Экспертные сообщества и власть

© Сунгуров А. Ю., 2020

© Политическая энциклопедия, 2020

Введение

Представляемая читателю книга посвящена взаимодействиям экспертов и власти. Для начала определим, что мы понимаем под экспертами и экспертизой, так как исходно само понятие эксперта означало человека, который занимается экспертизой. Сегодня ситуация изменилась. Все же, согласно словарю русского языка С.И. Ожегова, эксперт – это специалист, делающий заключение при рассмотрении какого-либо вопроса, а экспертиза – рассмотрение какого-либо вопроса экспертами для представления заключения. Последнее, в свою очередь, используется при принятии решения лицами на то уполномоченными, например судьями – в случае судебной экспертизы, консилиумом врачей – в случае экспертизы врачебной и т. д. Рассматривая управление, в том числе политическое, как процесс принятия решений в условиях неопределенности, мы может также обозначить функцию экспертов как функцию сужения разумного интервала возможных решений. При этом лица, принимающие решения (ЛПР), несут ответственность за последствия этих решений, а эксперты, как правило, нет (хотя и здесь ситуация начинает меняться).

Приведем еще два определения понятия эксперт, одно серьезное, другое – шутливое:

Эксперт (лат. expertus – опытный) в праве – лицо, обладающее специальными знаниями в науке, технике, искусстве или ремесле и привлекаемое органами расследования, судом и иными государственными и общественными органами для проведения экспертизы^[1].

Эксперт – это человек, который хотя и не знает ответов на все вопросы, тем не менее уверен, что сможет их найти при условии надлежащего финансирования^[2].

А вот что говорит об экспертизе петербургский исследователь С.Л. Братченко: «Экспертизу в самом общем виде можно определить как прояснение не имеющего очевидного ответа вопроса с опорой на мнение специалистов по этому вопросу (экспертов). Экспертные методы принято использовать в тех случаях, когда нет готовых решений и искомая информация не может быть получена с помощью инструментальных методов измерения»^[3].

Анализируя суть понятия «экспертиза», можно увидеть, что оно описывает не одно, а два явления. Так, в монографии «Сетевая экспертиза» указывается, что основными целями любой экспертизы являются: «повышение степени обоснованности принимаемых решений на основе заключений экспертов»; «контроль за соблюдением соответствия и/или установление соответствия между характеристиками объекта экспертизы и требованиями (условиями, ограничениями), предусмотренными нормативно-правовыми документами различных уровней»^[4]. Согласно указанным задачам экспертизы авторы монографии выделяют экспертизу для принятия решений и нормативную экспертизу. При этом в нашей стране традиционно под «экспертизой» понимается нормативная экспертиза, т. е. сравнение с некоторой нормой; именно этот смысл отражен в большинстве толковых словарей русского языка, где речь идет о судебной, врачебной и иной подобной экспертизе.

В дальнейшем нас будут интересовать оба типа экспертизы, к которым, на наш взгляд, стоит добавить и третий тип, а именно экспертное сопровождение процесса (например, процесса реализации политико-управленческого решения или процесса избирательной кампании).

Во всех случаях эксперт находится в определенных отношениях с заказчиком экспертизы или разработки проекта решения, которым в большинстве случаев является представитель властных структур (лицо, принимающее решение или его ответственный сотрудник, ЛПР). С другой стороны, эксперт так или иначе соотносится с академическим сообществом, являясь своеобразным посредником между ним и представителями власти.

Отметим, что заказчиками для экспертов могут стать и негосударственные структуры, например бизнес-корпорации или некоммерческие организации (НКО). В том случае, если эксперт входит в состав какого-либо постоянного экспертного совета при органе власти, что позволяет ему оказывать постоянное влияние на процесс принятия политико-управленческих решений, возникает вопрос об ответственности данного совета за свои рекомендации перед обществом как таковым. Следовательно, при рассмотрении различных аспектов взаимодействия экспертов и власти необходимо учитывать также взаимодействие экспертов с академическим сообществом и гражданскими организациями, а если заказчиком экспертизы является бизнес, то и с бизнес-корпорациями.

