nature à compromettre leur existence, la sûreté publique ou les besoins des consommateurs, le Gouvernement pourra obliger les concessionnaires de ces mines à exécuter en commun et à leurs frais les travaux nécessaires, soit pour assécher tout ou partie des mines inondées, soit pour arrêter les progrès de l’inondation.

» L’application de cette mesure sera précédée d’une enquête administrative à laquelle tous les intéressés seront appelés, et dont les formes seront déterminées par un règlement d’administration publique.

* Art. 2. Le Ministre décidera, d’après l’enquête, quelles sont les concessions inondées ou menacées d’inondation qui doivent opérer, à frais communs, les travaux d’asséchement.

» Cette décision sera notifiée administrativement aux concessionnaires intéressés. Le recours contre cette décision ne sera pas suspensif.

» Les concessionnaires ou leurs représentants, désignés ainsi qu’il sera dit à l’art. 7 de la présente loi, seront convoqués en assemblée générale, à l’effet de nommer un syndicat composé de trois ou cinq membres pour la gestion des intérêts communs.

» Le nombre des syndics, le mode de convocation et de délibération de l’assemblée générale, seront réglés par un arrêté du Préfet

» Dans les délibérations de l’assemblée générale, les concessionnaires ou leurs représentants auront un nombre de voix proportionnel à l’importance de chaque concession.

» Cette importance sera déterminée d’après le montant des redevances proportionnelles acquittées par les mines en activité d’exploitation, pendant les trois dernières années d’exploitation, ou par les mines inondées, pendant les trois années qui auront précédé celle où l’inondation aura envahi les mines. La délibération ne sera valide qu’autant que les membres présents surpasseraient en nombre le tiers des concessions, et qu’ils représenteraient entre eux plus de la moitié des voix attribuées à la totalité des concessions comprises dans le syndicat.

» En cas de décès ou de cessation des fonctions des syndics, ils seront remplacés par l’assemblée générale dans les formes qui auront été suivies pour leur nomination.

» Art. 3. Une ordonnance royale rendue dans la forme des règlements d’administration publique, et après que les syndics auront été appelés à faire connaïtre leurs propositions, et les intéressés leurs observations, déterminera l’organisation définitive et les attributions du syndicat, les bases de la répartition, soit provisoire, soit définitive, de la dépense entre les concessionnaires intéressés, et la forme dans laquelle il sera rendu compte des recettes et des dépenses.

» Un arrêté ministériel déterminera, sur la proposition des syndics, le système et le mode d’exécution et d’entretien des travaux d’épuisement, ainsi que les époques périodiques où les taxes devront être acquittées par les concessionnaires.

» Si le ministre juge nécessaire de modifier la proposition du syndicat, le syndicat sera de nouveau entendu. Il lui sera fixé un délai pour produire ses observations.

» Art. 4. Si l’assemblée générale, dûment convoquée, ne se réunit pas ou si elle ne nomme point le nombre de syndics fixé par l’arrêté du Préfet. le Ministre, sur la proposition de ce dernier, instituera d’office une commission composée de trois ou de cinq personnes, qui sera investie de l’au torité et des attributions des syndics.

» Si les syndics ne mettent point à exécution les travaux d’assèchement, ou s’ils contreviennent au mode d’exécution et d’entretien réglé par l’arrêté ministériel, le ministre, après que la contravention aura été constatée, les syndics préalablement appelés, et après qu’i’s auront été mis en demeure, pourra, sur la proposition du Préfet, suspendre les syndics de leurs fonctions, et leur substituer un nombre égal de commissaires.

» Les pouvoirs des commissaires cesseront de droit à l’époque fixée pour l’expiration de ceux des syndics. Néanmoins le Ministre, sur la proposition du Préfet, aura toujours la faculté de les faire cesser plus tôt.

» Les commissaires pourront être rétribués; dans ce cas le Ministre, sur la proposition du Préfet, fixera le taux des traitements, et leur montant sera acquitté sur le produit des taxes imposées aux concessionnaires.

» Art. 5. Les rôles de recouvrement des taxes réglées en vertu des articles précédents seront dressés par les syndics et rendus exécutoires par le Préfet.

» Les réclamations des concessionnaires, sur la fixation de leur quote part dans lesdites taxes, seront jugées par le Conseil de préfecture sur mémoires des réclamants, communiqués au syndicat, et après avoir pris l’avis de l’ingénieur des mines.

» Les réclamations relatives à l’exécution des travaux seront jugées comme en matière de travaux publics.

» Le recours, soit au Conseil de préfecture, soit au Conseil d’Etat, ne sera pas suspensif.»

15. Décret du 25 mars 1852 rectifié par celui du 13 avril 1861.

«Art. 4. Les Préfets statueront également, sans l’autorisation du Ministre des travaux publics, mais sur l’avis ou la proposition des ingénieurs en chef, et conformément aux règlements ou instructions ministérielles, sur tous les objets mentionués dans le tableau D ci-annexé.

Tableau D.

«5° (du tableau de 1852); 6° (du tableau de 1861) Dispositions pour assurer le curage et le bon entretien des cours d’eau non navigables ni flottables, de la manière prescrite par les anciens règlements ou d’après les usages locaux. Réunion, s’il y a lieu, des propriétaires intéressés en associations syndicales.

» 6° (tabl. de 1852); 8° (tabl. de 1861) Constitution en associations syndicales des propriétaires intéressés à l’exécution et à l’entretien des travaux d’endiguement contre la mer, les fleuves, rivières et torrents navigables ou non navigables, de canaux d’arrosage ou de canaux de desséchement, lorsque ces propriétaires sont d’accord pour l’exécution desdits travaux et la répartition des dépenses.»

16. Loi du 10 juin 1854 sur le drainage.

«Art. 3. Les associations de propriétaires qui veulent, au moyen de travaux d’ensemble, assainir leurs héritages par le drainage ou tout autre mode d’asséchemeut, jouissent des droits et supportent les obligations qui résultent des articles précédents. Ces associations peuvent, sur leur demande, être constituées par arrêtés préfectoraux en syndicats auxquels sont applicables les articles 3 et 4 de la loi du 14 floréal an XI.

» Art. 4. Les travaux que voudraient exécuter les associations syndicales, les communes ou les départements, pour faciliter le drainage. ou tout autre mode d’asséchement, peuvent être déclarés d’utilité publique par décret rendu en Conseil d’Etat.

» Le règlement des indemnités dues pour expropriation est fait conformément aux paragraphes 2 et suivants de l’article 16 de la loi du 21 mai 1836.»

Cette loi a été analysée dans le Journal du Droit administratif, t. II, p. 341, et t. III, p. 49 et 71. Elle a été commentée par une circulaire ministérielle du 20 janvier 1855, ibid., t. III, p. 380.

17. Loi du 28 mai 1858 relative à l’exécution des travaux destinés à mettre les villes à l’abri des inondations.

«Art. 1er. Il sera procédé par l’Etat aux travaux destinés à mettre les villes à l’abri des inondations.

» Les départements, les communes et les propriétaires concourront aux dépenses de ces travaux dans la proportion de leur intérêt respectif.

» Art. 2. Les travaux seront autorisés par décrets rendus dans la forme des règlements d’administration publique.

» Ces décrets détermineront, pour chaque entreprise, la répartition des dépenses entre l’Etat, les départements, les communes et les propriétaires intéressés

» Art. 3 Chaque décret sera précédé d’une enquête dans laquelle les intéressés seront appelés à présenter leurs observations sur le projet de répartition des dépenses.

» Art. 4. La part de dépense mise à la charge des départements ou des communes sera inscrite au budget départemental ou communal comme dépense obligatoire.

» Art. 5. La répartition, entre les propriétaires intéressés, de la part de dépense mise à leur charge, sera faite conformément aux dispositions de la loi du 16 septembre 1807.

» Les taxes établies en vertu du paragraphe précédent seront recouvrées au moyen de rôles rendus exécutoires par le Préfet, et perçues comme en matière de contributions directes.»

Cette loi a été complétée par un règlement d’administration publique en date du 15 août 1858.

18. Loi annuelle des finances.

«Art.. Continuera d’être faite pour... au profit... des communautés d’habitants dûment autorisées la perception, conformément aux lois existantes, des divers droits, produits et revenus énoncés dans le deuxième paragraphe de l’Etat D annexé à la présente loi,

» Etat D § 2. — Taxes imposées, avec l’autorisalion du Gouvernement, pour la surveillance, la conservation et la réparation des digues et autres ouvrages d’art intéressant les communautés de propriétaires ou d’habitants; taxes pour les travaux de desséchement, autorisées par la loi du 16 septembre 1807.

» Taxes perçues pour l’entretien, la réparation et la reconstruction des canaux et rivières non navigables et des ouvrages d’art qui y correspondent. (Loi du 14 floréal an XI.)

» Taxes d’arrosage autorisées par le Gouvernement. (Loi du 14 floréal an XI et art. 25 de la loi du budget de 1858.)

» Frais de travaux intéressant la salubrité publique. (Loi du 16 septembre 1807.)»

19. Nous ne connaissons pas d’autre texte législatif se référant aux associations syndicales avant la loi de 1865. Il est vrai que plusieurs règlements d’administration publique intervenus en matière d’endiguement visent les décrets des 29 août 1809 et 27 décembre 1812, relatifs aux marais de BEAUCAIRE (Gard) et de l’AUTHIE (Pas-de-Calais, Somme). Mais ces décrets n’ont d’autorité que pour les cas auxquels ils s’appliquent; ils ne disposent pas à titre de mesure réglementaire générale; ils ne sont que l’application de la loi de 1807, faite à des cas déterminés, à une époque rapprochée de la promulgation de cette loi. Le Conseil d’Etat a pu les citer comme des précédents utiles à consulter, comme les premiers monuments de sa jurisprudence, il n’a certainement jamais eu la prétention de les invoquer comme des prescriptions obligatoires pour d’autres marais que ceux de Beaucaire ou de l’Authie.

