Read the book: «Experiencias, retos y desafíos de la enseñanza de las políticas públicas en México»

INTRODUCCIÓN

Raúl Hernández Mar,* María Gabriela Martínez Tiburcio,** Jorge Enrique Culebro Moreno,*** Alejandro Navarro Arredondo****

El siglo XXI es considerado un momento de definición para la humanidad, si bien la mayoría de nosotros podría estar de acuerdo con esta idea, tal vez, en lo que no todos estaríamos de acuerdo es en la respuesta a la pregunta sobre ¿quién guiará a la sociedad por el camino que tendrá que recorrer para llega al bienestar?

El año 2020, y seguramente la mayor parte de este año, seguiremos enfrentando las consecuencias de la pandemia de la Covid-19, que no solamente generó una emergencia de salud pública de proporción mundial sino que, al interior de los países ha producido enormes problemas, tales como desempleo, pobreza, desigualdad social, violencia doméstica, deserción escolar, deterioro de capacidades productivas y habilidades humanas, desplazamientos de grandes grupos de personas, etcétera.

Este contexto tan retador nos obliga a cuestionar el papel de los gobiernos de todo el mundo, en sus diversos niveles, ya que éstos deben atender y resolver las consecuencias producidas por la Covid-19 y, al mismo tiempo, guiar a la sociedad por el camino hacia el bienestar. Al mismo tiempo, este escenario cuestiona la forma tradicional de enseñanza en las universidades, al pasar de un ambiente presencial a uno remoto o a distancia, debido al confinamiento de los estudiantes universitarios, lo que ha puesto en cuestionamiento la importancia de enseñar la complejidad de las racionalidades, la transterritorialidad y la transdisciplina como un proceso, según el cual, los límites de las disciplinas individuales se trascienden para tratar problemas desde perspectivas múltiples con vista a generar conocimiento emergente, hoy tan necesario para lograr entender las consecuencias de la pandemia.

A partir de lo anterior, y luego de la segunda década del siglo XXI, las capacidades gubernamentales, la gestión pública y la idea de los gobiernos por las políticas públicas, se han convertido en temas de primer orden para los gobiernos contemporáneos, que se encuentran en un contexto de luces y sombras; por una parte, por la exacerbada participación ciudadana que confirma el establecimiento de una “nueva” relación entre la sociedad y el Estado y, por la otra, por las carencias de oportunidades, la desigualdad y los altos índices de pobreza, factores que deslegitiman la actividad del Estado y le retiran el apoyo ciudadano.

Hoy más que nunca, se exige a los gobiernos que sean un “gobierno por políticas públicas”, es decir, que se conviertan en un actor relevante en la conducción de la sociedad y que preserven y fortalezcan los dos principios de la acción del gobierno legítimo: su carácter público y su eficacia en la solución de los problemas públicos. Lo anterior exige, al menos tres condiciones; la primera se refiere a la utilidad del análisis de las políticas públicas basado en conocimiento causal probado, es decir, en información, conocimiento y cálculo, que sustenten las decisiones públicas. Este nuevo contexto exige a la disciplina de las políticas públicas, realizar señalamientos críticos a los estilos de gobierno anteriores y ser un instrumento para reformarlo.

La segunda condición es la modernización de la administración pública, con el propósito de revindicar su naturaleza pública y su capacidad administrativa, a partir de la profesionalización de los servidores públicos, la gestión del conocimiento de las burocracias, la digitalización del gobierno y la implementación del gobierno electrónico, abierto e inteligente. Con respecto a este último punto, la relevancia de la información del sector público ha aumentado, por lo tanto, los datos abiertos de gobierno (open goverment data), tienen el potencial de incrementar la transparencia y la rendición de cuentas, además de fomentar la investigación y la aplicación de las nuevas tecnologías en el mejoramiento de los servicios públicos, lo que permitiría tener administraciones públicas eficaces y de calidad.

La tercera condición es la aplicación de la nueva gobernanza pública entre el gobierno y las organizaciones económicas y sociales de manera asociada y en red. El surgimiento de este término está vinculado con la crisis de eficiencia del gobierno, su falta de legitimidad y de confianza por parte de los ciudadanos. En este sentido, la búsqueda de nuevas formas más eficientes de gestionar las políticas públicas, previendo sus efectos y evaluando sus impactos, han hecho de la gobernanza una nueva forma de gobernar, es decir, una especie de tercera vía frente a las limitaciones tradicionales de los métodos burocráticos como de los nuevos modelos empresariales aplicados a la nueva gestión pública.

