Россия 1801–1917. Власть и общество

1. Государственная власть в первой половине XIX в.

1.1. Александр I, его личность и политика

Централизованный самодержавный характер российского государства на пороге XIX в. неизбежно придавал особое значение фигуре государя. Личность императора накладывала свой отпечаток на целую эпоху, и Александр I не был исключением. Его биография и личные качества были столь же своеобразно противоречивы, как и политика 25-летнего царствования.

Александр I

Александр, старший сын Павла, бывшего тогда наследником престола, родился в декабре 1777 г. Екатерина II вскоре отобрала внука у родителей и занялась его воспитанием, стремясь сделать из него в будущем идеального государя. Она подыскивала для него наилучших учителей и воспитателей, составляла для них подробные инструкции, а для внука сочиняла азбуку, сказки и учебно-воспитательные руководства. Всей душой Екатерина привязалась к своему воспитаннику и восторгалась его умом, добротой и красотой. Из приглашенных ею воспитателей наиболее влиятельным и близким к Александру стал швейцарский француз Лагарп – республиканец и демократ по убеждениям. Он был воспитателем Александра с 1784 по 1795 г. и стал задушевным другом своего воспитанника, который до конца жизни сохранил к нему чувства искренней любви и благодарности. Лагарп внушил Александру любовь к идеалам свободы, равенства и братства, но этот теоретический либерализм Александра мало соприкасался с окружавшей его русской действительностью.

Будучи баловнем Екатерины и всего двора, Александр не получил, однако, от своих воспитателей и учителей ни достаточного запаса положительных знаний, ни привычки к самостоятельному мышлению и систематическому труду. К тому же образование Александра закончилось рано. Когда ему не было и 16 лет, бабушка женила его на пятнадцатилетней баденской принцессе Луизе (принявшей имя Елизаветы Алексеевны), и весь двор умилялся зрелищем «двух ангелов».

Вскоре Екатерина задумала сделать Александра своим наследником, устранив от престола Павла. Последний, обиженный и озлобленный, жил со своим «малым двором» в Гатчине, занимаясь, главным образом, муштровкой своего небольшого гатчинского войска, среди которого находился и знаменитый впоследствии «гатчинский капрал» Аракчеев. Если при дворе Екатерины молодой Александр играл роль очаровательного принца-философа, то в Гатчине он должен был изображать бравого вояку-фронтовика.

В.О. Ключевский писал, что Александр «должен был жить на два ума и держать двойной прибор манер, чувств и мыслей». Это ложное и двусмысленное положение Александра между бабушкой и отцом развивало в нем двуличие, приучало к скрытности, лицемерию и притворству. Впрочем, Александр (как и его младший брат, Константин) скоро вошел во вкус солдатской муштры, увлекся гатчинской парадоманией, и это его увлечение особенно тяжело отозвалось на участи русского солдата.

В царствование Павла (1796-1801), который назначил сына главным военным губернатором Петербурга, Александр должен был поддерживать палочную дисциплину в войсках и приводить в исполнение взбалмошные и жестокие приказания Павла, живя, таким образом, под постоянным тяжелым моральным гнетом. В письме, тайком переправленном Лагарпу в 1797 г., Александр горько жаловался на правление Павла, при котором

«мое несчастное отечество находится в положении, не поддающемся описанию <…> Я сам, обязанный подчиняться всем мелочам военной службы, теряю всё свое время на выполнение обязанностей унтер-офицера <…> Я сделался теперь самым несчастным человеком»¹.

Именно тогда возникла и укрепилась дружба Александра с «гатчинским капралом» А.А. Аракчеевым, помогавшим ему усвоить все тонкости гатчинской военной науки.

В начале 1801 г. офицеры, составившие заговор с целью устранения Павла от престола, посвятили Александра в свои планы, поклявшись, однако, не посягать на жизнь его отца. Убийство Павла произвело на Александра гнетущее впечатление и навсегда осталось тяжким грузом на его совести. Возможно, что мысль о причастности к убийству отца стала одной из причин мрачного настроения и религиозно-мистических исканий Александра в последние годы его жизни.