Aussi l’exposé des motifs de la loi de 1865 n’en fait-il nulle mention, justifiant par là et notre opinion et celle que notre savant maître, M. CHAUVEAU ADOLPHE, a indiquée en ces termes dans le Journal du Droit administratif t. IX (1861), p. 193, art. 300, note 1:

«De ce que le décret du 27 décembre 1812 (MARAIS D’AUTHIE) a été inséré dans le Bulletin des Lois, on ne peut tirer la conclusion qu’il a modifié les lois des 14 floréal an XI et 16 septembre 1807. Ce décret n’a donc pas plus d’autorité générale et réglementaire que tous les autres et très-nombreux décrets organisant des syndicats.»

20. Quant à la doctrine, elle est incontestablement bien moins explicite encore que la législation. Dans son Essai sur le régime des eaux, p. 38 (voy. aussi le Journal du Droit administratif, t. VI (1858), p. 374, art. 243), M. CHAUVEAU a eu raison de dire:

«Les auteurs ont, en général, soulevé bien peu de questions sur les syndicats et les commissions, soit à l’occasion d’un desséchement de marais, soit à l’occasion de construction de digues contre les fleuves navigables. J’ai parcouru avec soin PROUDHON, t. V, nos 1608, 1610, 1646, 1648; DAVIEL, t. 1^er, p. 273, n^os 274 et suiv.; les Dictionnaires de Droit administratif de BLANCHE, v° Cours d’eau, chap. II, n° VII § 2; de BLOCK, vis Cours d’eau, n° 84; Endiguement, n^os 23 et suiv.; Marais, nos 40 et suiv.; DALLOZ, Répertoire, 2e édit., vis Eaux, n° 106, et Marais, nos 20 et suiv.; JOUSSELlN, t. I^er, p. 219, n° 8, et p. 283, nos 16 et suiv., et je ne puis iuvoquer aucune théorie complète.»

MM. DUFOUR, Traité de Droit administratif, 2e édit., t. IV, p. 428, 452, 434, 521, nos 396, 397, 402, 404, 406, 485; t. VI, p. 131, n^os 166 à 168; CHRISTOPHLE, Traité des travaux publics, t. 1^er, p. 68 et suiv., n^os 83 à 115; SERRIGNY, Traité de l’organisation de la compétence et de la procédure en matière contentieuse administrative, 2e édit., t. III, p. 439 et suiv., nos 1585 à 1641, peuvent être consultés avec intérêt; mais ils ont plutôt esquissé que traité le sujet si intéressant des associations syndicales. Nous nous inspirerons de leurs travaux; et, sans avoir la prétention de les compléter, nous avons l’espérance de signaler des difficultés qu’ils paraissent ne pas avoir aperçues. Nous indiquerons les solutions que, selon nous, elles doivent recevoir, heureux si nous pouvons appeler l’attention des jurisconsultes éminents qui s’occupent de la science administrative et provoquer leur examen.

CHAPITRE III.

Table des matières

Organisations syndicales.

21. Notre intention n’est de faire ici qu’un rapide aperçu, réservant les développements pour le commentaire de la loi du 21 juin 1865.

22. Sur les 2,475 associations syndicales qui existaient en 1864 dans 63 départements, l’exposé des motifs de la loi de 1865 nous apprend qu’il y en avait:

234 dont 153 dans la Haute-Loire formées librement,

288 autorisées par ordonnances royales,

250 autorisées par décrets,

1,491 autorisées par arrêtés préfectoraux,

212 dont l’origine n’est pas indiquée et qui remontent

sans doute à une époque fort ancienne.

Ces associations avaient pour objet:

Le montant des cotisations perçues en 1862 ne s’est pas élevé à moins de 4,271,925 fr.

23. Le législateur de 1865 ne s’est pas occupé des syndicats en matière d’asséchement de mines, et si nous sommes amenés à en dire quelques mots, c’est uniquement pour être complet et pour signaler une matière que sa spécialité excluait de la réglementation générale adoptée pour les autres associations.

24. Pour faciliter le rapprochement des situations antérieures et postérieures à la loi de 1865, notre examen des constitutions syndicales antérieures doit suivre l’ordre de la nomenclature insérée dans l’art. 1^er de cette loi.

On distinguait: les associations forcées et les associations volontaires.

I. ASSOCIATIONS FORCÉES.

Table des matières

§ 1^er.

Table des matières

Exécution et entretien de travaux de défense contre la mer, les fleuves, les torrents et les rivières navigables ou non navigables.

25. L’intérêt public, dont la protection a été assurée par les lois des 12-20 août 1790 (voy. n° 9), 26 septembre, 6 octobre 1791 (voy. n° 10), 4 pluviôse an VI (voy. n°11), et 16 septembre 1807 (voy. n° 13), avait armé l’administration du droit de contraindre les propriétaires compris dans la zone submersible à se réunir et à se cotiser pour défendre leurs terres contre l’invasion des eaux.

26. Quand, d’office ou sur la plainte d’un certain nombre d’intéressés, le préfet estimait qu’il y avait lieu d’entreprendre des travaux de défense contre la mer ou contre les débordements d’un cours d’eau, il provoquait l’examen et les études nécessaires par les ingénieurs des ponts et chaussées chargés du service dans les attributions duquel rentrait le projet à dresser. Assez souvent une commission syndicale provisoire, composée des propriétaires et usiniers les plus intéressés à l’exécution des travaux, était créée par un arrêté préfectoral pour concerter avec les ingénieurs les mesures à prescrire, fournir tous les renseignements utiles et préparer la rédaction d’un règlement d’administration publique.

Le dossier, contenant les rapports, plans et profils établis par les ingénieurs, les avis exprimés par le syndicat provisoire, le projet de règlement destiné à régir l’association syndicale définitive, était ensuite transmis par le préfet au ministre des travaux publics qui, après avoir provoqué l’avis du conseil général des ponts et chaussées, le renvoyait au préfet avec des instructions sur la suite à donner à l’affaire.

27. Le dossier régularisé était soumis à une enquête dont la forme variait, suivant les circonstances, depuis la simple enquête de commodo et incommodo, faite dans chaque commune intéressée, jusqu’à l’enquête solennelle prescrite, en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique, par l’ordonnance du 18 février 1834. Quand il n’y avait pas déclaration d’utilité publique, aucune loi n’exigeait qu’une enquête fût faite (10 mai 1851, d’INGUIMBERT; 4 juin 1852, GILLES).

28. Enfin, le dossier, complété par les enquêtes, les avis des ingénieurs et du préfet était renvoyé à Paris, où, après un nouvel examen du conseil général des ponts et chaussées, il passait au conseil d’Etat pour le règlement préparé être converti en règlement d’administration publique, c’est-à-dire, suivant les époques, en ordonnance ou en décret, le conseil d’Etat entendu.

29. Lorsque le projet de travaux impliquait des expropriations, la jurisprudence formelle du conseil d’Etat voulait que la déclaration d’utilité publique ne fut prononcée que sur le vu de projets dûment approuvés par l’administration, et spécifiant sans incertitude la situation et le tracé de chacune des parcelles à exproprier. A défaut de précision à cet égard, le règlement l’administration publique ne contenait que des dispositions organiques de l’association et s’abstenait avec soin de toute déclaration d’utilité publique.

30. La question de savoir si les décrets constitutifs des associations syndicales pour travaux, définitifs doivent, à peine de nullité, être soumis à l’examen du conseil d’Etat en assemblée générale, après avoir été posée sans être résolue (5 mai 1859, SYNDICAT DE BELLEPERCHE ET TRESCASSÉS), l’a été affirmativement (23 février 1861, DUBUC), sur le motif qu’aux termes de l’art. 13 du décret du 30 janvier 1852, les règlements d’administration publique sont délibérés par le conseil d’Etat en assemblée générale.

31. Depuis les décréta des 25 mars 1852 et 13 août 1861 (voy. n° 15), les préfets avaient le droit de constituer des associations syndicales pour travaux défensifs, et il n’était pas besoin de provoquer un décret, mais seulement lorsque les propriétaires intéressés étaient d’accord pour l’exécution des travaux et la répartition des dépenses. Cet accord est chose si rare et si difficile à obtenir, que nous ne croyons pas que depuis 1852 il soit intervenu régulièrement, en pareil cas, un seul règlement d’administration publique par simple arrêté préfectoral. Cette attribution de compétence est également constatée par MM. DUFOUR, t. I, p. 217, n^os 274 et suiv.; t. IV, p. 435, n° 406; CHRISTOPHLE, t. I, p. 78, n° 92, et SERRIGNY, t. III, p. 444, n° 1589.

32. Les règlements constitutifs d’associations syndicales pour travaux défensifs sont, au moins pour la période contemporaine, conçus suivant un modèle à peu près uniforme.

Ils comprennent une quarantaine d’articles rangés sous cinq titres consacrés, savoir:

Le premier, à la formation du syndicat (objet de l’association, composition du syndicat, son renouvellement, ses fonctions, ses attributions, le mode de ses délibérations).

Le second, à la commission spéciale (ses attributions contentieuses, sa composition, ses réunions, ses délibérations).

Le troisième, aux travaux, à leur mode d’exécution, à leur paiement (rédaction des projets, leur approbation, leur adjudication, la surveillance, leur réception, leur paiement, la publicité des comptes des travaux exécutés, l’établissement des budgets).

Le quatrième, à la rédaction des rôles et à leur recouvrement (choix du trésorier ou caissier, son cautionnement et ses remises, rédaction des rôles, leur publicité, leur approbation, leur recouvrement, la responsabilité du caissier, ses devoirs quant aux paiements et aux comptes à rendre).

Le cinquième, aux dispositions générales (compétence pour les réclamations contre les rôles ou à l’occasion des travaux, pour les mesures de police, pour la constatation et la répression des contraventions, pour le paiement, des honoraires, frais de voyage et autres dépenses dus aux ingénieurs ou autres agents).