Por lo anterior, la gobernanza implica reconocer que lo público es el conjunto de las interdependencias e interacciones que existen en un territorio (coordinación y cooperación), promueve una ciudadanía consciente de su papel (coproducción) y activa en su tarea de conseguir una mejor calidad de vida (corresponsable); sin embargo, para que la sociedad desempeñe su papel requiere de una buena administración, de funcionarios públicos profesionales, motivados, respetuosos con los valores de lo público y cualificados, así como de instituciones sólidas que refuercen los valores de la ciudadanía. Por lo tanto, la gobernanza exige una nueva relación entre gobernantes y ciudadanos y, entre éstos y el sector privado y las organizaciones de la sociedad, que se ejerce mediante diversas prácticas de interlocución, intercambio, diálogo y asociación.

Continuando con lo anterior, las políticas públicas se incorporan en la gobernanza en una parte específica del proceso de gobierno, como acción e instrumento de gobierno, centrándose en el aseguramiento de la efectividad directiva del gobierno y, particularmente, en el proceso de elaboración de las decisiones de éste. En conclusión, a este último punto se podría decir que las políticas públicas son un componente funcional orgánico de la gobernanza.

Las condiciones expuestas anteriormente, no se podrían entender sin considerar el resultado de las reformas institucionales que se han llevado a cabo en nuestro país, no sólo porque han reconfigurado la relación sociedad-Estado, sino porque exigen un gobierno con capacidad directiva y de gestión y, por lo tanto, de expertos en la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas.

En este libro colectivo partimos de la idea de que es muy importante, considerando las condiciones ya mencionadas, discutir sobre cuáles son los retos y desafíos de la enseñanza de las políticas públicas en México, a partir de que la disciplina de las políticas públicas lleva siete décadas de existencia en el campo de las ciencias sociales (de 1951 hasta la fecha) y apenas tres décadas (de 1990 hasta hoy) de la inserción de esta disciplina en el sistema político, económico, administrativo y social de nuestro país.

Si bien, la disciplina de las políticas públicas ha tenido considerables avances en nuestro país, no podemos compararlos con los que ha tenido en otros países desarrollados, debido a que las políticas públicas y la modernización de la gestión pública, son reflexiones a las que llegaron en aquellos países después de lograr los mínimos de cobertura en bienes y servicios, un sistema altamente profesionalizado de servidores públicos y un sistema de escuelas y centros dedicados al estudio de la acción gubernamental.

Sin embargo, para el caso de nuestro país, las políticas públicas y la modernización de la gestión pública son un punto de llegada, por ello, es importante mencionar que, en México, en los últimos años, han aparecido nuevos cursos y programas de estudio sobre políticas públicas en el nivel licenciatura, maestría y doctorado, a partir de un sistema más complejo de escuelas y centros dedicados al estudio de la acción gubernamental, lo que podría, con apoyo de diversas reformas institucionales, políticas y de administración pública, profesionalizar el sector público, modernizar sus organización e instaurar gobiernos por políticas públicas en un plazo de corto tiempo, que apoyarían la idea de que los gobiernos actuales deben coordinar a sus sociedades en búsqueda del bienestar y una mejor calidad de vida.

Sin embargo, al considerarse un campo de estudios relativamente nuevo, el análisis de las políticas públicas en México se desarrolló, primero, en la práctica gubernamental, por ello, en la actualidad enfrenta grandes dificultades en su enseñanza. En parte, esta dificultad se debe a que la enseñanza de los ciclos de las políticas públicas en las universidades se enfrenta al aprieto de transmitir a los estudiantes la complejidad de las racionalidades, la lógica del poder, los valores e intereses involucrados en el proceso de toma de decisiones y la transterritorialidad de la implementación de dichas decisiones.