Став императором, Александр возвестил в Манифесте о своем восшествии на престол, что он намерен править «по законам и по сердцу <…> бабки нашей, государыни императрицы Екатерины Великия, коея память нам и всему отечеству вечно пребудет любезна»².

В 1801 г. один за другим последовал ряд указов, отменивших стеснительные и карательные меры Павла. Было восстановлено действие «жалованных грамот» дворянству и городам, возвращены на службу все исключенные без суда чиновники и офицеры, число которых превышало 10 тысяч. Были освобождены из тюрем и возвращены из ссылки все арестованные и сосланные «тайной экспедицией», а сама «экспедиция» упразднена, ибо, как гласил царский указ, «в благоустроенном государстве все преступления должны быть объемлемы, судимы и наказуемы общею силою закона»³. Было запрещено «под страхом неминуемого и строгого наказания» применение пыток, «чтобы, наконец, самое название пытки, стыд и укоризну человечеству приносящее, изглажено было бы навсегда из памяти народной»⁴. Разрешено было открывать частные типографии; отменено запрещение ввоза из-за границы книг и разрешен свободный выезд русских подданных за рубеж.

Фридрих Цезарь Лагарп

Желая установить строгую законность в государственном управлении и «поставляя в едином законе начало и источник народного блаженства», Александр учредил «комиссию составления законов», которой надлежало внести порядок в хаотическое законодательство России. До сих пор – как гласит указ от 5 июня 1801 г. – законы издавались от случая к случаю, без определенной системы.

«Отсюда всеобщее смешение прав и обязанностей каждого, бессилие законов в их исполнении. И удобность переменять их по первому движению прихоти самовластия»⁵.

В первые годы царствования Александра его главными советниками и ближайшими сотрудниками становятся не престарелые екатерининские вельможи, формально возглавлявшие различные ведомства, но кружок молодых либеральных друзей Александра, составивших Негласный комитет, члены которого назвали его шутливо «Комитетом общественного спасения», а противники – «якобинской шайкой». Это были граф П.А. Строганов, который, попав в Париж в 1790 г., действительно вступил в члены якобинского клуба, граф Н.Н. Новосильцев и польский патриот, князь Адам Чарторыский (Чарторыжский).

На долгих неофициальных собраниях Александр и его друзья обсуждали вопросы необходимых реформ в государственном управлении России, улучшения положения крепостного крестьянства. Наиболее настоятельная нужда ощущалась в реформе центрального управления, и в 1802 г. был подготовлен и издан закон об учреждении министерств.

В области крестьянской реформы государь и члены комитета, несмотря на искреннее желание облегчить положение крепостных крестьян, не решались нарушить права и интересы помещиков серьезными и обязательными мероприятиями в пользу крестьян. Изданный в 1803 г. закон «О свободных хлебопашцах» имел весьма незначительные практические результаты. В конце 1803 г. Александр охладел к работе Негласного комитета, и его заседания прекратились.

С 1804 г. внимание Александра обращается к вопросам внешней политики. Огромные успехи и честолюбивые планы Наполеона, провозгласившего себя в 1804 г. императором, побудили Александра вступить в военную коалицию европейских держав против Франции, но войны 1805-07 гг. принесли России тяжкие поражения при Аустерлице и Фридланде.

Тильзитский мир 1807 г. положил начало союзу и кратковременной «дружбе» с Наполеоном. Александр снова обратился к мысли о необходимости внутренних преобразований. Он приближает к себе М.М. Сперанского, который занимает весьма влиятельное положение и подготавливает план коренного преобразования государственного строя России.

Одновременно Александр призывает своего гатчинского друга Аракчеева для реорганизации армии. Аракчеев последовательно занимает посты инспектора артиллерии (с 1803 г.), военного министра (с 1808 г.) и председателя военного департамента Государственного совета (с 1810 г.). Уже в 1807 г. Александр издает указ: «Объявляемые генералом от артиллерии графом Аракчеевым Высочайшие повеления считать именными нашими указами». В 1808 г. Александр писал Аракчееву: «Довольно не могу нахвалиться тобою и имею отличного в тебе помощника»⁶. В 1809 г. во время войны со Швецией Александр особым указом вверил Аракчееву «власть неограниченную во всей Финляндии».