S’il y avait lieu à expropriation pour cause d’utilité publique, un titre ou une disposition spéciale prenait place dans le règlement.

33. Si le préfet avait statué hors du cas d’accord auquel les décrets de 1852 et 1861 limitaient sa compétence, il aurait commis un excès de pouvoir, et son arrêté aurait été annulé par le ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux publics, ou bien, à défaut, par le conseil d’Etat sur le recours dirigé contre la décision ministérielle confirmative de l’arrêté préfectoral, lequel peut aussi faire l’objet d’un pourvoi direct devant le conseil d’Etat, dans les trois mois du jour où les réclamants en ont eu connaissance: 13 août 1861 (SYNDICAT DE MALAKOF); 7 juin 1865, (PALVADEAU).

34. Quant aux ordonnances ou décrets constituant des syndicats, ils n’étaient pas susceptibles de recours contentieux, si ce n’est pour incompétence, excès de pouvoirs ou pour violation des formes prescrites par les lois et règlements; l’utilité des travaux à exécuter, le chiffre des dépenses comparé aux résultats probables, l’opportunité, etc., n’étaient pas admissibles comme moyens de pourvoi: 1851, 10 mai, (d’INGUIMBERT); 23 juin 1853, (HAIRAULT).

Dans le premier de ces arrêts, le conseil d’Etat a décidé, en outre, que la disposition d’un règlement d’administration publique qui autorise la répartition des dépenses d’après une base autre que celle résultant du degré d’intérêt de chacun des propriétaires associés n’est pas entachée d’excès de pouvoirs, parce qu’elle ne fait pas obstacle aux réclamations ultérieures des intéressés contre les rôles et contre les cotisations imposées. Nous nous associons volontiers aux critiques dirigées contre cette solution par M. CHRISTOPHLE, t. I, p. 82, n° 98. Sans doute, le propriétraire frappé d’une taxe non proportionnée au degré de son intérêt en obiendra la réduction; mais pourquoi l’obliger à se pourvoir, pourquoi laisser illégalement payer ceux qui ne réclament pas, pourquoi insérer dans un règlement d’administration publique qui a sa base dans la loi du 16 septembre 1807, une disposition en flagrante opposition avec cette loi, qui veut (art. 33) que la dépense soit supportée par les propriétés protégées, dans la proportion de leur intérêt aux travaux? Pourquoi, enfin, placer le syndicat dans cette singulière alternative ou de violer le règlement en émettant des rôles conformes à la proportionnalité voulue par la loi, ou de violer la loi, de s’exposer à des réclamations sans nombre et qui ne pourraient manquer d’être reconnues fondées, en suivant les prescriptions du règlement?

35. L’administration pouvait en cette matière, non seulement assurer l’exécution des anciens règlements, mais encore les abroger et les remplacer par de nouveaux règlements lorsque s’agissant de travaux d’entretien de digues, le règlement ancien avait été constitué par application de l’art. 2 de la loi du 14 floréal an XI: 11 mai 1854 (DE CAMBIS C. SYNDICAT DES DIGUES DE BEAUCAIRE A LA MER).

§ 2.

Table des matières

Exécution des travaux destinés à mettre les villes à l’abri des inondations.

36. Ces associations syndicales, qui ne pourraient être organisées que dans le cas prévu par l’art. 5 de la loi du 28 mai 1858 (voy. n° 17), c’est-à-dire quand des particuliers ont à payer une part de la dépense, doivent être constituées en vertu d’un décret portant règlement d’administration publique et déclarant l’utilité publique des travaux. Les préfets n’ont plus ici d’autre compétence que celle qui résultait de la loi du 16 septembre 1807.

Dans les décrets rendus pour l’application de la loi de 1858, on lit: 1° l’indication de la part contributive mise à la charge des propriétaires intéressés; 2° la fixation du périmètre des propriétés imposables; 3° une disposition complémentaire ainsi conçue: «La répartition entre les propriétaires des terrains compris dans ce périmètre sera arrêtée par une commission spéciale, conformément aux titres II et X de la loi du 16 septembre 1807.» Voy. deux décrets du 24 août 1859, pour la préservation des villes de TAIN (Drôme) et ARAMON (Gard), Bull. des Lois, 1859, t. II, p. 626.

Il est à remarquer que cette rédaction a subi plus tard une modification assez importante et qui semblait exclure une organisation syndicale, car il n’était plus dit que ceci: «La répartition entre les propriétaires intéressés de la part de dépense laissée à leur charge sera faite par une commission instituée conformément au titre X de la loi du 16 septembre 1807.» Décret du 5 avril 1865, VILLE DE BARRÈME (Bull. des Lois, 1865, t. II, p. 119); ou bien: «La répartition entre les propriétaires intéressés sera faite par une commission spéciale, conformément aux art. 42 et suivants de la loi du 16 septembre 1807.» Décret du 22 juin 1863, BOURG DE BRIVES CHARENSAC (Bull. des Lois, 1863, t. I, p. 569). Mais le Conseil d’Etat est revenu à la première formule, renvoyant aux titres II et X de la loi de 1807, dans un décret du 9 novembre 1865, VILLE DE TROYES (Bull. des Lois, 1866, t. I, p. 129). Si la loi du 16 septembre 1807 ne devait recevoir d’autre application qu’en ce qui concerne le fonctionnement de la commission spéciale, on pourrait soutenir que le périmètre des terres protégées, s’il n’est pas fixé par le règlement d’administration publique, le sera par les ingénieurs de l’Etat, sauf à la commission à déterminer les bases de la répartition des dépenses entre les intéressés. Dans une telle hypothèse, on ne verrait pas plus la nécessité d’une organisation syndicale, qu’on n’apercevrait la nécessité de l’institution d’une commission spéciale, si, dans l’instruction précédant le règlement d’administration publique, les propriétaires intéressés avaient unanimement reconnu l’utilité des travaux et s’étaient entendus sur la répartition des dépenses. Mais du moment où les titres II et X de la loi de 1807 sont applicables, il faut arriver à l’organisation d’un syndicat .

C’est aussi l’opinion de MM. CHRISTOPHLE, t. I, p. 79, n° 95, et SERRIGNY, t. III, p. 446, n° 1591. Ce dernier auteur constate, loc. cit., l’inutilité de la loi de 1858, pour une situation à laquelle pourvoyait suffisamment, selon lui, la loi de 1807. La discussion provoquée par la loi de 1858, au sein du Corps Législatif (Moniteur du 6 mai 1858, p. 578, 2e col.), prouve que les deux lois n’ont pas le même objet, ne procèdent pas absolument de la même manière; les paroles de MM. MILLET et VUIILLEFROY ne laissent pas de doute sur ce point.

37. C’est à tort que M. SERRIGNY, t. III, p. 447, n° 1592, argumente d’un arrêt du 18 juillet 1860 (VOILQUINT), comme ayant tranché une question afférente à la loi de 1858. Dans l’espèce de cet arrêt, il s’agissait de travaux défensifs, objet d’une décision de commission spéciale, en date du 27 juillet 1852, et par conséquent d’une organisation syndicale antérieure à la loi précitée. Il aurait cité avec plus d’à-propos les nombreux décrets parmi lesquels nous venons de faire quelques emprunts.

38. Remarquons d’ailleurs que la loi de 1865 n’a pas compris dans ses prévisions les travaux exceptionnels de la loi de 1858, lesquels ne présentent aucun intérêt agricole, et que la seule influence qu’elle puisse exercer sur cette dernière loi consiste, pour les contestations contentieuses, dans le remplacement de la commission spéciale de 1807 par le conseil de préfecture (art. 26, loi du 21 juin 1865).

§ 5.

Table des matières

Exécution et entretien de travaux de curage, approfondissement, redressement et régularisation des canaux et cours d’eau non navigables ni flottables, et des canaux de dessèchement et d’irrigation.

39. Ces syndicats ont pour base légale les lois des 12-20 août 1790 (voy. n° 9), 28 septembre -6 octobre 1791 (voy. n° 10), 14 floréal an XI (voy. n° 12) et les décrets des 25 mars 1852 et 13 juin 1861 (voy. n° 15).

40. Les auteurs se sont demandé si la législation de 1790, 1791 et de l’an XI autorisait la formation de syndicats. M. SERRIGNY, t. III, p. 449, n° 1594, pense que l’affirmative se déduit d’une raison d’analogie. «Puisque la loi de 1807, dit-il, veut qu’il soit créé des syndicats pour l’application des articles cités (33 et 34, voy. n° 15), l’analogie conduit à établir également des syndicats pour l’application de la loi de l’an XI au curage des rivières, et des digues qui en sont l’accompagnement ordinaire. La pratique s’est donc établie en ce sens (voy. circul. du ministre de l’intérieur du 18 mars 1839, Bull. int., 1839, p. 71 et suiv.).» Cette circulaire contenait des instructions peu conformes à la jurisprudence actuelle. M. CHAUVEAU, dans son Essai sur le régime des eaux, p. 95, et dans le Journal du Droit administratif, t. VI, p. 428 et 429; t. IX, p. 190, art. 300, s’est élevé avec une certaine énergie contre ce qu’il appelle l’abus d’appliquer la forme syndicale que n’a pas prévue la loi de l’an XI. Voici un résumé de ses critiques:

«L’administration a pensé que les décrets pouvaient créer ce qu’on a appelé des syndicats, dont l’idée a été puisée dans la loi du 16 septembre 1807, et cependant ces syndicats ne sont pas organisés dans la forme indiquée par cette loi elle-même, car une commission, véritable tribunal administratif, n’existe pas. Rien dans la loi de l’an XI ne fait supposer qu’un travail quelconque préliminaire ou définitif puisse être confié à des propriétaires intéressés ou désintéressés dans l’opération du curage. Le décret qui doit intervenir n’a uniquement pour objet que de créer de nouveaux règlements à la place des anciens insuffisants, en déterminant la quotité des contributions à imposer relativement au degré d’intérêt; par exemple, de déterminer les zones qui seront imposables, les classes de terrains et la proportion dans laquelle chaque propriétaire de telle zone ou de tel terrain, ou de telle usine, les départements, les communes, devront contribuer à la dépense. C’est donc à l’administration seule à faire les diverses instructions préparatoires, à confectionner les rôles, etc. Les formes de procéder et d’instruire, d’examiner et de réclamer devront être tracées avec soin dans ce règlement. Un des vices inhérents à cette législation improvisée est que l’administration, seule juge des grands travaux d’amélioration du cours de l’eau, aux termes des lois anciennes ou nouvelles, se décharge de cette importante mission sur une réunion anormale qui n’est ni publique ni privée, qu’on appelle un syndicat, qui a été déclaré pouvoir plaider sans autorisation, parce qu’il n’était pas un établissement public; qui ne présenté, pour le gouvernement, aucune garantie de science et pour les particuliers aucune garantie d’exactitude; qui, en définitive, se résume en la personne d’agents salariés, chargés de la direction exclusive de l’exécution des travaux et de l’emploi des fonds. Ce sont des inconvénients réels qui ont été souvent signalés et que la pratique seule peut révéler.»