De manera tradicional, en las universidad se ha optado por enseñar el análisis de políticas públicas bajo la lógica racionalista lineal de elaboración de las políticas públicas, en la que se ponderan todas las alternativas disponibles de acuerdo a una estructura de preferencias bien definida de cada actor y a una estimación precisa de la medida en que cada alternativa impactará en los resultados de la política, por lo general, esta orientación de la enseñanza de las políticas públicas es recibida por los estudiantes alejados de la práctica de las políticas como una “análisis” predominantemente intelectual y técnico, en conclusión, los estudiantes se acostumbran a percibir al proceso de decisión como una operación técnica de elección de una política que contribuirá a la obtención de un resultado.

A partir de los planteamientos anteriores, las áreas de investigación de Políticas Públicas, Economía, Sociedad y Territorio (PPESyT) y de Procesos Sociales, Políticos e Instituciones (PSPI) del Departamento de Procesos Sociales de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma, organizaron el coloquio de investigación “Retos y desafíos de la enseñanza de las políticas públicas en México”, con el propósito de reflexionar en la forma teórica y práctica sobre las distintas estrategias, modelos y métodos de enseñanza de las políticas públicas, tanto en programas de licenciatura como de posgrado en México, identificando las problemáticas, retos y casos innovadores en el proceso de enseñanza-aprendizaje y establecer las contribuciones que estos programas realizaron en la formación y profesionalización de funcionarios públicos.

Para su organización, el coloquio de investigación contó con la colaboración del área de Política y Gestión Pública del Departamento de Políticas y Cultura de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, y del cuerpo académico “Gestión pública y desarrollo social” del Departamento de Estudios Institucionales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa.

Durante el coloquio se presentaron 22 trabajos de investigación en las siguientes líneas de trabajo: a) Experiencias de docencia y prácticas innovadoras en la enseñanza de las políticas públicas en México; b) La enseñanza de las políticas públicas como una herramienta de profesionalización en México; c) Nuevos enfoques de la enseñanza de las políticas públicas; d) La utilización de estudios de caso en la enseñanza de las políticas públicas; e) Propuestas de laboratorios o talleres adecuados para la formación de estudiantes en la disciplina de las políticas públicas; f) Temas actuales para la formación profesional de los analistas de políticas públicas y g) Retos de la enseñanza de las políticas públicas en México.

Dicho coloquio se llevo a cabo el 16, 17 y 18 de febrero de 2020 de manera virtual y participaron investigadores, estudiantes, profesores y funcionarios públicos, y como resultado de este coloquio se logra este libro colectivo titulado “Experiencias, retos y desafíos de la enseñanza de las políticas públicas en México”, en el cual se reflexiona sobre la situación actual de la enseñanza de las políticas públicas frente a los retos que impone el momento actual que estamos enfrentado como sociedad, por lo que en este libro analizamos las distintas estrategias, modelos y métodos de enseñanza-aprendizaje de las políticas públicas, tanto en programas de licenciatura como de posgrado en México, identificando los casos innovadores de procesos de enseñanza-aprendizaje, las contribuciones que algunos programas de estudios hacen a la formación de expertos en políticas públicas y a la profesionalización de servidores públicos, así como las problemáticas y retos de la enseñanza de la política pública en México.

Por lo anterior, este libro se divide en cuatro líneas de investigación, a saber: 1) La enseñanza de las políticas públicas como una herramienta de profesionalización en México; 2) Experiencias de docencia y prácticas innovadoras en la enseñanza de las políticas públicas en México; 3) Temas actuales para la formación profesional de los analistas de políticas públicas, y 4) Retos de la enseñanza de las políticas públicas en México. A continuación, se dará cuenta de los trabajos que se presentan en cada uno de los apartados de este libro y se mencionarán algunas contribuciones que los autores hacen en cada uno de los trabajos que forman parte de este libro.

LA ENSEÑANZA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO UNA HERRAMIENTA DE PROFESIONALIZACIÓN EN MÉXICO

En este apartado se presentan tres trabajos que analizan la importancia de la enseñanza de las políticas públicas como una herramienta de profesionalización en nuestro país. El primer trabajo se titula “Oportunidades del modelo de enseñanza-aprendizaje de la UAM-Lerma para la enseñanza de la disciplina de la política pública en México”, cuyos autores Raúl Hernández Mar y María Gabriela Martínez Tiburcio, plantean a partir de su experiencia docente en la licenciatura de políticas públicas de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma, una propuesta de cómo mejorar la enseñanza de la disciplina y formar cuadros mejor habilitados en un contexto complejo, solamente realizando algunos ajustes e incorporando algunos elementos a la estructura curricular de la licenciatura.