Рассмотрение различных аспектов экспертизы и взаимодействия экспертов и власти мы начнем с анализа представлений и научных дискуссий, которые по этому поводу ведутся в зарубежной научной литературе, а затем обратимся к российским дискуссиям. Такое разделение обусловлено прежде всего тем, что для стран со стабильным демократическим режимом наиболее острыми вопросами, связанными с участием экспертов в принятии властных решений, сегодня являются уже не столько вопросы их независимости от государственных чиновников, сколько проблемы ответственности самих экспертов перед обществом, а также возможные опасности, связанные с чрезмерной властью экспертов. Для России эти проблемы, как представляется, пока не столь актуальны по сравнению с опасностью сервильности самого экспертного сообщества.

Далее в книге будут представлены результаты наших исследований практик взаимодействия экспертов и власти, прежде всего – в процессе принятия политико-управленческих решений в России как на федеральном, так и на региональном уровнях; при этом будут затронуты и проблемы нормативной экспертизы, и экспертного сопровождения политико-управленческих решений^[5].

При проведении исследования, итоги которого представлены во второй части настоящей работы, был проведен анализ информации, представленный в интернете, материалов печатных и электронных СМИ. Кроме того, в 2013–2018 гг. были проведены полуструктурированные экспертные интервью в Республиках Алтай и Татарстан, в Пермском крае, в Воронежской, Нижегородской, Новосибирской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Смоленской и Томской областях, а также в Москве и Санкт-Петербурге – всего около шестидесяти интервью. Респондентами были представители экспертного и университетского сообществ, органов власти, а также СМИ и общественных организаций. В Республике Татарстан, в Нижегородской, Саратовской и Свердловской областях были также проведены фокус-группы, их участники также представляли четыре упомянутых выше группы респондентов. При анализе текстов расшифрованных экспертных интервью и фокус-групп использовался метод «категориальной схемы анализа содержания»^[6].

Я хотел бы выразить благодарность своим коллегам – участникам упомянутых выше проектов – А.Л. Нездюрову, Е.А. Павловой и С.А. Князевой, а также аспиранту НИУ ВШЭ – СПб М.Е. Карягину. В рамках совместного исследования с последним были получены данные, представленные в главе 9. Свою благодарность я выражаю Уполномоченным по правам человека в Пермском крае Т.И. Марголиной (2015–2017 гг.) и П.В. Микову (20172018 гг.), в Воронежской области Т.Д. Зражевской, в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой, в Саратовской области Т.В. Журик и в г. Санкт-Петербурге А.В. Шишлову, а также нашим региональным партнерам – А.Г. Большакову (Казань), И.И. Брянцеву (Саратов), С.С. Воеводиной (Смоленск), С.И. Глушковой (Екатеринбург), А.В. Дахину (Нижний Новгород), Н.А. Звягиной (Воронеж) и С. Трутневу (Пермь), за содействие в организации экспертных интервью, фокус-групп и других вопросов, связанных с работой в этих регионах. Выражаю также признательность студентам бакалаврской образовательной программы «Политология и мировая политика» НИУ ВШЭ-СПб Е.С. Дроновой, В. Здоровиловой, М.А. Кирилловой, А. Милославской, А.М. Озеровой, К.А. Талиповой, А. Хорошавиной и Е.И. Шениной за помощь в расшифровке экспертных интервью и материалов фокус групп.

Мои заключительные слова благодарности – моим коллегам – политологам и социологам, О.В. Гаман-Голутвиной, О.Ю. Малиновой, Л.И. Никовской, О.В. Поповой, В.Л. Римскому, А.Н. Рынкову, Л.В. Сморгунову, В.Н. Якимцу, всем моим коллегам по департаменту прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, в творческих обсуждениях с которыми рождались многие идеи и замыслы этой книги.

Остается выразить надежду, что эта книга окажется полезной всем тем ученым, студентам и практикам, желающим разобраться, почему так сложно идет развитие конструктивного влияния экспертного сообщества на принятие властных решений в современной России и что можно было бы сделать для содействия этому процессу.