Toutefois, M. CHAUVEAU reconnaît que son opinion n’a pas éLé suivie; que les syndicats fonctionnent dans plusieurs localités; qu’ils demandent à faire des emprunts de 50, de 100 mille francs; qu’ils mettent en adjudication des travaux de redressement; qu’ils traitent avec des propriétaires pour l’achat de terrains nécessaires; qu’ils demandent des déclarations d’utilité publique pour pouvoir exproprier. Il est donc forcé de supposer que les règlements qui ont constitué ces syndicats sont légaux et doivent être exécutés.

M. DUFOUR, t. IV, p. 580, n° 541, se borne à rappeler les termes de l’art. 3 de la loi du 14 floréal an XI (voy. n° 12) et d’ajouter: «Le législateur n’a point dit par qui ni comment seraient dressés les rôles; il s’est contenté de stipuler que l’opération se ferait par l’autorité du Préfet. La réunion des intéressés en association syndicale est, à la fois, le système le plus simple et le plus sûr que l’administration puisse adopter.»

M. CHRISTOPHLE, t. I, p. 70, n° 85, voit dans la loi du 14 floréal au XI la première consécration législative des associations syndicales. Cette loi autorisant le gouvernement à prendre des dispositions nouvelles lorsque l’application des usages ou des anciens règlements éprouve des difficultés, «ces dispositions nouvelles, dit-il, ne sont autre chose, dans la pensée même de la loi, que la création et l’organisation administrative de syndicats entre les propriétaires intéressés. » Et plus loin: «Tout concourt à démontrer qu’il s’agit ici de ces réunions particulières auxquelles la loi du 16 septembre 1807 devait donner le nom sous lequel elles sont aujourd’hui connues.»

41. Nous n’insisterons pas plus longtemps sur des divergences qui ne présentent, après tout, qu’un intérêt purement doctrinal; il nous suffit de constater que, dans l’opinion du gouvernement, la loi de l’an XI a toujours été entendue et appliquée en ce sens, qu’à défaut d’usages ou d’anciens règlements suffisants, elle permettait d’établir des syndicats par règlement d’administration publique (voyez les décrets des 24 messidor an XI, 16 germinal an XII, 19 septembre 1806, 12 novembre 1806 et 12 décembre 1806, cités par M. le conseiller d’Etat comte DUBOIS, dans la discussion de la loi de 1865, à propos d’une autre question). C’est ainsi qu’ont statué les nombreux décrets ou ordonnances royales intervenus en matière de curage avant le décret du 25 mars 1852, dont l’influence modificative a besoin de quelques explications.

42. Jusqu’en 1852, les préfets n’avaient pas compétence pour constituer d’office des syndicats en matière de curage, 20 janvier 1845 (BOURMIZIEN C. SYNDICAT DE LA RIVIÈRE D’ORGES); le décret du 25 mars 1852, confirmé par celui du 13 avril 1861, leur a attribué ce droit dans les limites qu’il a déterminées. Avant de fixer ces limites, examinons comment la doctrine les a comprises.

M. DUFOUR, t. IV, p. 578, n° 538, interprète le décret de 1852 comme autorisant le Préfet à remplacer les usages ou les anciens règlements par un nouveau règlement. Il fonde son opinion (t. I, n° 317) sur les termes de la circulaire du ministre de l’intérieur, du 10 avril 1852, portant des instructions sur le § 51 du tableau A du décret, paragraphe supprimé dans la rédaction définitive des tableaux annexés au décret de 1861, comme contraire aux principes consacrés par la jurisprudence administrative.

M. SERRIGNY, t. III, p. 450, n° 1595, enseigne qu’avant 1852, lorsqu’il existait un règlement ou un usage en tenant lieu, le Préfet était compétent pour organiser un syndicat, d’après les inductions des lois de l’an XI et 1807; que s’il n’y avait pas de règlement ou d’usage, ou bien s’il fallait y déroger, un décret ou une ordonnance royale était nécessaire; que depuis le décret de 1852, qui a décentralisé dans cette dernière hypothèse, le Préfet peut faire le règlement qui auparavant était dans les attributions du pouvoir central, sans être autorisé néanmoins à déroger aux usages ou règlements anciens. En d’autres termes, le Préfet peut suppléer à l’absence de règlement ou d’usage; il ne peut pas modifier ce qui est; il faut alors recourir au pouvoir central. A l’appui de son opinion, M. Serrigny cite un arrêt du 7 juin 1859 (ROUSSEL), dans les considérants duquel on lit, en effet, «que lorsque l’application des règlements ou des usages locaux pour le curage des rivières éprouve des difficultés, le décret du 25 mars 1852 donne aux préfets le droit d’y pourvoir par des arrêtés portant règlement.» Nous allons voir bientôt si cette phrase rend bien l’opinion consacrée par la jurisprudence du Conseil d’Etat.

M. CHRlSTOPHLE, t. I, p. 79 et suiv., n^os 95 et 94, se rapproche beaucoup de l’avis de M. Serrigny, puisqu’il admet qu’un simple arrêté préfectoral est suffisant toutes les fois qu’il n’est question que de curage à vieux fond et vieux bords et de faucardement; qu’il n’y a ni élargissement, ni rectifications partielles, et qu’aucune modification n’est apportée aux usages ou règlements anciens relatifs à la contribution, aux dépenses et à la répartition des frais.

43. En résumé, de ce qui précède il résulte, d’après les auteurs, que depuis 1852 les préfets sont compétents pour organiser d’office des syndicats de simple curage lorsqu’il ne s’agit que d’appliquer au curage les anciens usages ou règlements; qu’ils ont la même compétence quand il n’y a ni usages, ni règlements anciens.

44. Nous sommes d’accord avec eux sur le premier point, mais non sur le second.

.Nous admettons que le décret de 1852 a attribué aux préfets le droit d’assurer, au moyen de la forme syndicale, le curage des cours d’eau non navigables ni flottables de la manière prescrite par les anciens règlements ou les usages locaux, mais rien au-delà.

Ainsi, quand il n’y a ni usage, ni règlement, le Préfet n’a pas qualité pour prescrire à titre règlementaire; il faut provoquer un règlement d’administration publique. Même solution quand il s’agit de déroger aux usages ou règlements anciens ou bien quand, au lieu d’un simple curage, on doit exécuter des élargissements ou des redressements qui nécessitent une déclaration d’utilité publique préalable (jurisprudence constante, voy. notamment 1^er février 1851, DE VESVROTTE; 15 mars 1855, AMYOT ROBILLARD; 2 décembre 1858, GUICHELET; 16 décembre 1858, COLLAS; 1^er décembre 1859, BONNARD; 22 décembre 1859, GOUCHON. Dans la dernière espèce, on se plaignait aussi d’un approfondissement.

45. La jurisprudence du Conseil d’Etat, s’est nettement dessinée sur la compétence préfectorale dans un avis, sous la date du 8 décembre 1859, intervenu dans les circonstances suivantes:

Il avait été proposé d’insérer dans un arrêté préfectoral portant approbation d’un règlement relatif au curage d’une rivière, et dans un projet de décret concernant le curage et l’amélioration d’une autre rivière, des dispositions ainsi conçues:

«Art. 2, § 2. Le syndicat pourra être chargé de faire

» exécuter les travaux d’élargissement ou de rectification

» que pourrait nécessiter l’amélioration desdits cours d’eau,

» dans le cas prévu et après l’accomplissement des formalités

» prescrites par l’article 32.

» Art. 32, § 2. Si les projets ne donnent lieu à aucune

» expropriation forcée, et que leur exécution n’augmente

» pas de plus d’un quart la contribution annuelle que les

«intéressés auraient à supporter pour l’entretien et le

» curage ordinaire, ils peuvent être approuvés par le

» Préfet. Dans le cas contraire,..... il est statué, s’il y a

» lieu, conformément à la loi du 3 mai 1841, par un décret

» qui déclare l’utilité publique des travaux.»