Из намеченных и подготовленных Сперанским реформ осуществилось лишь учреждение в 1810 г. Государственного совета. С 1811 г. внимание Александра снова всецело привлекает внешняя политика, точнее – надвигающаяся великая борьба с Наполеоном. В марте 1812 г. Сперанский, обвиненный в симпатиях к Бонапарту, лишается всех должностей и удаляется в ссылку, а государь уезжает на западную границу, где сосредоточиваются русские войска для отражения ожидаемого нашествия Наполеона. Однако в 1812 г., уступая настояниям советников, Александр устраняется от руководства военными действиями. В начале августа 1812 г. он назначает главнокомандующим нелюбимого им, но популярного в войсках генерала Кутузова. Но когда – после разгрома «великой армии» Наполеона – война переносится в Европу, Александр снова отправляется к армии и в кампании 1813 г. непосредственно руководит военными операциями. Победоносно окончив войну против Наполеона, Александр погружается в дела европейской политики, играет весьма активную роль в Венском конгрессе и затем создает свое странное религиозно-политическое детище – Священный союз, который только он один искренно считает священным.

Великие и трагические события 1812-15 гг. произвели в душе Александра глубокий переворот: из деиста, безразлично относившегося к религии, он обращается в верующего человека. В 1818 г. он пишет прусскому епископу Эйлерту:

«Пожар Москвы осветил мою душу, а суд Божий на ледяных полях наполнил сердце теплотой веры, какой я не ощущал до тех пор. Тогда я познал Бога»⁷.

Однако Александр не мог, кажется, найти успокоения в какой-либо определенной религии: мы видим его в общении то с масонами, то с немецкими мистиками, то с английскими квакерами, то с русскими сектантами, то, наконец, со злобным и фанатичным архимандритом Фотием, которого он тайком принимает у себя во дворце.

В первое послевоенное время Александр еще не оставлял своих конституционных симпатий и планов. Он настоял, чтобы восстановленный на французском престоле Людовик XVIII дал Франции конституционную хартию. Сам он даровал либеральную, по тем временам, конституцию присоединенному в 1815 г. к России Царству Польскому. В 1818 г. царь заявил о своем намерении даровать «либеральные учреждения» всем странам, находящимся под его властью, и тогда же поручил Н.Н. Новосильцеву составить проект конституции для России. Проект был составлен, но не приведен в исполнение. В 1820 г. после волнений в Семеновском полку и революционных движений в Западной и Южной Европе Александр окончательно оставил конституционные планы и погрузился, с одной стороны, в европейские дела, а с другой – одновременно в мистику и в шагистику. Мрачная и тусклая фигура гатчинского капрала Аракчеева окончательно заслонила от России некогда светлый облик Александра Благословенного. Он окончил свои дни в далеком Таганроге в полном моральном отчуждении от русского общества и атмосфере всеобщего разочарования и недовольства, а то и прямой враждебности. Александр умер в Таганроге 19 ноября 1825 г. Возникла легенда, что он не умер тогда, но тайком перебрался в Сибирь, где доживал свою жизнь под именем старца Федора Кузьмича.

Оценка личности и характера Александра I вызывала резкие споры и противоречия как у его современников, так и в исторической литературе. Современники начали с обожания «нашего ангела» и кончили планами цареубийства, чтобы избавить Россию от «жестокого и бессмысленного деспота», как писал декабрист Якушкин. Историки не раз пытались объяснить противоречивый характер Александра. И многие не признали в нем ничего ни сложного, ни загадочного: просто он – актер, «игрок», который ни в чем не был искренним, а движущей силой его поступков было будто бы лишь тщеславие и погоня за популярностью.

Такое толкование характера и политики Александра представляется мне слишком простым, а главное, оно не соответствует фактам. Александр, действительно, был очень хорошим актером – особенно на сцене внешней политики. Но имеем ли мы право утверждать, что все хорошие актеры были в жизни шуты и обманщики? Многие его решения и поступки в важных вопросах вели не к росту его популярности, а к ее падению, чего он, как умный человек, не мог не видеть.

