Read the book: «Экономика организаций сферы государственного и муниципального управления», page 2
При определении сущности госсектора, как правило, исходят из того факта, что он является важнейшей составной частью национальной экономики. При этом отличительная черта государственного сектора экономики заключается в возможности государства осуществлять прямое и оперативное управление хозяйствующими субъектами, входящими в его состав. Само управление хозяйствующими субъектами государственного сектора экономики осуществляется государственными органами власти посредством своих представителей, участвующих в формировании стратегии и тактики деятельности предприятий госсектора.
Методологической основой определения государственного сектора является понятие административно-хозяйственного управления юридическими лицами (хозяйствующими субъектами). Под административно-хозяйственным управлением понимается воздействие со стороны управленца (руководителя юридического лица) на деятельность юридического лица, направленное на максимально быстрое достижение поставленной цели.
Узкая трактовка государственного сектора экономики подразумевает, что под ним следует понимать совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется государством через федеральные и региональные органы власти страны. Предполагается при этом, что государственный сектор призван представлять интересы членов общества, поэтому его принято называть общественным сектором.
Широкая трактовка государственного сектора подразумевает понимание совокупности экономических ресурсов, которыми владеет государство, все организации, с помощью которых осуществляется государственное регулирование экономики. Это и экономический бюджет, государственные организации в сфере управления, здравоохранения, образования, обороны, государственные производственные предприятия, государственные земли, запасы полезных ископаемых.
Государственный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой государство является собственником и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с далей государственной собственности.
Государство получает доход от налогообложения и других источников и воздействует на экономику путем расходов на потребление и инвестиции, а также осуществляя контроль с помощью денежно-кредитной и фискальной политики на доходы и расходы других секторов экономики.
Муниципальный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой собственником является муниципальное образование и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с долей муниципальной собственности.
Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, то есть федеральная собственность и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации, то есть собственность субъектов РФ. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Российская Федерация, её субъекты, муниципальные образования выступают в финансовых отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений, а именно с физическими и юридическими лицами.
От имени Российской Федерации и её субъектов органы государственной власти в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус, могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, и обязанности, выступать в суде и совершать другие юридические действия. Органы местного самоуправления в свою очередь в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус, могут от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности. По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица.
Содержательный обзор основных понятий государственного и муниципального сектора как экономического субъекта позволяет нам сделать вывод о системности как об основном его свойстве. Организации этой сферы ни в коем случае не могут представляться как систем обособленного и (или) относительно обособленного характера по причине того, что связи социально-экономических отношений и взаимодействий пронизывают все сектора экономики страны в единой целостности на макроуровне.
Так чрезвычайно важно для понимания общей роли и значимости государственного и муниципального сектора в современных социально-экономических процессах осуществить рассмотрение его как части более глобальной экономической системы. Описание изучаемых организаций не в абсолюте, а как составной единого макромеханизма позволяет более чётко актуализировать их роль и значимость для общего экономического развития страны, что будет реализовано в следующем параграфе данного учебника.
1.2. Государственный и муниципальный сектор в современных экономических системах
В современном научно-теоретическом и профессионально-практическом языке слова «экономика» и «система» всё чаще употребляются вместе, идут рука об руку, являясь по сути едва ли не синонимами, если не с содержательной, то по крайней мере со структурной точки зрения.
Известно, что общенаучный и общепрофессиональный термин «система» подразумевает единство элементов в их взаимосвязи с качественной точки зрения содержательно отличающееся и превосходящее их простую количественную сумму по отдельности.
Эти тезисы с абсолютной точностью верны для экономики, которая подразумевает рассмотрение и анализ разнородных субъектов и их отношений в системном единстве, притом, что по отдельности они не могут достичь экономического развития, которое имеет место в их системной реализации.
В последующих разделах нашего учебника мы переходим от общепонятийных вопросов к рассмотрению конкретных механизмов функционирования государственного и муниципального сектора в современных экономических системах.