Saisi par Son Exc. le Ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux publics de l’examen de la légalité de ces dispositions, le Conseil d’Etat, après avoir visé la loi du 14 floréal an XI, l’article 4 du décret du 25 mars 1852 et l’arrêt au contentieux du 1^er décembre 1859 (BONNARD), s’est exprimé en ces termes:

«En ce qui concerne l’insertion de la disposition précitée dans les arrêtés préfectoraux, relatifs au curage des cours d’eau:

» Considérant qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 14 floréal an XI, un règlement d’administration publique doit intervenir toutes les fois que les mesures à prendre pour le curage des cours d’eau ne sont pas l’application pure et simple des anciens règlements ou des usages locaux;

» Que, de même, le décret du 25 mars 1852 limite expressément la compétence des préfets, au cas où le curage s’opère de la manière prescrite par les anciens règlements ou les usages locaux;

» Considérant que les travaux auxquels s’applique la clause sus-mentionnée ont le caractère de travaux extraordinaires ou tout au moins de travaux d’amélioration dépassant les proportions d’un curage ordinaire, et ne sauraient, par cela même, être regardés comme l’application des usages ou des règlements anciens;

» Considérant qu’il n’y a pas lieu, dès lors, de distinguer si ces travaux entraînent ou non des expropriations, et si la dépense excède ou non le quart de la contribution payée d’ordinaire par les intéressés;

» Que, dans tous les cas, les préfets sont incompétents, d’après la législation en vigueur, soit pour prescrire de pareils travaux, soit pour en imposer la dépense aux intéressés, soit pour constituer un syndicat chargé de leur exécution;

» Considérant que la jurisprudence du Conseil d’Etat, au contentieux, s’est prononcée dans le même sens, dans une affaire récente, ainsi qu’il résulte de l’arrêt sus-visé ;

» En ce qui concerne l’insertion de la même disposition dans les décrets relatifs au curage:

«Considérant qu’en insérant dans les décrets la disposition dont il s’agit, on satisferait peut-être, dans la forme, aux prescriptions de la législation, puisque le Préfet n’exercerait alors ses pouvoirs qu’en vertu de la délégation à lui faite par un règlement d’administration publique;

» Mais que cette délégation, faite à l’avance et pour des travaux indéterminés, bien qu’on la limite au cas où ces travaux n’entraînent pas d’expropriation et où la dépense n’excède pas une certaine quotité, ne remplirait qu’imparfaitement le vœu de la loi;

» Considérant, d’ailleurs, que la réglementation du eurage, et surtout l’exécution des travaux d’élargissement, de redressement et d’amélioration, ne touchent pas seulement aux intérêts des propriétaires dépossédés ou obligés de contribuer à la dépense;

» Que de pareilles mesures, alors même qu’elles n’entraîneraient aucune expropriation et ne comporteraient qu’une dépense modérée, peuvent avoir les conséquences les plus graves, soit à cause des obligations plus ou moins étendues qui en résultent pour les riverains, soit à cause des usines dont le fonctionnement peut être compromis, soit enfin à cause de l’influence que peuvent avoir, pour les propriétés situées en amont et en aval, les modifications apportées à l’écoulement des eaux;

» Considérant qu’à tous ces points de vue, il est désirable que l’administration supérieure intervienne pour apprécier directement et pour concilier autant que possible ces divers intérêts, et que c’est par ce motif que le législateur a voulu qu’il fût statué par un règlement d’administration publique;

» Est d’avis qu’il n’y a lieu d’insérer la disposition dont il s’agit ni dans les arrêtés préfectoraux, ni même dans les décrets impériaux rendus en matière de curage des cours d’eau.»

46. Le Conseil d’Etat a fait application des principes posés dans cet avis à l’occasion d’une dérogation à d’anciens usages. Un arrêté préfectoral du 22 décembre 1856, interprétant la loi de l’an XI combinée avec le décret de 1852, comme autorisant les préfets à faire de nouveaux règlements, avait assujetti au curage d’un cours d’eau des propriétaires non riverains. Le conseil de préfecture, saisi d’une demande en décharge de taxe, en avait prononcé le maintien. Sur le pourvoi, le Conseil d’Etat a statué, le 29 février 1860 (COURTOIS), ainsi qu’il suit:

«Considérant qu’aux termes de la loi du 14 floréal an XI il doit être pourvu au curage des rivières non navigables ni flottables de la manière prescrite par les anciens règlements ou d’après les usages locaux, et que lorsque l’application des règlements bu l’exécution du mode consacré par l’usage éprouve des difficultés, ou lorsque des changements survenus exigent des dispositions nouvelles, il doit y être pourvu par un règlement d’administration publique; que ces dispositions de ladite loi n’ont pas été abrogées par notre décret du 25 mars 1852;

» Considérant qu’il résulte de l’instruction que, d’après les anciens règlements sus-visés et d’après les usages locaux, les frais de curage de la rivière la Petite-Seille doivent être supportés par les propriétaires riverains; qu’aucun règlement d’administration publique n’a modifié ces règlements et usages locaux; que dès lors, c’est à tort que les sieurs Bizet et Courtois ont été assujettis, comme propriétaires du moulin de Cany, au paiement des frais de curage des canaux de dérivation et bras de décharge de la Petite-Seille, desquels ils ne sont pas riverains.» (Voyez analogue 12 juillet 1855, GARNIER).

47. Même en se maintenant dans les limites des usages ou des anciens règlements, un préfet ne peut pas comprendre dans des associations syndicales de curage ou dans des mesures de curage exécutées sous la direction de l’administration, sans organisation syndicale, des fossés qui ne constituent ni des canaux, ni des cours d’eau permanents, au curage desquels il appartienne à l’administration de pourvoir par application de la loi de l’an XI: 28 décembre 1838 et 16 janvier 1861 (D’ANDLAU); et par exemple des fossés d’assainissement, de clôture ou de défense ou autres fossés creusés de main d’homme pour la vidange des eaux: 19 février 1863 (HUBERT). Tandis qu’il est fait une exacte application de la loi à un cours d’eau qui sert à l’écoulement dans une rivière des eaux provenant soit des infiltrations à travers la levée d’un fleuve, soit des fossés qui sillonnent le territoire d’une commune: 18 avril 1860 (CHAUVEAU, MATHURIN-BENOIST),24 avril 1865 (CHAUVEAU); à un ruisseau, bien qu’il soit à sec pendant une partie de l’année, comme presque tous ceux du département, si la largeur de son parcours, son débit en temps de crue et l’étendue considérable de son bassin lui attribuent le caractère d’un cours d’eau assujetti aux prescriptions de la loi: 9 décembre 1864 (BOURBON).

48. La formule la plus récente des règlements de curage comprend 43 articles, classés sous 7 titres, savoir:

I. Du syndicat (curage à vieux fond et à vieux bords et faucardement, confié au syndicat, sous le contrôle et la surveillance de l’administration; composition du syndicat, nomination, renouvellement, délibérations, attributions).

II. Curages ordinaires et extraordinaires, faucardements. — Exécution et paiement des travaux (époque de ces opérations, reconnaissance de la largeur du cours d’eau; mode d’exécution des travaux, leur vérification, leur paiement).

III. Police des cours d’eau. — Gardes rivières. — Prescriptions diverses (mesures prescrites pour les constructions sur ou joignant les cours d’eau, pour les entreprises dans le lit des rivières, pour les usines, pour la conservation des berges, prohibition d’écouler des eaux infectes ou des matières nuisibles. Nomination, serment, attributions des gardes rivières. Obligation pour les riverains de livrer passage aux fonctionnaires et agents, sauf réparation des dommages).

IV. Répartition des dépenses (état des terrains et usines appelés à supporter la dépense du curage, enquête, approbation).

V. Travaux d’amélioration et déclaration d’utilité publique (cet article est ainsi conçu: — «Art. 52. Si, pour procurer le libre écoulement des eaux, il est jugé nécessaire d’entreprendre des travaux d’élargissement et de rectifications partielles, les projets de ces travaux, dressés par les soins du syndicat, et vérifiés par les ingénieurs, seront soumis à l’enquête prescrite par le titre 1^er de la loi du 3 mai 1841, dans les formes indiquées par l’ordonnance du 18 février 1834.

» Il sera statué par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique. Ce décret déclarera l’utilité publique des travaux, fixera les bases de la répartition de la dépense entre les propriétaires intéressés, et instituera, s’il y a lieu, le syndicat chargé de les exécuter.) »

VI. Comptabilité et recouvrement des taxes (caissier du syndicat, cautionnement; il est chargé de dresser les rôles qui sont rendus exécutoires et recouvrés comme en matière de contributions directes; paiement des dépenses, reddition des comptes, vérification de la caisse).

VII. Dispositions générales (contraventions et réclamations, compétence).

49. Pour les recours contentieux qui peuvent être dirigés contre les règlements en matière de curage, voy. ce qui a été dit suprà, n^os 55 et 54.

50. Lorsque, depuis un temps immémorial, les frais de curage d’un cours d’eau ont été supportés exclusivement par les propriétaires riverains, on ne saurait prétendre que ces propriétaires ne sont pas seuls intéressés au curage et demander que tous les propriétaires intéressés y contribuent: 18 avril 1860 (CHAUVEAU, MATHURIN BENOIST).

51. Le curage des rivières non navigables, régulièrement ordonné par l’administration, est un travail d’utilité publique. Dès lors c’est à l’autorité administrative qu’il appartient de connaître de la demande en indemnité formée par un riverain à raison de faits dommageables amenés par cette opération, notamment à raison soit d’un dépôt de galets, soit de la suppression momentanée d’une prise d’eau nécessaire à l’alimentation de son usine, soit enfin de l’enlèvement d’arbres existant le long de sa propriété : 15 décembre 1853 (MlGNEROT). Mais un riverain n’est pas fondé à réclamer à raison d’arbres ayant leur pied dans le lit même du cours d’eau qui ont été arrachés lors du curage: 18 avril 1860 (CHAUVEAU).

52. Les tribunaux judiciaires sont compétents pour connaître de la demande en indemnité formée par un riverain privé d’une portion de terrain par suite d’un curage, sauf appréciation préalable par l’administration de la question de savoir si le curage a eu lieu à vif fond et francs-bords: 30 mars 1853 (LAURENT); 14 avril 1853 (AMYOT ROBILLARD). Même solution quand il s’agit de décider sur la propriété d’un ancien lit abandonné et qu’il faut apprécier si l’administration y a ramené les eaux par voie de simple curage ou de redressement du nouveau lit: 3 juin 1858 (MOCKER).

§ 4.

