Read the book: «Госзакупки. Проводим электронный аукцион. 2023»
© Алёна Кутюкова, 2023
ISBN 978-5-0055-8865-4
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Перечень сокращений
БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации
ЕИС – единая информационная система в сфере закупок
ЕГРИП – Единый государственный реестр
индивидуальных предпринимателей
ЕГРЮЛ – Единый государственный реестр
юридических лиц
Интернет – информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет»
ОЭП – оператор электронной площадки
ТРУ – товары, работы, услуги
СМП – субъекты малого предпринимательства
СОНО – социально-ориентированные некоммерческие организации
Электронная закупка – закупка товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд путем проведения на электронной площадке открытого аукциона в электронной форме, открытого конкурса в электронной форме, запроса котировок в электронной форме
ЭП – электронная площадка
Введение
Уважаемый читатель!
Финансирование закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – закупки) является важным направлением расходования бюджетных средств бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
Расходование бюджетных средств на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).
Посредством осуществления закупок строятся школы, дороги, больницы, поставляются лекарства, техника, продукты питания, выполняются работы по проектированию, строительству, ремонту, осуществлению регулярных пассажирских перевозок, оказываются услуги по обеспечению питанием школьников и закупаются многие другие товары, работы, услуги, которые необходимы для выполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований), определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Законом о контрактной системе закреплен принцип эффективности осуществления закупок из которого следует, что заказчики, которыми выступают в том числе государственные органы, казенные, бюджетные учреждения, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Целью составления настоящего практического пособия является последовательное описание всех этапов, с которыми сталкивается заказчик, а если конкретнее, то контрактный управляющий (работники контрактной службы), при проведении открытого аукциона в электронной форме на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе
Аукционы, проводимые в соответствии с Законом о контрактной системе, бывают закрытыми и открытыми. Закрытые аукционы проводятся в случаях, если сведения о закупках составляют государственную тайну. Порядок проведения закрытых аукционов отличается от открытых аукционов в электронной форме.
Мы подробно рассмотрим процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого аукциона в электронной форме (далее – электронный аукцион), затронув формирование и утверждение плана-графика и заключение контракта, а также формирование документов при исполнении контракта.
Вместе с тем, в практическом пособии рассмотрены порядок обоснования начальной (максимальной) цены контракта, особенности описания объекта закупки, применения национального режима.
Эта книга подойдет для контрактных управляющих, работников контрактной службы.
Начали ли вы заниматься госзакупками буквально вчера или уже давно работаете в этой сфере, практическое пособие содержит в себе массу полезной информации и практических примеров ситуаций, возникающих при осуществлении закупок самых разных товаров, работ, услуг.
При определении поставщика (подрядчика, исполнителя) могут произойти непредвиденные ситуации, например, на действия заказчика, аукционной комиссии может быть подана жалоба в контрольный орган в сфере закупок или победитель закупки может уклониться от заключения контракта. Кроме того, при проведении электронного аукциона заказчик может установить наличие недостоверных сведений в заявке, поданной каким-либо из участников закупки. Что делать в таких ситуациях и как соблюсти нормы Закона о контрактной системе мы также подробно разберём на страницах настоящего пособия.
Основные понятия, используемые в настоящем практическом пособии, соответствуют статье 3 Закона о контрактной системе. Кроме того, по тексту будут использоваться сокращения, перечень которых приведен в самом начале.
Участники контрактной системы
К участникам контрактной системы относятся лица, участвующие в отношениях, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд:
– заказчики (а также уполномоченные органы, уполномоченные учреждения);
– специализированные организации (привлекаются заказчиками для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя);
– участники закупок (поставщики, подрядчики, исполнители);
– операторы электронных площадок;
– федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
– органы контроля в сфере закупок;
– органы аудита в сфере закупок.
Регулирование контрактной системы в сфере закупок
Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях:
Конституции Российской Федерации,
Гражданского кодекса Российской Федерации,
Бюджетного кодекса Российской Федерации;
и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе.
Что касается перечня других федеральных законов, то он не является исчерпывающим. При осуществлении закупок контрактному управляющему определенно придется сталкиваться с необходимостью изучения положений федеральных законов, регулирующих те сферы деятельности, к которым относится объект закупки. Например, если объектом закупки являются строительные работы, то необходимо обратиться в том числе к Градостроительному кодексу Российской Федерации и к Гражданскому кодексу Российской Федерации в части положений о договоре подряда.
Нельзя не сказать о Федеральном законе от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», который регулирует отношения, связанные с обеспечением конкуренции между хозяйствующими субъектами и устанавливает в призме контрактной системы запреты на сговор участников закупок с заказчиком, сговор между участниками закупок, а также на предоставление необоснованных преимуществ отдельным лицам.
Не хотелось бы пугать читателя, но контрактный управляющий (работник контрактной службы) в какой-то степени должен быть юристом, экономистом, бухгалтером, строителем, пожарником, техником и т. д. Поэтому мы должны четко понимать, что Закон о контрактной системе определяет только процедуру осуществления закупок. Однако регулирование предмета закупки может осуществляться другими специальными законами и подзаконными актами.