Мы акцентируем внимание на том, что экономические аспекты и вопросы этого функционирования восходят к общей проблематике феномена государства как социального института, что не может не рассматриваться в социально-историческом разрезе по причине того, что современные отношения фактически являются продуктом многовековой социальной эволюции, в которой государство играло ключевую роль.
Подробный анализ этих вопросов через историческую призму не входит в задачи данного учебника, тем не менее фундаментальность проблематики диктует необходимость обзорного их рассмотрения, что позволит лучше понять истоки формирования и развития государственного и муниципального сектора в современном понимании этого слова.
В начале предстоящего экскурса отметим, что теория экономики общественного сектора берёт свое начало в трудах древнегреческих мыслителей Платона и Аристотеля. В своей работе «Государство» Платон описывает «идеальное государство», в котором наибольшую ценность представляет идея общественного блага, в то время как порядки основаны на справедливости, которая обеспечивает благосостояние (то есть счастье) каждому конкретному человеку как гражданину в частности и обществу в целом. В своих рассуждениях о размере государства Платон высказывал взгляды, согласно которым государство появляется для удовлетворения потребностей людей. При увеличении количества людей в государстве уровень потребления каждого из них увеличивается, однако, если люди не ограничивают своё потребление этим уровнем и предъявляют спрос на различные предметы роскоши, то государство начинает расти и это постепенно приводит к дефициту некоторых общественно важных ресурсов.
На основе богатого исторического материала о греческих городах-государствах Аристотель создал отличную от Платона теорию государства, которая была изложена в труде «Политика». Будучи выразителем полисной идеологии, Аристотель был противником больших государственных образований, выделяя три «хорошие» и три «дурные» формы управления государством. «Хорошими» он считал такие формы, при которых исключена возможность корыстного использования власти, в то время как сама власть служит всему обществу, к ним относятся монархия, аристократия и «полития» (власть среднего класса), основанная на смешении олигархии и демократии. Напротив, «дурными» формами Аристотель считал тиранию, чистую олигархию и крайнюю демократию.
Основополагающее для экономики общественного сектора понятие «общественных благ» фактически было введено в середине XVIII в. Д. Юмом, который указывал на существование таких видов услуг, производство которых не приносит прибыли индивидуумам, однако, при коллективном производстве может быть полезно для общества в целом.
Другой известный экономист-теоретик А. Смит несколько позже отмечал необходимость предоставления монархом (по сути, государством) некоторых благ (содержание судов, оборона, полиция, образование бедных слоев населения), прибыль от реализации которых в частном секторе не покрывает издержек, связанных с их производством.
Наиболее близки к современным представлениям об общественных благах оказались труды Дж. Миля, который показал, что при определённых условиях индивидуальные предпочтения могут быть удовлетворены только с помощью коллективных действий. Дж. Милю принадлежит авторство хрестоматийного примера с морским маяком, иллюстрирующего свойства публичного блага – невозможность не потреблять услугу, а также невозможность взимать плату с индивидуумов – потребителей услуги.
С исторической точки зрения эволюция экономической теории долгое время сдерживалась недостаточным объёмом знаний в области микроэкономических процессов. Развитие в конце XIX в. Л. Вальрасом в рамках маржиналистской экономической школы была предложена теория общего равновесия, что стало импульсом к развитию экономики общественного сектора. Результаты данных трудов Вальраса оказали влияние на исследования А. Маршалла, который применительно к общественным финансам разработал теории налогового сдвига и распределения налогового бремени.
Маршалл использовал теорию налогового сдвига в контексте частичного равновесия для иллюстрации принципов теории цен. По мере того как микроэкономика в качестве теории ценообразования развивала всё более сложную технику анализа, усложнялся и анализ распределения налогового бремени, который стал проводиться на основе теории общего равновесия.
В дополнение к упомянутой выше позитивной теории распределения налогового бремени период до 1950-х гг. также характеризуется наличием нормативной теории налогообложения, базирующейся на утилитаристском подходе А. Пигу к вопросу о том, как именно налоговое бремя должно распределяться между индивидами. Традиции Маршалла-Пигу в области общественного сектора экономики доминировали в англо-американском академическом мире вплоть до середины 1950-х гг. В то же время эти традиции упускали две важные стороны предмета: во-первых, почти не получила освещения теория общественных расходов, во-вторых, исследования игнорировали процесс коллективного принятия решений.