Table des matières

Répartition, entre l’industrie et l’agriculture, des eaux des cours d’eau non navigables ni flottables.

53. L’administration a puisé dans les lois de 1790 (Voy. n° 9), 1791 (voy. n° 10) et 14 floréal an XI (voy. n° 12) le droit de faire des règlements de police concernant l’usage des eaux, règlements obligatoires pour tous. Ces règlements doivent, en principe, être faits par le pouvoir central. Le décret du 25 mars 1852 contenait dans les n^os 5 et 6 du tableau D le germe d’une compétence que le décret du 13 avril 1861, tableau D, n° 7, a formulée d’une manière plus précise en ces termes:

«7° Répartition, entre l’industrie et l’agriculture, des eaux des cours d’eau non navigables ni flottables, de la manière prescrite par les anciens règlements ou les usages locaux.»

54. En vertu de ce texte, les préfets peuvent édicter des règlements pour assurer l’application des anciens usages ou règlements, comme nous l’avons indiqué (n° 44) en matière de curage. Une organisation syndicale leur était-elle permise lorsque ni les anciens règlements, ni les anciens usages ne la mentionnaient pas? La raison de douter vient du silence du passage du décret de 1861 ci-dessus rappelé. Et on peut très-bien soutenir qu’en dehors de l’application pure et simple des errements anciens il fallait recourir au Souverain. C’est, au surplus, ainsi qu’il était procédé dans la plupart des cas, et voici les règles qui étaient appliquées:

Lorsque le nombre et la nature des intérêts engagés dans la question de règlement présentaient un caractère d’intérêt général (ce caractère a été reconnu dans une espèce où il s’agissait du partage des eaux d’un ruisseau entre trois communes, un moulin et quatre barrages d’irrigation). Son Excellence le Ministre des travaux publics, après avoir examiné en conseil général des ponts et chaussées les projets présentés, adressait au préfet compétent les instructions nécessaires qui, en général, peuvent être résumées en ces termes:

4° Aucune disposition légale ne saurait contraindre à entrer dans un syndicat d’irrigation les propriétaires qui ne veulent pas en faire partie; mais un règlement de police concernant l’usage des eaux, tant pour l’industrie que pour l’agriculture, est obligatoire pour tous;

2° S’il existe, dans la localité, des règlements ou d’anciens usages qu’il suffise de remettre en vigueur pour faire droit aux réclamations, le préfet tient à cet effet les pouvoirs nécessaires du § 7 du tableau D annexé au décret du 13 avril 1861, sur la décentralisation;

3° A défaut de ces règlements ou usages, comme dans le cas où il serait nécessaire d’y déroger, un décret délibéré en conseil d’Etat est indispensable pour statuer sur le règlement, et il y a lieu, dès lors, de procéder comme il suit à l’instruction préparatoire:

A. Un syndicat provisoire sera institué par un arrêté préfectoral;

B. Le projet d’un règlement de police sur l’usage des eaux, tant pour l’industrie que pour l’agriculture, et le projet d’organisation d’un syndicat définitif ayant pour mission de faire exécuter ce règlement, seront concertés entre les ingénieurs et le syndicat provisoire et soumis ensuite aux enquêtes dans la forme prescrite par la circulaire du 23 octobre 1834 ;

C. Le dossier soumis aux enquêtes est ensuite transmis à l’administration supérieure avec les propositions définitives du préfet et celles des ingénieurs.

55. Il s’agit donc ici d’une constitution spéciale de syndicat qui s’impose aux intéressés non pas pour les contraindre à exécuter des canaux d’arrosage (voy. infrà, n^os 63 à 67), ni même seulement pour les entretenir, car dans ce dernier cas la loi de floréal an XI aurait été suffisante, mais pour les astreindre à l’exécution de mesures de police reconnues nécessaires et qui ont leur principale base dans la loi des 12-20 août 1790.

Nous avons sous les yeux l’un des règlements de cette nature les plus récemment publiés; c’est un décret du 1^er juillet 1865, dont l’art. 1er est ainsi conçu:

«Art. 1er. Les usagers des cours d’eau et canaux de la plaine de Bigorre, de Campan à la limite du département des Hautes-Pyrénées, seront réunis en associations syndicales dans le but de régler tout ce qui concerne l’usage des eaux et de pourvoir à l’exécution et à l’entretien des travaux nécessaires à cet usage.»

L’article 15 charge les syndicats:

«1° De présenter des projets de règlement pour fixer ce qui concerne le bornage des canaux, les dimensions du lit et des berges des cours d’eau, le curage et les plantations riveraines, le mode de distribution et la répartition des eaux entre les intéressés, les dispositions relatives aux usines et qui ne sont pas comprises dans les titres réglementaires de ces usines.»

Pour le surplus, il y a une étroite analogie entre ces syndicats et ceux de curage. (Voy. n° 48).

Il est superflu de faire remarquer que c’est aux règlements particuliers et locaux dont nous parlons ici que fait allusion l’art. 645 du Code Napoléon.

§ 5.

Table des matières

Exécution et entretien de travaux dé dessèchement des marais.

56. L’organisation syndicale en cette matière repose sur la Loi du 16 septembre 1807. (Voy. n° 13). M. CHRISTOPHLE, t. I, p. 79, n° 95, exprime l’opinion qu’il y a eu aussi décentralisation par les décrets de 1852 et 1861. L’adhésion des intéressés à l’exécution des travaux et à la répartition des dépenses autorise, en effet, le préfet à constituer un tel syndicat. Malgré la nature complexe des opérations inhérentes aux dessèchements, ces décrets prévoient formellement le cas en parlant des canaux de dessèchement. Mais remarquons que dans l’hypothèse de la compétence préfectorale, il s’agit bien plutôt de l’application d’un règlement accepté par les intéressés avec des formes plus ou moins analogues à celles de la loi de 1807 que de l’application de cette loi elle-même. Car pour les concessions, la représentation de l’intérêt de propriété, l’exécution des travaux, leur entretien., la compétence de la commission spéciale, etc., etc., la législation de 1807 doit être suivie, et nous ne pensons pas que le préfet puise dans les décrets de décentralisation aucun pouvoir pour modifier le rôle que cette loi lui a assigné. C’est, au surplus, ce qu’enseignent MM. DUFOUR, t. VI, p. 123, n^os 155 et suiv., et SERRlGNY, t. III, p. 442, n° 1387. Les dessèchements volontaires prévus par les décrets de 1852 et 1861 n’ont jamais, que nous le sachions du moins, eu lieu pour de véritables marais, mais seulement dans les cas que l’art. 3 de la loi du 29 avril 1845 a prévus, pour procurer aux eaux nuisibles leur écoulement. Il est, en effet, beaucoup plus facile de s’entendre pour l’établissement et l’entretien de canaux de vidange et d’assèchement que pour le dessèchement de marais. Si l’entente était néanmoins obtenue, rien n’aurait empêché l’exercice de la compétence préfectorale, sans l’observation des formes tracées par la loi de 1807.

Il a été à bon droit décidé que lorsqu’un préfet a été chargé par une ordonnance royale rendue en 1832 de constituer en associations syndicales distinctes les propriétaires de marais d’une vallée intéressée au curage des cours d’eau de chacun des bassins entre lesquels se divise la vallée, un arrêté préfectoral, rendu sous l’empire du décret du 25 mars 1852, n’a pas pu, sans excès de pouvoirs, alors que les propriétaires intéressés n’étaient pas d’accord pour la répartition des dépenses, dissoudre plusieurs des syndicats organisés en exécution de l’ordonnance royale et charger un seul syndicat de l’administration de plusieurs bassins.

Le décret du 25 mars 1852 n’autorise, en effet, les préfets à constituer en association syndicale les propriétaires intéressés à l’exécution et à l’entretien de travaux de dessèchement que dans le cas où ces propriétaires sont d’accord pour l’exécution des travaux et la répartition des dépenses. En conséquence, le syndicat organisé par le nouvel arrêté préfectoral n’a pas qualité pour arrêter un rôle de répartition de dépenses, et décharge doit être accordée à un propriétaire porté sur ce rôle, qui la réclame: 5 juillet 1865 (LEBARBIER).

58. Un autre arrêt, du 4 juin 1852 (GILLES), établit le principe qu’une ordonnance royale, qui a constitué parmi les propriétaires intéressés au libre écoulement des eaux d’un territoire, un syndicat chargé de pourvoir à l’entretien de canaux, robines, fossés et autres cours d’eau d’un intérêt général; pouvait déroger aux anciens usages en faisant contribuer à l’entretien de toute la robine des propriétaires qui n’en entretenaient qu’une partie, alors que leur intérêt comportait cette extension de contribution prononcée par la commission spéciale. Le même arrêt déclare que les propriétés dont la culture, à raison de l’élévation du sol, est indépendante de l’écoulement des eaux, ont été à tort comprises dans le périmètre des propriétés imposables sur le motif que, par suite de l’assainissement des terrains inférieurs, ces propriétés cessaient d’être exposées aux fièvres causées périodiquement par les vents de la plaine.

59. La formule des règlements d’administration publique par décret, en matière de dessèchement, présente d’étroites analogies avec celle que nous avons esquissée n° 32 pour les endiguements; il nous paraît, en conséquence, inutile d’entrer ici dans de nouveaux détails qui ne seraient que des redites.

60. La loi du 21 juillet 1860 et un règlement d’administration publique du 6 février 1861 ont tracé les règles à suivre pour la mise en valeur des marais et des terres incultes appartenant aux communes. Cette législation spéciale ne comporte pas l’emploi de l’organisation d’associations syndicales.

§ 6.

Table des matières

Exécution et entretien de travaux pour l’assèchement des mines.

61. C’est une association syndicale d’une nature toute particulière, régie par les dispositions de la loi du 27 avril 1858 (n° 14), auxquelles n’a pas dérogé la législation postérieure. Voy. aussi M. SERRIGNY, t. III, p. 448, n° 1593, et suprà, n° 25.