Его антипатия к крепостному праву, хотя бы только на словах, не могла способствовать популярности у окружавшего его крепостнического дворянства, а крестьяне о ней, разумеется, ничего не знали. Его союз с Наполеоном в 1807 г. вызвал резкое недовольство в обществе. Когда он приблизил к себе «поповича и выскочку» Сперанского в 1808-11 гг., то вызвал недовольство придворных и чиновничьих кругов. И какое мы имеем основание утверждать, что его стремление к преобразованию государственного строя в России было притворным? Перед кем он позировал, когда, сидя в своем кабинете наедине со Сперанским, обсуждал подробности будущей реформы? Дарование Александром конституции Польше и его планы территориального расширения Царства Польского за счет прилегающих к Польше русских земель опять-таки вызвали недовольство и протесты в русском обществе. Отказывая в помощи восставшим в 1821 г. грекам, Александр еще более резко разошелся с русским общественным мнением. Наконец, неужели он мог думать, что тесная дружба с Аракчеевым способствует его популярности?

Военный парад перед Зимним дворцом в 1815 г.

И еще одно. Почти все актеры политической сцены, начиная от римских цезарей и кончая диктаторами XX в. – Муссолини, Гитлер, Сталин чрезвычайно любили самопревозношение, помпу, хвалебные славословия и раболепное преклонение толпы перед их мнимым величием. Александр начисто отвергал все это и в своих бесконечных путешествиях запрещал устраивать ему какие-либо парадные встречи, выставлять его портреты, статуи, вензеля. Даже когда он, прославленный победитель Наполеона, возвращался в 1814 г. в Петербург, готовившийся к торжественной встрече царя, последний, узнав об этих приготовлениях, прислал главнокомандующему ген. С.К. Вязмитинову категорический приказ: «Объявите повсюду мою непременную волю, дабы никаких встреч и приемов для меня не делать». Пришлось разобрать триумфальные арки, гирлянды и сооружения для иллюминации. По возвращении Александра святейший Синод, Государственный совет и Правительствующий сенат приняли постановление о поднесении государю титула «Благословенный» и о сооружении ему памятника. В ответ последовала высочайшая резолюция: «Оставить оное без всякого исполнения»⁸.

1.2. Конституционные проекты Сперанского и Новосильцева

В письме, которое престолонаследник Александр тайком послал Лагарпу в сентябре 1797 г., он писал своему другу, что его целью, по вступлении на престол, будет «дарование России свободы и предохранение ее от поползновений деспотизма и тирании»⁹.

Когда Александр в 1801 г. вступил на престол и восстановил «жалованные грамоты» Екатерины дворянству и городам, возникло предложение даровать ко дню коронации всему народу России жалованную грамоту, обеспечивающую гражданскую свободу и личные права граждан. Д.П. Трощинский и граф А.Р. Воронцов составили проект «всемилостивейшей грамоты, Российскому народу жалуемой», но грамота осталась неопубликованной¹⁰. Как можно было провозглашать правовые гарантии для всех граждан, когда почти половина населения – крепостное крестьянство – вообще никаких прав не имела? В 1804 г. министр юстиции и управляющий комиссией составления законов кн. П.В. Лопухин «по высочайшему повелению» поручил барону Розенкампфу составить проект конституции для России. Этот проект исследователями не найден и практических результатов не было.

После установления мирных отношений с Наполеоном в 1807 г. Александр поручил М.М. Сперанскому составить план коренного преобразования государственного строя России.

Михаил Михайлович Сперанский родился в 1772 г. в семье сельского священника и получил духовное образование, но затем поступил на гражданскую службу и скоро выдвинулся из общей массы чиновников. Он отличался большим и ясным умом, сильной и гибкой волей, необыкновенной трудоспособностью, большими теоретическими и практическими познаниями, даром слова и умением четко и ясно излагать свои мысли письменно.