Часть I
Экспертные сообщества и власть: зарубежные и российские дискуссии

Глава 1
Эксперты и власть: зарубежные дискуссии

1.1. Может ли политика быть «обучаемой»?

Проблема вклада научного знания в процесс подготовки политико-управленческих решений (а именно такой перевод мы будем использовать далее для термина «policy decision») привлекала внимание исследователей по крайней мере с середины XX века. И уже в это время возникла тема политической субъектности экспертного сообщества как участника политики-policy^[7]. В 1974 г. вышла в свет книга Хьюга Хекло (Hugh Heclo), который одним из первых сформулировал предположение, что изменения в политических практиках и в реализации конкретных политик происходят не только и не столько в процессе разрешения конфликтов между различными группами, сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В своей работе он сформулировал это так: «Традиция учит, что политика – это про конфликты и власть. Это зашоренный взгляд на политику, и особенно сбивающий с толку, когда его применяют к социальной политике. Политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности – люди коллективно сомневаются, что им надо делать… Выработка политики – это форма коллективного решения головоломок по поручению общества»^[8]. Работа Х. Хекло дала начало целой серии исследований и возникновению концепций становления новых политических практик, получивших общее название концепции «обучаемых политик» (policy learning)^[9], которые были рассмотрены нами ранее^[10]. Сравнительный анализ различных вариантов этой концепции представлен в работе Claire A. Dunlop and Claudio M. Radaelli^[11].

Наибольшую известность завоевал еще один вариант концепции обучения, предложенный Полом Сабатье и Хэнксом Дженкинс-Смитом, КОИ – концепция Коалиций общественных интересов (Advocacy coalition framework). В основе этой концепции лежит тезис, что любые изменения или реформы – это результат совместных действий людей, представляющих как структуры исполнительной и (или) представительной власти, так и лидеров «групп защиты общественных интересов» (advocacy group), например активистов «зеленого» движения или одиноких матерей и т. д. Наряду с ними в эти группы входят и представители экспертного сообщества (носители знаний), а также, как правило, журналисты. Именно эти, иногда очень стабильные, а иногда распадающиеся, группы и являются торами, которые продвигают те или иные реформы или инновации^[12].

Важная роль научных сообществ, точнее, объединений ученых и интеллектуалов с их общим пониманием желаемых изменений определенных политик-policy, подчеркивается также в концепции эпистемологических сообществ, предложенной Питером Хаасом^[13] и получившей развитие в работах других исследователей^[14]. На наш взгляд, именно с участием членов таких сообществ и возникают – в условиях реальной публичной политики – коалиции общественных интересов Пола Сабатье, которые включают в себя как представителей власти, так и СМИ и гражданских организаций, – которые лучше ориентируются в процессах политики-policy. В свою очередь, и эти участники коалиций общественных интересов, постоянно общаясь с членами эпистемологических сообществ в рамках этих коалиций, постепенно приобщаются к научному этосу.

Значение экспертного (и научного) знания в процессе подготовки различных политических решений сегодня фактически никем не оспаривается. Вместе с тем ведущие политики еще относительно недавно практически публично отказывали экспертам в возможности активного влияния на процесс принятия политических решений.

Так, например, Мишель Роджерс начинает свою статью, посвященную опыту использования Европейской комиссии советов от научного сообщества, словами Уинстона Черчилля: «Специалисты должны быть в распоряжении, а не распоряжаться»^[15]. Собственно говоря, это естественное желание любых политиков – иметь под своим началом хорошего специалиста по конкретным областям знания, у которого всегда можно получить профессиональную консультацию, но который не будет вмешиваться в собственно политический процесс принятия решений. Сегодня, однако, ситуация существенно иная, нежели во времена правления сэра Уинстона Черчилля.