Los autores parten de que las políticas públicas crean conocimiento y éste debe ser utilizado en el proceso de enseñanza-aprendizaje en las escuelas de políticas públicas, por ello, proponen que se debe usar en favor de la docencia la doble orientación de las políticas públicas, la cual se divide en una perspectiva que se ha denominado el “conocimiento de” o knowledge of, el cual se ocupa del conocimiento acerca de la elaboración y desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, a esta perspectiva se le considera como un momento normativo o técnico de las políticas públicas. En este mismo sentido, la otra perspectiva de las políticas públicas es el “conocimiento en” o knowledge in, el cual tiene como propósito el análisis en y para el proceso de las políticas públicas, éste incorpora teorías de distintas disciplinas con el fin de explicar, corregir y mejorar el proceso de toma de decisiones, a esta perspectiva se le define como un momento teórico-positivista de las políticas públicas.

A partir de lo anterior, los autores destacan la importancia de vincular la teoría y la práctica en las carreras de política pública, por ello, utilizan la analogía de enseñar de una manera similar a las facultades de medicina, ya que, tanto los médicos como los especialistas en política pública son llamados a resolver problemas y necesitan diagnosticar las causas respectivas, por lo que también necesitan entender el conjunto de posibles soluciones y descifrar los pros y los contras de cada una de ellas. A partir de la idea anterior, proponen algunos ajustes a la estructura curricular de la licenciatura en políticas públicas de la UAM-Lerma y explican que el modelo educativo de esa unidad académica de la UAM es adecuado para poner en marcha los ajustes propuestos, ya que, se incorporarían en la docencia e investigación el uso de talleres, laboratorios, seminarios y un Observatorio en Políticas Públicas e Incidencia.

Por último, los autores concluyen que la propuesta que se presentó en su trabajo se apoya en la idea de que la política pública es una disciplina que produce conocimiento, por lo tanto, el aprendizaje de políticas (policy learning) es muy importante en un proceso de enseñanza. En este sentido, la forma en que las políticas se difunden y adoptan a través del tiempo y el espacio se conoce como policy diffusion o “difusión de políticas” y para que este proceso sea exitoso basan su propuesta en el aprendizaje instrumental, que puede ser de tres tipos: actividades académicas formales, experiencias externas, experiencias y conocimientos internos.

El siguiente trabajo de este apartado se titula “Análisis del aprendizaje de políticas públicas en la reforma de un plan de estudios. El caso de la maestría en gobierno y asuntos públicos de la UNAM”, en este trabajo el autor, Alejandro Navarro Arredondo, explica que los programas de políticas públicas en todo el mundo se han creado con el objetivo específico de capacitar a los estudiantes para una carrera en el sector público y dotarlos de las mejores herramientas para que desempeñen su trabajo. Así, dados los múltiples cambios que ha sufrido el sector público durante las últimas décadas, era probable observar cierta adaptación de dichos programas a esos cambios. Sin embargo, aunque es posible proponer ciertas orientaciones que se adapten a las expectativas del mercado laboral, el sentido y significado que adquieren los procesos de renovación curricular son determinados por la institución en la cual se implementan, por lo que, cada escuela formulará y adecuará, a partir de sus fortalezas, debilidades y ventajas comparativas, su nuevo diseño curricular.

En este trabajo se analizan los resultados de una evaluación del plan de estudios de la maestría en gobierno y asuntos públicos (MGAP), con el propósito de reflexionar sobre las prácticas de enseñanza-aprendizaje de las políticas públicas. Para ello, el autor presenta un marco analítico sobre la evolución de las escuelas de políticas públicas y los resultados de la evaluación del plan de estudios de la MGAP en el campo de las políticas públicas.