После Тильзитского мира Сперанский стал докладчиком и советником государя по всем делам управления и законодательства. Александр назначил его товарищем министра юстиции и поручил руководство «Комиссией составления законов», а также дал поручение выработать общий план государственного преобразования. Придворная и чиновная знать враждебно относилась к Сперанскому как к «поповичу и выскочке», но тот, сильный доверием государя, осуществлял порученное ему дело, невзирая на интриги.

М.М. Сперанский в 1806 г.

В 1809 г. Сперанский провел два указа, которые еще более усилили недовольство придворных и чиновных кругов. Указом 3 апреля 1809 г. было установлено, что придворные звания камергеров и камер-юнкеров сами по себе не дают никаких чинов и служебных прав и преимуществ, для получения коих придворные «должны избирать род действительной службы». Есть свидетельства, что Александр сам не жаловал придворных и называл их «полотерами». Второй указ от 6 августа 1809 г. предписывал чиновникам, не имеющим университетских дипломов, для производства в коллежские асессоры и статские советники выдержать специально установленные экзамены.

Общий план государственного преобразования Сперанский вырабатывал при непосредственном участии самого Александра, и осенью 1809 г. план этот в готовом виде лежал на столе императора. Главная задача реформы состояла в том, чтобы «правление, дотоле самодержавное, поставить и учредить на непременяемом (т.е. на постоянном), твердо установленном законе»¹¹. План Сперанского устанавливал разделение всего населения Российской империи на три класса:

1) Дворянство.

2) «Среднее состояние», в т.ч. купцы, мещане и государственные крестьяне, «имеющие недвижимую собственность в известном количестве».

3) «Класс рабочего народа», в который входят помещичьи крестьяне, мастеровые, работники и домашние слуги.

Первые два класса пользуются правами гражданскими и политическими, «народ рабочий имеет права гражданские, но не имеет прав политических». Сперанский, конечно, отрицательно относится к рабству помещичьих крестьян и проектирует постепенное освобождение их от власти помещиков. Для этого, прежде всего, надлежит законом определить повинности и платежи, которые землевладелец может требовать от своих крестьян; затем надлежит освободить крестьян от судебной и полицейской власти помещиков и, наконец, возвратить им «их древнее право свободно переходить от одного землевладельца к другому».

Права политические суть участие в «силах» (властях) законодательной, судебной и исполнительной: «право избрания» и «право представления». Причем «и у нас непременно должно следовать общему во всех государствах принятому правилу, именно, что в производстве выборов может участвовать только тот, кто имеет недвижимую собственность или капиталы». Точного определения размеров требуемого имущественного ценза в плане Сперанского нет, сказано лишь, что для «права представления» доход должен быть выше, чем для права участия в выборах¹².

«Державная власть» по плану Сперанского делится на три «порядка» или ветви: законодательную, исполнительную и судебную, представленные, соответственно, тремя верховными органами: Государственной думой (законодательным собранием), Правительствующим сенатом (кабинетом министров) и Сенатом судебным (т.е. верховным судом). Четвертый орган, Государственный совет, представлял собой учреждение, «в коем все действия частей законодательной, судной и исполнительной, в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти (императора) и от нее изливаются». «Совет составляется из особ, высочайшею доверенностью в сие сословие призываемых». Министры должны быть членами Совета по должности. В Государственном совете происходит предварительное рассмотрение всех законов и уставов, подлежащих затем внесению в Государственную думу. Законодательная инициатива принадлежит только верховной власти, как и утверждение законов, одобренных в Государственном совете и Государственной думе. «Предположение и утверждение закона» должно принадлежать исключительно державной власти, но, с другой стороны, «никакой закон не может иметь силы, если не будет составлен (т.е. одобрен) в законодательном сословии» (т.е. собрании).