Прежде всего выделим три основные формы организации деятельности экспертов. Во-первых, эксперты могут взаимодействовать с представителями власти (или любым другим заказчиком) на индивидуальном уровне, в рамках индивидуального контракта или заказа. Во-вторых, эксперты могут сотрудничать с властными структурами в рамках экспертных или консультативных советов, состав которых, как правило, формируется этими структурами. В-третьих, эксперты могут быть сотрудниками независимых «фабрик мысли», которые, в свою очередь, взаимодействуют с органами власти. Последний вариант обеспечивает им максимальную организационную самостоятельность, т. е. независимость от власти, однако при этом возникает зависимость конкретных экспертов уже от руководства самой «фабрики мысли». Развитие и деятельность таких «фабрик мысли» в различных странах мира ранее уже была предметом нашего анализа^[16], в этой же книге основное внимание мы сосредоточим на двух первых организационных формах деятельности экспертов.

1.2. Эксперты: возможна ли полная объективность?

Деятельность отдельных экспертов – как менее публичная по сравнению с их участием в различного вида экспертных и консультативных советах, – не привлекает в последние годы особого внимания зарубежных исследователей, в фокусе их внимания находится в основном деятельность коллективных экспертных структур. Тем не менее проблемы повышения качества экспертного знания, а также способы избежать субъективности конкретных экспертов, остаются предметом постоянного обсуждения. При этом подразумевается даже не столько стремление обосновать заданный заказчиком результат (хотя вероятность такого варианта, как мы увидим далее, исследователями экспертного сообщества учитывается), сколько нерефлексируемые самими экспертами внутренние установки и приоритеты. Так, Даниэль Саревитц указывает, что любой ученый является в то же время и членом общества, в котором он живет, поэтому, по мнению исследователя, он не может гарантировать свою беспристрастность в отношении проблем, которые он изучает. Например, вопрос о строительстве атомных станций в определенном регионе страны может касаться его лично, особенно если он сам живет в этом регионе. Чем ближе изучаемая тематика к социальной и политической жизни общества, тем сложнее эксперту контролировать свою собственную научную беспристрастность. Выходом в этой ситуации, считает Даниэль Саревитц, могут и должны стать различные формы внутренней оценки качества научных работ, классическим примером которых могут служить обсуждения их результатов на научных семинарах и конференциях, а также практика рецензирования поступающих в научные журналы текстов научных статей^[17].

Другие исследователи отмечают, что упомянутые выше механизмы также могут давать сбои, особенно при исследовании систем с высокой степенью неопределенности, при изучении редко повторяющихся событий и т. д.^[18] Кроме того, в истории науки периодически возможны ситуации, когда позиции, сильно отличающиеся от принятой в данное время в научном сообществе парадигмы, игнорируются этим сообществом, а после смены парадигмы в процессе научной революции становятся началом нового и перспективного научного направления^[19]. Такие события известны многим людям и вне научного сообщества, что вызывает у них скепсис по поводу права ученых самим определять корректность своих результатов. Особенно ярко это проявляется в отношениях экологических активистов различных стран к данным исследований, посвященных состоянию окружающей среды, выполненных по заказу правительств^[20].

Наконец, сам процесс обоснования учеными исключительной важной роли научного знания, его удаленности от любой идеологии и непричастности к политике, а также необходимости оценки их деятельности исключительно внутри самого сообщества может расцениваться непредвзятыми аналитиками как процесс формирования и укрепления в общественном создании новой идеологии – идеологии ученых, которые таким образом стремятся обеспечить финансирования собственной деятельности при снижении контроля над ее результатами^[21].

Мы выходим, таким образом, на проблему взаимодействия экспертного сообщества с гражданскими организациями, на проблему легитимности самого экспертного мнения. Несколько позже мы подробнее остановимся на этой теме, а пока вернемся к основной теме обсуждения – взаимодействию экспертов и власти.

1.3. С какой целью политики привлекают экспертов?

Зачем политики привлекают экспертов к участию в подготовке и принятии политических решений? В случае упомянутой во введении нормативной экспертизы ответ понятен: для оценки соответствия объекта экспертизы определенным стандартам. Если же речь идет об экспертизе «для принятия решений», ситуация несколько иная. Да, во многих случаях экспертов привлекают действительно как носителей знания с целью подготовки более качественного ответа на сложные вызовы, с которыми сегодня постоянно сталкивается власть любого уровня. Ряд исследователей называет это «инструментальной» функцией экспертного знания. Однако реальная политическая практика указывает на то, что наряду с инструментальной функцией привлечение экспертов к процессу подготовки решений может выполнять и символическую роль, представлять собой символическую функцию. Так, ряд исследователей отмечают, что знание может быть использовано стратегически, как средство для обоснования организационных предпочтений^[22]. К этому можно добавить, что исследователи в области социологии организаций показали, как организации черпают легитимность, сигнализируя своему окружению об использовании ими знания^[23].