A partir de lo anterior, en el texto se señala que inicialmente los programas de políticas públicas fueron creados como escuelas de administración pública para ayudar a consolidar y promover el funcionamiento del Estado-nación en expansión, pero con el tiempo cambiaron de enfoque. A medida que evolucionaron se encontraron con las tensiones inherentes a una tríada de temas en conflicto: a) estudios sobre gestión y administración pública, b) análisis de políticas y c) toma de decisiones; sin embargo, las escuelas de políticas públicas habían logrado solventar estas tensiones. Pero el entorno ha cambiado gradualmente y los programas de estudios no lo han logrado al mismo ritmo, por lo que, los modelos actuales son más académicos o de investigación para las escuelas de política pública.

Todo esto se ha constituido como una de las razones por las cuales varias escuelas de políticas públicas en Europa y Estados Unidos han incorporado una variedad de prácticas centradas en mejorar el aprendizaje de los estudiantes, mediante la adopción de enfoques interactivos, y la MGAP no es la excepción, ya que según la evaluación del programa de estudios existe una necesidad de formar personas aptas en formulación de estrategias, lograr una mayor vinculación con los sectores privado y social, fortalecer las herramientas técnicas cuantitativas, etcétera.

En este sentido, en el trabajo se concluye que es necesario reflexionar sobre la enseñanza de las políticas públicas de los estudiantes de posgrado en entornos diversos y complejos, adoptando el aprendizaje centrado en el estudiante y revitalizando el uso de prácticas interactivas y participativas; es decir, generar un ambiente de aprendizaje que equilibre la teoría con la posibilidad de poner en práctica los conocimientos adquiridos.

Por último, esta sección cierra con el trabajo de Alberto Arellano Ríos, el cual se titula “La maestría inter-institucional en políticas públicas de la Universidad de Guadalajara y el Colegio de Jalisco. Itinerario y desafíos”, en este artículo se analiza la creación de los programas académicos y su relación con su contexto, argumentando que el reto académico es dar cuenta de este proceso de institucionalización.

A partir de lo anterior, el propósito de este trabajo es reflexionar sobre el proceso de institucionalización del programa de maestría inter-institucional en políticas públicas (MIPP) del Coljal-CUCEA, a partir de la revisión de algunos elementos que definen las orientaciones de los posgrados en nuestro país, tales como los lineamientos, diseño curricular, el plan de estudios, eficiencia terminal, tesis presentadas y defendidas, así como algunos asuntos de vinculación con el sector público.

De acuerdo con el autor, la MIPP es producto de una larga historia de colaboración entre CUCEA y el Coljal, es importante destacar que en México hay pocos casos de maestrías inter-institucionales, pero la MIPP se ha propuesto consolidarse como una referencia en la formación de profesionales en el estudio, análisis, diseño y evaluación de políticas públicas de alto nivel en Jalisco, incorporando temas actuales para la administración pública y el gobierno, como respuestas a las demandas de la sociedad relacionadas con el servicio público, particularmente en las organizaciones gubernamentales y/o privadas vinculadas con la prestación y servicio de bienes públicos fortaleciendo su vínculo con la sociedad.

Frente a este reto que impone ser un posgrado innovador, no solamente por como fue creado, sino por sus características particulares, dicho posgrado ha tenido que desarrollar estrategias de enseñanza-aprendizaje que le permitan adoptar nuevos enfoques en el estudio de las políticas públicas, que abogan por la complejidad y objetos múltiples, ha apostado por estudios de caso y resaltar lo local, regional o una visión territorial que considere la complejidad.

EXPERIENCIAS DE DOCENCIA Y PRÁCTICAS INNOVADORAS EN LA ENSEÑANZA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN MÉXICO

En este segundo apartado se exponen cinco documentos que describen y analizan las experiencias de docencia y prácticas innovadoras en la enseñanza de las políticas públicas en México. La primera experiencia, presentada por Manuel Lara Caballero, lleva por título “La metodología de marco lógico como estrategia de enseñanza-aprendizaje en el diseño de políticas públicas. El caso de estudio de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma”. En este documento, el autor desarrolla una estrategia de enseñanza-aprendizaje utilizando el enfoque de la metodología de marco lógico (MML) como una herramienta complementaria en la enseñanza de las políticas públicas, utilizándola como una primera introducción a la definición de un problema público y al diseño de políticas públicas en la Unidad de Enseñanza Aprendizaje (UEA) VI. Gobierno y políticas públicas, de la licenciatura en políticas públicas (LPP) de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma (UAM-Lerma).