§ 7.

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Exécution et entretien de travaux d’assainissement des terres humides et insalubres.

62. Avant la loi du 21 juin 1865, ces travaux d’assainissement rentraient dans la catégorie des dessèchements et recevaient l’application de la loi du 16 septembre 1807 (voy. n^os 25 et 56), à moins qu’il ne s’agit de l’un des cas prévus par la loi du 10 juin 1854, art. 5 et 4. (Voy. infrà, n^os 72 et suiv.)

II. ASSOCIATIONS VOLONTAIRES.

Table des matières

§ 1.

Table des matières

Exécution et entretien de travaux d’irrigation.

63. M. SERRIGNY, t. III, p. 459, n^os 1611 et suiv., constate que les syndicats d’arrosage ne sont prévus et organisés d’une manière expresse par aucune disposition de loi, qu’ainsi ils ne peuvent être rendus obligatoires pour les propriétaires; qu’il faut l’accord unanime des intéressés formellement exprimé ; que la législation générale donnait au gouvernement le droit de les autoriser; que telle a été la pratique constante; qu’enfin, au moins depuis les décrets de 1852 et 1861, les préfets avaient le droit de les constituer, quand ils pouvaient fonctionner sans expropriation, car, dans ce dernier cas, il aurait fallu recourir au pouvoir central. — M. CHRISTOPHLE, t. I, p. 77 et 81, n^os 91 et 93, enseigne la même doctrine. M. DUFOUR, t. IV, p. 520, n° 485, après avoir indiqué la nécessité du consentement des intéressés et cité le décret du 25 mars 1852, tableau D, 6° (voy n° 15), ajoute: «Cependant il est sans exemple qu’un préfet se soit prévalu de cette attribution; l’administration supérieure se fait un devoir d’attirer jusqu’à elle toutes les affaires de ce genre. Le dossier passe de la préfecture au ministère des travaux publics, avec un projet présenté par le préfet à titre de proposition. Enfin, le ministre consulte la section du conseil d’Etat attachée à son département, et il est statué par décret.» Nous croyons que cette opinion de M. Dufour est un peu hasardée. L’administration supérieure se ferait un devoir d’appliquer la règle de compétence résultant des décrets de 1852 et 1861, si les espèces qui lui sont soumises comportaient cette application. Ce qui prouve que les préfets ont statué en matière d’irrigation, c’est la déclaration faite par M. le ministre des travaux publics lui-même dans les termes suivants, à l’occasion d’un décret sur conflit, en date du 51 janvier 1856 (ARROSANTS D’EUS ET DE MARQUIXANNES):

«D’après les usages du Roussillon, le préfet avait qualité, en 1849, pour approuver la création volontaire d’une association de ce genre. Le décret du 25 mars 1852 a étendu à toute la France ces usages d’une province où les irrigations sont depuis longtemps en honneur. En matière d’associations territoriales purement volontaires, jamais le conseil d’Etat n’a appliqué le principe que les associations de ce genre dussent être, à peine de nullité, créées par des actes émanés directement du Souverain. Ce principe n’a été posé par le conseil d’Etat qu’en ce qui touche les associations territoriales constituées d’uffice en matière de curage: 20 janvier 1843 (RIV. D’ORGES; voy. n° 42). L’autorité judiciaire a proclamé, au contraire, la validité des associations d’arrosage formées par simple arrêté préfectoral. D’abord, la Cour de Cassation avait pensé que les associations d’arrosage étaient de simples sociétés civiles (26 mars 1841), mais elle a reconnu par un second arrêt (24 février 1844) qu’à l’égal des communes qui sont représentées en justice par leur maire, les associations territoriales d’arrosage, constituées par simple arrêté du préfet, peuvent plaider par leurs syndics .»

La preuve que les préfets se sont, fréquemment occupés d’associations d’arrosants, s’induit encore d’assez nombreux arrêts rendus au contentieux par le conseil d’Etat.

64. Nous pensons donc qu’il faut admettre la compétence préfectorale pour les associations volontaires d’arrosage; que cette compétence existait avant 1852 et 1861, et qu’elle n’a été rendue que plus formelle par les dispositions de ces décrets; que si M. Dufour n’a été conduit à s’occuper que de décrets ou ordonnances constitutives d’associations de cette nature, c’est probablement que; dans les espèces qu’il a examinées, l’exécution des travaux comportait l’application de l’expropriation pour cause d’utilité publique, ce qui justifie complètement l’attraction exercée par l’administration supérieure.

65. Les facilités données aux irrigations par les lois des 29 avril 1843 et 11 juillet 1847, dont nous avons rendu compte dans le t. III du Journal du Droit administratif (1855), p. 49 à 72, art. 127, ne pouvant guère être utilisées que pour des convenances individuelles, la commission du Corps Législatif chargée de l’examen du projet de loi sur le libre écoulement des eaux provenant du drainage, avait pensé qu’il était urgent et opportun de saisir l’occasion qui était offerte de modifier la loi de 1845 dans ce qu’elle avait de préjudiciable à l’agriculture. Elle avait proposé, en conséquence, de rendre applicables aux cas régis par cette dernière loi les art. 5 et 4 de la loi du 10 juin 1854 (voy. n° 16).

Le conseil d’Etat en jugea autrement.

66. Nous avons vu suprà, n^os 54 et 55, que si un propriétaire ne peut pas être compris, malgré lui, dans une association d’irrigation, comme le font remarquer avec raison MM. LEBON et HALLAYS-DABOT, dans leur excellent Recueil des arrêts du conseil d’Etat, t. XXIX (1859), p. 459, ce même propriétaire peut être contraint de participer aux charges d’un syndicat ayant pour mission d’appliquer un règlement de police sur l’usage des eaux, tant pour l’industrie que pour l’agriculture. C’est pour avoir méconnu cette distinction qu’un usinier a vu rejeter le recours qu’il avait dirigé contre un arrêté de conseil de préfecture le condamnant à payer une taxe syndicale de 36 fr.

L’usinier disait: On a compris, malgré moi, mon moulin dans l’association syndicale.

On lui répondait: Les règlements d’eau de votre usine vous obligent à vous conformer à tous les règlements faits ou à faire par l’administration, en ce qui concerne le service des irrigations, la police et le régime des eaux de la rivière d’où est dérivé le volume d’eau nécessaire au mouvement de votre usine. Des règlements d’administration publique ont confié à un syndicat le soin d’administrer cette rivière; vous êtes donc l’un des intéressés qui doivent supporter les dépenses occasionnées par cette rivière au syndicat. Et le conseil d’Etat a accueilli ces moyens: 21 juin 1859 (VILLON).

67. Alors même qu’avant le décret de 1852 le droit de constituer un syndicat d’arrosage pût être contesté au préfet, cette irrégularité aurait pu être couverte par l’adhésion de tous les intéressés. C’est ce qu’a décidé le conseil d’Etat dans une espèce très-favorable.

Un arrêté préfectoral pris avant 1852 (en 1838) avait constitué une association syndicale d’arrosants. Un propriétaire, compris par cet arrêté au nombre des intéressés, et après lui son fils, payent sans opposition, pendant un temps très-long (dix-sept ans) les cotisations mises à leur charge par la commission syndicale; ils se servent pour l’arrosement de leurs propriétés des eaux de l’association; ils exécutent ainsi volontairement et sans réserve l’arrêté préfectoral; le conseil de préfecture doit rejeter comme non recevable la demande en nullité pour excès de pouvoirs que le fils présente contre l’arrêté préfectoral, en se fondant sur ce que, jusqu’au décret de décentralisation, les associations syndicales d’arrosants ne pouvaient être autorisées que par une ordonnance rendue en la forme des règlements d’administration publique: 17 mars 1857 (MAGNAN).

M. CHRISTOPHLE, t. I, p. 85, n° 100, en rappelant cet arrêt, exprime l’opinion que la nullité provenant soit de l’incompétence, soit de l’inobservation des règles prescrites pour la constitution des sociétés syndicales, ne peut pas être couverte par l’acquiescement des intéressés, parce que cette nullité est d’ordre public. Nous serions disposé à distinguer entre les syndicats forcés constitués d’office et les syndicats volontaires. Nous admettrions d’une manière absolue le principe de la nullité d’ordre public pour les premiers, nous la repousserions pour les seconds. Du moment que l’adhésion est constante et que cette adhésion suffit pour que l’association soit valable, comment ne pas considérer comme liant irrévocablement l’intéressé un consentement, une acceptation de longue durée manifestés, non pas seulement par le paiement d’une taxe, comme en matière d’endiguement ou de curage, mais par une participation active aux avantages de l’irrigation, en employant l’eau mise à sa disposition pour fertiliser ses champs? La signature de l’intéressé au bas d’un acte d’association libre l’engagerait, et après avoir usé de l’eau pendant dix-sept ans, en vertu d’un règlement adopté par l’autorité administrative, il oserait prétendre qu’il a subi ce règlement! La prétention n’était pas soutenable, et la décision du conseil d’Etat nous paraît fondée.

68. S’il appartient au pouvoir exécutif, sous toutes réserves des droits des tiers, d’autoriser une commune à dériver pour ses arrosages, au moyen d’un canal, les eaux d’une rivière flottable, et de déclarer l’utilité publique de ce travail, il ne peut légalement prescrire que cette dérivation empruntera, sans l’assentiment des intéressés, un canal d’irrigation dont une association d’arrosants est exclusivement en jouissance et dont elle se dit même propriétaire. En conséquence doit être annulé dans ses dispositions, relatives à cette association d’arrosants, un décret qui, en dehors de tout consentement de la part de cette association, a ordonné l’élargissement et le prolongement de son canal pour l’arrosage du territoire d’une commune inférieure, attribué à la commune 1,200 litres d’eau par seconde, en laissant à l’association des arrosants 300 litres seulement, et soumis cette association à l’obligation de contribuer aux dépenses d’élargissement et d’entretien du tracé commun: 8 février 1864 (ASS. DU CANAL HARMAND). Il y avait, dans l’espèce, trois causes d’annulation: 1° une participation forcée aux dépenses d’une association d’irrigation; 2°. une aggravation de dépense qui cessait d’être proportionnée à l’intérêt des premiers arrosants; 5° une atteinte grave aux droits de propriété de ces mêmes arrosants.