Параллельно с англосаксонской традицией в Италии и Швеции сформировались иные подходы к анализу общественных финансов. Начиная с 1880-х гг. Виксель, Де Вити Де Марко, Маццола, Пантелеони и Парето исследовали общественный сектор в контексте обмена. В отличие от англосаксонской школы того времени, которая фокусировалась на определении роли государства, итальянская школа общественных финансов сделала общественные расходы и налоги предметом, достойным отдельного обсуждения и анализа. В работах представителей шведской школы К. Викселя и Э. Линдаля налогообложение и общественные расходы впервые стали рассматриваться в качестве интегрированной системы, т. е. были заложены теоретически представления о бюджете.
Работы Викселя заслуживают особого внимания, так как его исследования впоследствии привели к появлению современной теории общественного выбора. Виксель не только рассматривал налоги совместно с расходами, но также трактовал принятие решений в общественном секторе как политический и коллективный выбор индивидов. Э. Линдаль обобщил работы Викселя с помощью более детального анализа взаимосвязи между стандартными нормами эффективности и политическими институтами.
Исследования шведских экономистов легли в основу теории общественного выбора, прочно связанной с именем американского экономиста Дж. Бьюкенена. Школа общественного выбора распространила на общественный сектор экономическую парадигму, согласно которой индивиды – это эгоистические и рациональные максимизаторы полезности. Особый интерес для неё представляет поведение основных агентов процесса принятия политических решений. Взаимодействие избирателей, политиков и бюрократов приносит конечный результат в виде уровня и структуры общественных расходов и налогов. Именно теория общественного выбора сделала экономику общественного сектора самостоятельным разделом экономической теории.
Отход от традиции Маршалла-Пигу в области общественных финансов не был мгновенным. По сути до середины XX в. происходил идейно-концептуальный обмен между континентальной и англосаксонской школами экономической мысли, что во многом стало возможным благодаря серии работ ряда американских и английских экономистов.
Первым учёным, представившим экономику общественного сектора как теорию добровольного обмена был Р. Масгрейв. За его работой последовало исследование Х. Боуэна о теории спроса на общественные блага и голосования.
В 1949 г. Дж. Бьюкенен выступил с критикой нормативного анализа Пигу, задействовав идеи Викселя. В 1950–1960-е гг. происходили изменения и в рамках неоклассической традиции. П. Самуэльсон заложил основы теории спроса на общественные блага. К. Эрроу в 1950 г. исследовал проблемы логики коллективного выбора и функции общественного благосостояния.
Коллективный выбор, правила принятия решений и процедуры голосования были сведены в теорию общественного выбора Дж. Бьюкененом и Г. Таллоком, в то время как микроэкономический анализ поведения политических партий был представлен Э. Даунсом. В конце 1960–1970-х гг. У. Нисканен развивает экономическую теорию поведения бюрократии. В 1970–1980-х гг. Дж. Стиглиц применяет теорию рынков с асимметричной информацией к анализу общественного сектора.
Фундаментальные работы Ч. Тибу, Р. Масгрейва и У. Оутса легли в основу теории бюджетного федерализма, которая к началу 1970-х гг. сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора. В то же время работы классиков бюджетного федерализма опирались на «статичные» модели, не учитывающие многообразие историко-экономических условий и традиций различных стран. Начиная со второй половины 1990-х гг., они были дополнены концепцией «федерализма, сохраняющего рынок», в рамках которой было предложено различать типы децентрализации бюджетных систем, по-разному влияющие на условия экономического развития в долгосрочной перспективе.
Преобладающей современной тенденцией является более детальный анализ отношений между общественным сектором и политическими институтами, при этом фокус исследований сместился от нормативного анализа к изучению реально существующих правил и соглашений, которые используются при размещении и перераспределении ресурсов общественного сектора.