Характерной чертой плана Сперанского были не прямые, а ступенчатые выборы в законодательное собрание (Думу), при которых все избиратели могли лично знать своих кандидатов на каждой ступени голосования. «Порядок законодательный имеет четыре степени (ступени): волостную, окружную (округ у Сперанского соответствует уезду), губернскую и государственную». Волостная дума формируется каждые три года в каждом волостном городе из всех владельцев недвижимой собственности; «казенные селения от каждого пятисотенного участка посылают в Думу одного старшину». В ведение волостной думы входят: выбор членов волостного правления; рассмотрение отчета предыдущего правления; выбор депутатов в окружную думу; составление списка 20-ти «отличнейших обывателей волости»; представление окружной думе об общественных волостных нуждах. Из депутатов, избранных волостными думами, каждые три года в окружном городе составляется собрание окружной думы. Оно проводит: выборы членов окружного совета и окружного суда, выборы депутатов в губернскую думу; составляет список 20-ти «отличнейших обывателей» округа (из лиц, представленных волостными думами); принимает «отчет прежнего начальства в общественных суммах» и представление губернской думе об общественных нуждах. Из депутатов, избираемых окружными думами, составляется губернская дума с соответственной компетенцией, избирающая, в свою очередь, депутатов в Государственную думу.

Государственная дума собирается ежегодно в сентябре, выбирает председателя, который затем утверждается императором, и различные комиссии. Ведению Государственной думы подлежит рассмотрение и одобрение законов и уставов, постановления о налогах и повинностях, о продаже или залоге государственных имуществ. Дела в Государственную думу вносятся министрами от имени «державной власти», за исключением: 1) представления о государственных нуждах; 2) представления об уклонении должностных лиц от ответственности; 3) представления о мерах, нарушающих коренные государственные законы. В этих трех случаях инициатива может исходить от членов Государственной думы. Они могут предъявлять обвинения против министров, нарушающих законы, и «когда обвинение большинством голосов признано будет основательным, и вместе с тем утвердится державною властью, тогда наряжается суд или следствие».

В порядке судебном учреждаются также четыре ступени суда, именно: суд волостной, окружной, губернский и верховный, или Сенат. В порядке судебном державной власти принадлежит только «надзор и охранение форм судебных», остальные судебные полномочия принадлежат выборным судьям с участием присяжных заседателей. Места сенаторов замещаются пожизненно из лиц, избранных в губернских думах, и внесенных в государственный избирательный список.

Во главе организации исполнительной власти стоят министры, назначаемые государем, обязанные подписывать акты верховной власти и ответственные за нарушение законов. Общее собрание министров образует правительствующий Сенат в отличие от Сената судебного. Во главе «губернского правительства» стоит назначенный царем губернатор. При нем находится «совет, составленный из депутатов всех сословий, имеющих в губернии собственность». Губернский совет собирается раз в год, и губернатор представляет ему финансовый отчет. Во главе окружного управления стоит вице-губернатор и при нем окружной совет. Члены волостного правления избираются волостной думой.

План Сперанского отличался стройностью и последовательностью и был, в принципе, одобрен императором Александром. Но осуществление его в условиях крепостной России встретило бы, конечно, значительные трудности. Ввиду сложности дела преобразование было начато сверху: учреждением Государственного совета в 1810 г. и преобразованием министерств в 1810-11 гг. Дальнейшая работа Сперанского была прервана и внутренними и внешними обстоятельствами.

Реформы Сперанского встретили решительную оппозицию консервативных кругов. Самым ярким их выразителем стал Н.М. Карамзин, который в 1811 г. представил Александру I свою записку «О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях». Не упоминая имени Сперанского, Карамзин резко критикует деятельность правительства, отвергает планы ограничения самодержавия, которое «есть палладиум» России, и критикует планы заимствования гражданских законов из Кодекса Наполеона:

«Для того ли существует Россия, как сильное государство, около тысячи лет; для того ли около ста лет трудимся мы над сочинением своего полного Уложения, чтобы торжественно, перед лицом Европы, признаться глупцами и подсунуть седую нашу голову под книжку, слепленную в Париже шестью или семью экс-адвокатами и экс-якобинцами? Законы народа должны быть извлечены из его собственных понятий, нравов, обыкновений, местных обстоятельств»¹³.