Закон о контрактной системе регулирует:
1) планирование закупок товаров, работ, услуг;
2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключение контрактов;
4) особенности исполнения контрактов;
5) мониторинг закупок товаров, работ, услуг;
6) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контроль в сфере закупок).
Очевидно, что для осуществления закупок необходимы финансовые ресурсы. Отношения, связанные с финансированием закупок товаров, работ, услуг, регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации. В свою очередь в части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации четко определено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений названного кодекса.
В тех случаях, когда при осуществлении закупок возникают вопросы, прямо не урегулированные Законом о контрактной системе, заказчику следует обращаться к Гражданскому и Бюджетному кодексам Российской Федерации.
Источники финансирования осуществления закупок
Закон о контрактной системе регулирует закупки, которые осуществляются за счёт средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таких уровней бюджетов три:
– федеральный бюджет;
– бюджет субъекта Российской Федерации;
– местный бюджет.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъектами Российской Федерации являются республики (24 республики), края (9 краев), области (48 областей), города федерального значения (3 города федерального значения), 1 автономная область и 4 автономных округа (см. часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).
Соответственно всего в России 89 регионов – субъектов Российской Федерации.
В состав субъектов входят муниципальные образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения).
Как гласит Бюджетный кодекс Российской Федерации бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
По существу, необходимость в каких-либо товарах, работах, услугах при реализации задач и функций государства и местного самоуправления и есть нужда.
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой механизм удовлетворения таких нужд посредством выполнения определенных процедур, направленных на заключение контрактов, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг или поставка товаров.
Федеральным является бюджет Российской Федерации; у каждой республики, области, края свои самостоятельные бюджеты – бюджеты субъектов Российской Федерации; у каждого города, района, поселения и иного муниципального образования соответственно свои местные бюджеты.
Кроме того, к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации отнесены бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (например, фонд обязательного медицинского страхования).
Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.
Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет.
Не будем сильно углубляться в бюджетную систему Российской Федерации, но нельзя не отметить для всеобщего понимания, что каждый из бюджетов формируется за счет определенных видов доходов бюджета, которые бывают налоговыми и неналоговыми.
Например, если вы работаете в городе, 85% от такого федерального налога, как налог на доходы физических лиц, который начисляет ваш работодатель от вашего дохода, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации, в котором вы работаете, а остальные 15% зачисляются в бюджет городского округа.
К неналоговым доходам можно отнести, например, доходы от использования государственного имущества.
Соответственно, все доходы аккумулируются на счете бюджета бюджетной системы и являются финансовой основой для выполнения функций и задач государства и муниципалитетов, реализации социально-экономической политики: строительства школ, ремонта дорог, предоставления мер социальной поддержки и т. д.
Определенная доля средств бюджетов расходуется путем осуществления закупок.
Закупки осуществляются для обеспечения деятельности государственных (муниципальных) органов и учреждений, социально-экономического развития государства.
Все товары, работы, услуги, необходимые для этого, закупаются в рамках Закона о контрактной системе.
Для того, чтобы формировались доходы государства и осуществлялись расходы за счет бюджетных средств осуществляется казначейское обслуживание исполнения бюджета.
Казначейское обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляет в установленном порядке Федеральное казначейство1.
При осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд заказчики взаимодействуют с Федеральным казначейством.
Например, извещение о проведении электронного аукциона размещается в единой информационной системе в сфере закупок (далее – ЕИС).
Федеральное казначейство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:
по выработке функциональных требований к ЕИС;
по созданию, развитию, ведению и обслуживанию ЕИС;
по установлению порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и порядка пользования ЕИС.
Кроме того, Федеральное казначейство или его территориальные органы которого осуществят проверку извещения о закупке, на предмет соответствия информации, указанной в извещении, плану графику.
Контрольные функции, которые осуществляет Федеральное казначейство, названы в частях 5, 5.1 Закона о контактной системе.
Закупив товары, работы, услуги, заказчик должен их оплатить. И на этой стадии происходит взаимодействие. Федеральное казначейство санкционирует кассовые расходы, осуществляемые за счет средств бюджетов бюджетной системы.
Расходуются средства бюджетов по двум направлениям:
– в целях реализации государственных (муниципальных) программ;
– по непрограммным направлениям деятельности.
В настоящее время у многих на слуху такие слова как «национальный проект». Национальные проекты в конечном счете реализуются в рамках исполнения государственных (муниципальных) программ.
Государственные (муниципальные) программы относятся к документам стратегического планирования, которые содержат комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития соответственно:
•Российской Федерации;
•субъекта Российской Федерации;
•муниципального образования.
На каждом из указанный уровней утверждается порядок формирования государственных (муниципальных) программ. Государственные (муниципальные) программы являются основой для составления бюджетов.