Около десяти лет тому назад Кристина Босуэлл предложила выделить внутри символического использования экспертного знания выделить две различные функции. Первая из них – функция легитимизации. Привлекая экспертное знание, организация (в том числе и властные структуры) может повысить свою легитимизацию и поддержать ее претензии на ресурсы и юрисдикцию над конкретными областями политики. Можно сказать, что в этом случае экспертное знание может обеспечить организацию эпистемической властью. Эта функция особенно важна в ситуациях, когда общество высоко ценит использование экспертного знания властью. Вторая – это подкрепляющая (substantiating) функция. Экспертное знание может одолжить свой авторитет конкретной политической (policy) позиции, помогая обосновать организационные преференции в случае политических дискуссий^[24].

Используя представления из теории организаций^[25], Кристина Босуэлл выделяет два типа идеальных типических организаций: организации действия и политические организации. Первые черпают легитимность в результатах собственных действий, или, в случае административных агентств, в результатах своего взаимодействия с обществом. Напротив, политические организации обосновывают свою легитимность тем, что Н. Брунссон (N. Brunsson) назвал «беседы» (talk) и «решения». Легитимизация через «беседы» подразумевает поддержание некоторых норм и ценностей в формальной структуре организаций и ее риторике.

Предполагается, что организации действия с большей вероятностью используют знания инструментально, организуя исследования, чтобы повысить качество результатов своей деятельности. Это имеет место, когда организация осознает, что существует недостаток знаний, который препятствует достижению ее цели. В свою очередь, политическая организация более вероятно будет использовать знания, чтобы повысить свою легитимность. Если в окружении имеется набор акторов – носителей экспертного знания, они будут использованы, чтобы продемонстрировать уважение к научному знанию.

Использовать же экспертное знание в подкрепляющих целях могут, по мнению Кристины Босуэлл, как организации действия, так и политические организации, в зависимости от сочетания двух факторов. Первый – это уровень публичных дискуссий вокруг конкретной политики (policy). Организации, встречающие оппозицию своим конкретным решениям, могут счесть разумным потратить дополнительные ресурсы, чтобы обеспечить доверие этим решениям. Второй фактор – соотношение между двумя конкурентными требованиями: технократическим и демократическим. Технократическое требование соответствует ситуации, когда научные свидетельства и анализ принимаются как легитимные основания для окончательного выбора. Напротив, демократическое требование превалирует в областях политики (policy), в которых поддержка народа рассматривается как решающая. Обычно это области, в которых конфликты вращаются вокруг различий ценностей или интересов, скорее, чем конкурирующие научные утверждения. Подкрепляющая функция экспертного знания, как правило, используется организациями, если технократический подход является преобладающим.

Естественно, что использование одной из предложенных трех Кристиной Босуэлл функций экспертного знания зависит и от уровня сложности проблемы, которую предстоит решать. В таблице ниже представлены условия использования обсуждаемых функций экспертного знания.

Таблица 1

Условия использования функций экспертного знания

В своей работе Кристина Босуэлл также сформулировала три индикатора, наличие или отсутствие которых позволяет нам судить о вероятности использования той или иной функции экспертного знания. Это, во-первых, реальная потребность организации в самих результатах исследований; во-вторых, наличие механизмов доведения этих результатов до лиц, принимающих решения (ЛПР); в-третьих, уровень публичности использования полученных знаний. В таблице 2 приведены эти индикаторы для всех трех обсуждаемых случаев.

работ набор этих трех функций используется для анализа деятельности как правительственных, так и независимых комиссий, созданных в Великобритании для анализа политики в области миграции. В этом случае, однако, вместо термина «инструментальная функция» используется термин «функция решения проблемы»^[26].

Таблица 2

Индикаторы реализации функций экспертного знания