69. Que l’association dût être constituée par décret ou par simple arrêté préfectoral, voici comment il était procédé :

La demande des intéressés parvenue à la préfecture devait contenir l’engagement provisoire de payer les frais des études nécessitées par le projet de canal. Les ingénieurs visitaient les lieux, et si les résultats de cette visite étaient favorables à la demande, il était constitué un syndicat provisoire chargé d’élaborer avec les ingénieurs un projet de règlement. S’il ne s’agissait que d’une simple dérivation faite par une association de propriétaires pour arroser les terrains qu’ils possédaient dans les conditions de la loi du 41 juillet 1843, l’administration supérieure n’avait à s’occuper que de l’autorisation nécessaire pour la prise d’eau, quand elle devait être faite dans une rivière navigable ou flottable, sauf au préfet à approuver le règlement consenti par les intéressés. Si, au contraire, il s’agissait de l’ouverture d’un canal d’arrosage par une association qui demandait le droit de vendre l’eau à des propriétaires non associés, il fallait préparer l’instruction en vue de l’application de la loi du 5 mai 1841. Alors les propriétaires qui avaient demandé la concession devaient faire connaître par un engagement écrit quelle était l’étendue de terrain que chacun comptait arroser, et par suite quelle serait sa part contributive dans l’ensemble des dépenses des travaux. On ne peut, en effet, déclarer l’utilité publique d’une entreprise qu’autant qu’il existe une réunion de demandeurs en concession prête à former une personne civile offrant toutes les garanties pour en assurer l’exécution. En conséquence, les intéressés étaient tenus de remplir des formules de souscription contenant en autant de colonnes:

1° Les numéros du cadastre de chaque parcelle;

2° L’étendue des terres engagées dans l’opération;

3° Les nom et prénoms des propriétaires;

4° Leur signature.

.L’engagement des propriétaires illettrés devait être reçu et constaté par la signature du maire.

Le cadre contenant ces indications était précédé d’une formule ainsi conçue:

«Les propriétaires soussignés déclarent consentir à se réunir en société pour entreprendre en commun, et chacun en proportion de son intérêt, l’établissement d’un canal d’irrigation, et en devenir concessionnaires aux clauses et conditions stipulées au projet de règlement ci-joint.

» Commune de.....»

70. Cette formule d’engagement pouvait être utilisée dans le cas où la prise d’eau étant faite dans un cours d’eau non navigable ni flottable, le préfet est compétent pour l’autoriser, et où il l’était aussi pour autoriser l’association sans expropriation.

71. Après que le dossier avait été régularisé par les enquêtes faites conformément à l’ordonnance du 18 février 1834, le dossier était envoyé au ministère avec les avis des ingénieurs et du préfet; le conseil général des ponts et chaussées exprimait aussi son avis, et un décret intervenait, dont l’art. 1^er disposait:

«Art. 1^er. Les habitants des communes de....., intéressés à la construction d’un canal d’arrosage pour la fertilisation de leurs terres sont, suivant les listes de souscription ci-dessus visées, autorisés à se réunir en association, sous le nom de Société du canal de..... L’exécution des travaux aura lieu conformément aux plans ci-dessus visés, qui resteront annexés au présent décret, et une prise d’eau sera faite dans..... pour l’alimentation du canal d’arrosage.»

Les articles suivants traitaient des conditions imposées aux propriétaires qui voudraient adhérer à l’association et de la redevance qui devrait être payée par ceux qui voudraient utiliser l’eau dérivée, tout en restant étrangers à l’association; de la formation du syndicat, de son renouvellement, des délibérations et de son mandat.

Le titre II contenait une disposition ainsi conçue:

» Sont déclarés d’utilité publique les travaux dont l’exécution est confiée au syndicat institué par le présent décret et qui ont pour objet de pourvoir, au moyen d’un canal dérivé de..... à l’irrigation de.....

» En conséquence, les propriétaires des terrains arrosables sont substitués, pour l’entreprise dont il s’agit, à tous les droits et à toutes les obligations attribuées à l’administration par la loi du 3 mai 1841.»

Le titre III réglementait la prise d’eau et présentait une assez étroite analogie avec les autorisations d’usines.

Les titres IV, des travaux, de leur mode d’exécution et de leur paiement; V, de la rédaction des rôles et de leur recouvrement; VI, dispositions générales, différaient très-peu des titres consacrés aux mêmes objets en matière de curage.

§ 2.

Table des matières

Exécution et entretien de travaux de drainage.

72. Ici la loi s’est montrée explicite, comme on l’a vu suprà, n°16. Le syndicat est constitué par arrêté préfectoral, avec l’application des articles 3 et 4 de la loi du 14 floréal an XI (voy. n° 12), et les contestations sont de la compétence du conseil de préfecture quand elles portent sur les rôles ou sur la confection des travaux. Il nous paraît utile de rappeler les termes d’un passage de l’exposé des motifs de la loi du 10 juin 1854:

«Le projet de loi dispose que l’association ne peut être que volontaire; il l’encourage, il la protège, il ne la crée pas; le propriétaire demeure libre de s’associer ou de ne pas s’associer; il drainera son champ ou il ne le drainera pas, sans que sa volonté puisse jamais être violentée dans un sens ou dans un autre.

» Mais quand un certain nombre de propriétaires se seront réunis, qu’ils auront formé entre eux une association, et qu’ils demanderont, pour faciliter l’action sociale, l’organisation d’un syndicat, ce syndicat pourra être constitué par un arrêté du préfet.

» Le principe de la compétence préfectorale est écrit dans le décret du 25 mars 1852. L’art. 3 du projet de loi n’est qu’un corollaire des sages dispositions de ce décret, qu’il complète par les art. 3 et 4 de la loi du 14 floréal an XI.»

73. En analysant dans le Journal du Droit administratif, t. II (1854), p. 341 et t. III (1855), p. 71, la loi du 10 juin 1854, nous avons dû faire remarquer que la ligne de démarcation entre les lois du 16 septembre 1807, relative au dessèchement des marais, et de 1854, relative au drainage, avait fait l’objet principal de la discussion au sein du Corps Législatif. Des explications échangées à cette occasion, il résultait que si la loi de 1807 prévoit surtout le cas où l’eau couvre le sol qu’elle réduit à l’état de marais, et où il s’agit de travaux qui ne peuvent être exécutés avec des ressources individuelles, cependant elle pourra être invoquée, comme la loi actuelle, lorsqu’il s’agira d’assécher des surfaces considérables. On aura le choix entre ces deux modes, sans perdre de vue que la loi de 1807 a surtout pour objet l’intérêt général, tandis que la loi de 1854 est basée sur des considérations d’intérêt privé. Il a été reconnu également que les dommages que pourraient causer les travaux faits par les syndicats autorisés étaient soumis à la juridiction administrative des conseils de préfecture.

74. M. SERRIGNY, t. III, p. 457, n^os 1607 à 1610, est amené à reconnaître que la loi de 1854 distingue trois catégories de travaux: 1° les travaux libres, individuels ou collèctifs, régis par l’art. 5 de la loi; 2° les travaux des syndicats autorisés; 3° les travaux déclarés d’utilité publique. M. CHRISTOPHLE, t. I, p. 76, n° 90, partage l’opinion du précédent auteur; il insiste sur le caractère purement volontaire de l’association syndicale, qui ne pourrait devenir forcée qu’autant que l’application de la loi de 1807 serait substituée à celle de la loi de 1854.

Nous n’avons pu découvrir, dans la 2e édition de M. DuFOUR, bien qu’elle soit datée de 1857, rien qui fût spécial au drainage.

75. La formule des règlements sur les associations de drainage présente, sauf quelques particularités d’espèce, de grandes analogies avec les règlements des associations de curage (voy. suprà, n° 48).

§3.

Table des matières

Associations libres, quel qu’en fût l’objet.

76. Les associations syndicales absolument libres se constituaient sans participation aucune de l’autorité publique; elles étaient assujetties aux règles consenties par les intéressés et constatées dans des actes soit publics, soit privés, qui définissaient le but de l’association, sa gérance, le mode d’assiette et de recouvrement des cotisations, etc.; quelquefois même il eût été bien difficile de représenter l’acte primitif, base de l’association. Le consentement verbal des propriétaires voisins et l’intérêt à l’exécution des travaux de dessèchement ou d’irrigation avaient suffi pour introduire certaines règles observées depuis des siècles, et qui tiraient de l’ancienneté de leur application une sorte de légalité.

«L’obstacle le plus grand à la formation d’associations libres, dit l’exposé des motifs de la loi du 21 juin 1865, résulte du silence de la législation sur cette matière et de la jurisprudence de la Cour de Cassation, qui refuse aux sociétés civiles le droit d’être représentées en justice par leurs gérants. Par son arrêt en date du 26 mai 1844, cette Cour a jugé que les réunions de propriétaires, constituant des sociétés purement civiles, il ne fallait pas leur appliquer les règles propres aux sociétés commerciales, et qu’en conséquence leurs membres devaient être assignés individuellement sur les demandes qui intéressent leur association, et non collectivement en la personne de leurs syndics.»

Malgré les difficultés opposées par cette jurisprudence indiquée déjà suprà, n° 63, et sur laquelle nous reviendrons infrà, sous l’art. 3 de la loi de 1865, le nombre des associations libres était de 234 en 1864, ce qui prouve que l’initiative individuelle, stimulée par l’intérêt local, pouvait, jusqu’ à un certain point, lutter contre l’insuffisance de la loi.