Французские симпатии М.М. Сперанского в то время, когда уже чувствовалась неизбежность предстоящей борьбы с Наполеоном, вызывали слухи и шепот об его измене. Всеобщее недовольство увеличивалось расстройством государственных финансов, которое Сперанский не мог остановить. Когда же отношения с Францией начали обостряться и в русском обществе возникла враждебность ко всему французскому, Александр I уже не видел возможности удерживать при себе Сперанского. В марте 1812 г. он был уволен и выслан в Нижний Новгород, а потом в Пермь. В своем оправдательном письме опальный государственный деятель писал, что вся его работа проходила с согласия или по прямому поручению Александра. В 1816 г. Сперанский был вновь принят на службу и назначен пензенским губернатором. В 1819 г. стал генерал-губернатором Сибири. В 1821 г. возвратился в Петербург. При Николае I Сперанский, будучи членом Государственного совета, произвел в 1826-33 гг. огромную кодификационную работу (см. гл. 1.7). Скончался он в 1839 г.

После Наполеоновских войн к России было присоединено Царство Польское, которому Александр даровал конституцию 1815 г. Открывая польский Сейм в 1818 г., Александр высказал намерение распространить действие «законно-свободных учреждений» на все страны, находящиеся под его властью. В том же году император поручил Н.Н. Новосильцеву составить новый проект конституции для России.

Проект Новосильцева под названием «Государственная уставная грамота Российской Империи»¹⁴ был во многом близок к польской конституции 1815 г., откуда заимствовались большинство статей и даже многие термины. Уставная грамота постановляла, что «государь есть единственный источник всех в империи властей», но «законодательной власти государя содействует государственный Сейм» (т.е. Дума), и «образ действия» державной власти «определяется сею государственною уставною грамотой, жалуемою нами любезным нашим верноподданным на вечные времена». Грамота торжественно объявляет о введении в России народного представительства «отныне навсегда».

Н.Н. Новосильцев

Характерной чертой Новосильцевской грамоты было федеративное устройство. Российское государство разделяется на большие области, так называемые наместничества, каждое из которых состоит из нескольких губерний. В этих областях образуются «сеймы», «рассуждающие» о местных делах и законах и избирающие кандидатов в члены общегосударственного сейма. Из «половинного числа» этих кандидатов формируется – по назначению государя – вторая палата общегосударственного сейма, или «палата земских послов».

Верхнюю палату составляет сенат, состоящий из пожизненных членов по назначению государя.

Общий государственный сейм рассматривает проекты законов, «рассуждает о прибавлении и уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей» и о составлении общегосударственного бюджета, «равно как и обо всех других предметах, на рассуждение по воле государя ему отсылаемых». Сейм рассматривает наказы избирателей земским послам, делает из них извлечения и представляет их правительству для принятия желательных мер. Подобно плану Сперанского, сеймы наместнических областей собираются каждые 3 года, но, в отличие от него, общегосударственный сейм собирается лишь каждые 5 лет, и функции его скорее законосовещательные, чем законодательные. «Уставная грамота» объявляет:

«Да будет российский народ отныне навсегда иметь народное представительство, оно должно состоять в государственном сейме, составленном из Государя и двух палат. Первую, высшую палату, образует Сенат, а вторую, Посольскую палату, земские послы и депутаты окружных городских обществ».

Избирательными правами пользуются две группы населения. 1) «Дворяне каждого уезда, владеющие собственными недвижимыми имениями, составляют между собою дворянские собрания», или «сеймики», которые избирают «земских послов» в наместнические сеймы.

2) «Окружные городские общества» выбирают от себя депутатов в сеймы, в состав которых входят лица с известным имущественным или образовательным цензом. В их число входят: а) недворяне, владельцы недвижимой собственности в городе и уезде; б) именитые граждане, имеющие университетские аттестаты, художники, архитекторы, банкиры, судовладельцы; в) купцы первых двух гильдий; г) цеховые мастера.

Основные положения «Уставной грамоты» о судебной власти таковы: судьи назначаются государем, но затем пользуются независимостью, действуют по законам. Судья отрешается от должности только за противозаконный поступок. «Уставная грамота» содержит в себе «ручательства», т.е. гарантии прав населения. Свобода вероисповедания, «свобода тиснения» (т.е. печати), неприкосновенность личности и собственности. Статья 81 устанавливает «коренной российский закон: без суда никто да не накажется».