С государственными программами Российской Федерации можно ознакомиться на официальном сайте: Государственные программы Российской Федерации. Официальный портал Госпрограмм РФ (programs.gov.ru).
При этом необходимо отметить, что у каждого публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальных образований) есть расходные обязательства, которые определяются набором полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Такие полномочия можно разделить на следующие виды:
– полномочия Российской Федерации;
– полномочия субъектов Российской Федерации;
– полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
– вопросы местного значения.
Например, к полномочиям субъекта Российской Федерации, относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, организации дорожного движения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) (пункт 21 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).
Если же мы говорим об автомобильных дорогах в пределах города, то дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), уже будет относиться к полномочиям, а именно вопросам местного значения городского округа (пункт 5 части 1 статьи 16 Федерального закон от 06.10.2013 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Потребность публично-правовых образований в товарах, работах, услугах при реализации возложенных полномочий представляет собой государственную или муниципальную нужду.
Как мы сказали ранее закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляются за счет бюджетных средств.
Однако внебюджетные средства также могут являться источником для осуществления закупок в случае закупок автономными, бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями в соответствии со статьей 15 Закона о контрактной системе.
Необходимо отметить, что бюджетные учреждения и унитарные предприятия вправе осуществлять закупки за счет внебюджетных средств закупок, в ином порядке, а именно: в соответствии с правовым актом, предусмотренным частью 3 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 года №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон №223-ФЗ).
Федеральный закон №223-ФЗ позволяет заказчику создать более гибкую систему закупок и самому урегулировать порядок осуществления закупок, в то время как Закон о контрактной системе строго регламентирует каждый шаг заказчика. Повторимся, применение Федерального закона №223-ФЗ возможно только при расходовании внебюджетных средств.
Внебюджетные средства формируются у бюджетных учреждений и унитарных предприятий в результате осуществления приносящей доход деятельности. В отличие от бюджетных средств внебюджетными финансами бюджетные учреждения и унитарные предприятия распоряжаются самостоятельно.
Бюджетные средства в целях осуществления закупок товаров, работ, услуг расходуются в порядке, установленном Законом о контрактной системе. Но и здесь есть исключения: случаи, когда Закон о контрактной системе не применяется, названы в части 2 статьи 1 указанного закона, например, в случае закупки драгоценных металлов и драгоценных камней для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней соответствующих субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты драгоценные металлы и драгоценные камни. Перечень, приведенный в части 2 статьи 1 Закона о контрактной системе, является закрытым, а случаи, указанные в нём, как правило, не касаются рядовых закупок.
Таким образом, в случае если заказчику необходимо купить ТРУ, источником финансирования которых являются бюджетные средства, такие закупки осуществляются в соответствии с Законом о контрактной системе, за исключением случаев, прямо названных в части 2 статьи 1 Закона о контрактной системе.
В соответствии с частью 3 статьи 169 БК РФ проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период.
Проект бюджета субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период.
Проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа, проект бюджета городского округа с внутригородским делением, проект бюджета внутригородского района составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, если законом субъекта РФ не определен срок, на который составляются и утверждаются проекты бюджетов муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов.
Проект бюджета городского, сельского поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа городского, сельского поселения.
Порядок составления проекта бюджета и его утверждения установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Бюджет любого публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальных образований) утверждается нормативным правовым актом:
•федеральный бюджет – федеральным законом;
•бюджет субъекта Российской Федерации – законом субъекта Российской Федерации;
•бюджет муниципального образования – решением представительного органа муниципального образования.
Соответственно такие законы (решения) принимаются в установленном порядке законодательными (представительными) органами. Например, федеральный закон о федеральном бюджете принимается Государственной думой Российской Федерации.
По общему правилу закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года.
Считаем необходимым здесь привести понятия, указанные в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации:
текущий финансовый год – год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
очередной финансовый год – год, следующий за текущим финансовым годом;
плановый период – два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.
На практике контрактному управляющему приходится сталкиваться с необходимостью познания и бюджетного законодательства, хотя в большей степени вопросами финансирования в государственных учреждениях занимаются самостоятельные структурные подразделения, отделы, должностные лица, осуществляющие бухгалтерские функции.
Контрактный управляющий в обязательном порядке должен понимать, что расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией. При работе с закупками контрактный управляющий сталкивается с кодами бюджетной классификации, их необходимо указывать при отражении объемов финансового обеспечения в единой информационной системе в сфере закупок. Порядок формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структура и принципы назначения утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.06.2022 №82н.
Однако поскольку применение бюджетного законодательства не является предметом настоящего пособия и является самостоятельным вопросом, вернемся к контрактной системе.
Необходимо отметить, что существует более 200 подзаконных актов, принятых во исполнение Закона о контрактной системе, которыми должен руководствоваться контрактный управляющий в зависимости от специфики закупки.
Задачей настоящего пособия является упрощение понимания порядка применения законодательства и иных актов о контрактной системе при проведении электронных аукционов.
